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摘要：处于城乡结合部的城郊地区作为农村中的经济发达地带与改革前沿阵地，其宅基地改革不仅对城市高质量建设与接纳新市民人口具有重要作用，而且对整个农村改革具有方向引领与实践示范作用。基于对传统农区H省Z市流转情况调查发现，宅基地使用权流转是城郊农民的权利诉求与城郊发展的实际需要，它从土地供应与资金支持等方面助推了城市建设，以灵活方式与较低价格满足了部分新市民对房屋的刚性需求。然而，当前城郊农村宅基地流转渠道少而不畅且效益低下，流转市场混乱无疑于隐患众多，流转过程易引发各类纠纷并影响社会稳定。因而，要根据实际进行法律制度方面的改革与完善，恰当处理违规和非法流转带来的问题，借鉴与推广成功的宅基地流转做法。
关键词：新型城镇化；城郊农村；宅基地；土地供应；资金支持；刚性需求；流转渠道；规范流转
土地作为农业生产最重要的物质凭借与生产资料，其所有权归属与使用权流转直接影响经济发展与社会稳定。而农村宅基地制度改革作为农村“三块地”改革中最为独特、最为敏感也是最难以决断的一项，其改革成败直接影响着无数普通农民的切身利益和农业转移人口市民化的实际进程，也间接影响着新时代乡村振兴战略的顺利实施和城乡融合的质量与效度。处于城乡接合部的城郊农村作为全国农村的经济发达地带与改革实践的前沿阵地，其宅基地改革不仅对城市建设水平的高质量发展与稳定接纳外来的新市民人口具有着不可或缺的战略支撑作用，而且对整个农村改革具有方向引领与实践推动的重大示范作用。本研究选取中部省份的传统农区H省Z市为例，对当前城镇化背景下城郊农村闲置宅基地流转改革特别是宅基地流转问题进行深入研究。
1当前城镇化需要城郊农村宅基地使用权流转
作为农村“三块地”改革的“最后一块”，城郊农村宅基地制度改革对新型城镇化发展有着多方面的重要影响。宅基地使用权及其上面的房屋是农民进城落户和生存发展的重要物质基础。进城落户农民宅基地使用权益相关制度安排在很大程度上影响农民市民化的动机和动力，是影响当前城镇化发展的重大现实因素［1］。因而，妥善解决城郊农村宅基地使用权的流转问题是加快新型城镇化步伐的重要举措。
1．1城郊农村宅基地是城郊农民的权利诉求与城郊发展的实际需要
在新的历史发展时期，“城镇化率年均提高1．2百分点，8000万农业转移人口成为城镇居民”［2］在我国持续发展的城镇化历史进程中，农村居住点撤并和农村人口减少成为必然，不少农村的宅基地面临着被迫闲置废弃的问题，而进城后的2．88亿农业转移人口面临着购置或租赁住房的问题，各个城市必然应为这些“新市民”提供实现城市美好生活的宜居场所。如何在相对短暂的时间里接纳与安置汹涌而至并源源不断的外来人口？作为处于城乡接合部与过渡地带的城郊农村，以其得天独厚的地缘条件优势与资源禀赋优势在实现自身权利与当地发展中解决这一现实难题发挥了重要的作用。由于大量人口聚集与公共设施和公共服务的配套发展造成毗邻城市的城郊宅基地迅速变得骤然稀缺而急剧升值，这种升值既得益于国家主导的城市化建设提供的根本前提与发展条件，也有城郊农民顺势促成原有农村土地发展权开发拓展与级差收益充分发挥作出的努力与牺牲。无论是根据马克思主义的土地理论还是西方经济学理论，在城郊农村土地升值所带来的收益分配中，城郊农民获得本应属于自己的收益份额是自己的正当权利诉求，符合城市高质量化建设的现实要求，这使得城郊农村宅基地制度须要进行必要的改革。现有农村宅基地使用权的规定模糊僵硬，明显违背了城郊农民对增加财产性收入和盘活自身资产的权利诉求。对于耕地日益减少而难以靠种庄稼吃饭的城郊农民而言，利用靠近城市的区位优势盘活利用包括宅基地在内的土地进行利益减损，是他们现实的理性选择与利益诉求，无论是出租还是转让都将会给他们带来可观的财产性收入。当然，城郊农村宅基地流转改革，不仅为城郊农民创造了提升自身市民化能力素质的必要经济基础，而且是城郊农村晋身为城市新区的现实需要，由于城郊宅基地及地上建筑的出租、转让、抵押等使用权的自由放活，必然吸引越来越多的外来人口和直接带动城郊农村建筑业、交通业、餐饮业等产业的迅速发展，进而推动城郊农村公共设施与公共服务的跟进发展。每天晚上大量从城市中心赶回城郊休息的忙碌车流与灯火辉煌的城郊夜市就是这一发展现实的生动直观反映。根据当前现有的农村宅基地制度，城郊农村宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转，而外来农业转移人口被制度刚性被排斥在外，即他们被禁止交易与使用城郊农民宅基地及上面的房屋。事实上，包括Z市在内的绝大多数城郊农村都存在着不同程度的宅基地及其上面的住房的民间交易。从个人间悄悄地农房买卖、租赁，到公开进行“小产权房”的开发、销售，多年来是屡禁不止或明止暗行。有研究指出，由于按照“农村习惯规则，（城郊）农民在从集体得到宅基地以后就开始自由支配和使用这块地了，他在这块地上面盖房子，至于盖多大、盖几层，是他自己的事；他将多余的房子出租，或者不在的时候允许邻里、亲戚有偿或无偿居住，也是他自己的事”［3］的社会心理作用，Z市农民在城郊建起十几层高楼出租是常见的事，大部分村庄的宅基地流转比例都占本村宅基地总数的15％以上，出租房屋更是高达80％以上。为了规避国家政策，还有些村庄先将农户宅基地集中交回村集体，再由村党支部委员会和村民自治委员会（简称村“两委”）以农村集体建设用地名义建设“小产权房”或流转给外来的购房者。当前的农村宅基地制度因为堵死了农村宅基地市场化通道，使得城郊农村宅基地宝贵资源只能平白闲置与低效利用。
1．2城郊农村宅基地从土地供应与资金支持等方面助推了城市建设
随着我国城镇化进程的持续快速推进，必然催生农村宅基地使用权的流转需要。然而由于法律制度依据缺乏应有的与时俱进的修改，相关条款内容由于还停留在“时代”，在市场经济条件下表现出混乱与无力。如按照现行的农村宅基地管理政策，农户宅基地使用权只可以连带其上建造的住房向同一集体内的其他农民转让［4］。只能在集体内成员间封闭流转，直接使城郊宅基地受让的对象范围比较狭隘且人数比较少，严重阻碍了对它低强度利用形态向高强度形态转变。这种受到身份限制的封闭性流转显然对建设土地需求巨大的城郊农村是不合时宜的。城市的不断发展建设，离不开周边郊区提供建设用地这一起码的空间条件。扩大城市范围与拉大框架与所需要的各类建设用地，归根结底来自于附近城郊农村土地用途的改变。以宅基地为代表的农村建设土地无法流转，直接从空间上限制了城市的发展建设。这些土地本来属于农村集体经济组织所有的可耕地与农村建设用地，可耕地改变土地用途性质可以利用国家“增减挂钩”政策工具以地票交易的经济方式置换，而包括农民宅基地在内的各类农村建设用地的变性，借助于宅基地“三权分置”的改革实现城市、郊区农民与农业转移人口的共赢式发展，是更为经济与理性的现实选择。各地城镇化的做法表明，适度放活以宅基地为代表的农村土地流转入市，简化了土地性质转变的繁琐过程，加快了城市建设土地供应效率，为城市建设提供了空间条件上最重要的土地要素。城郊宅基地的顺利流转，使得城郊农民可以节省与高效地投身本地城市化建设。Z市宋寨村作为依靠自身力量城市化的城郊村改造成功案例，就是依靠盘活利用本村土地资源获得合理的土地收入，为国家节约了旧村改造的大量财政投入。笔者调查还发现，不少城郊村探索利用宅基地使用权改革获得的土地收益不仅有效加快了本村农民家庭市民化的进程（这些村民非常自愿支持与主动配合旧村改造与提升工程），而且城郊村“两委”之间形成吸引外来人口入住的宜居条件与外来资本投资本村的营商环境建设的竞争，把本村建设用地使用权流转改革获取的部分收益主动地投向改善社区公共基础和公共服务产品供给，如养老机构建设、幼儿园等教育机构建设等。
1．3城郊农村宅基地以灵活方式与较低价格满足了部分新市民对房屋的刚性需求
由单个青壮劳动力进城打工到拖家带口甚至举家搬迁到城市生活与发展是新时代农业转移人口的最显著特征。“住有所居”作为“新市民”家庭在城市生存发展的基本条件，租房或购房成为他们在城市稳定生活与长远发展的刚性需求。然而，大多数普通新市民家庭财产重要组成部分为留在老家的宅基地使用权和其上的建筑。宅基地使用权和地上建筑流转不畅而无法变现为家庭性财产收入，对于这些新市民在城市购置房产是一个很大的制约“瓶颈”，加之城市消费与生活成本明显高于农村。如2018年Z市国民经济和社会发展统计公报，全年城镇居民消费价格比2017年上涨2．4％；食品烟酒价格上涨2．1％，其中畜肉价格下降4．3％，蛋类上涨11．0％，鲜菜上涨6．4％；居住价格上涨0．6％；生活用品及服务价格上涨1．6％，医疗保健价格上涨13．0％，教育文化和娱乐上涨3％，交通和通信与上年持平，衣着价格上涨1．1％［5］。导致普通新市民在市民化的过程中倾向于到城郊农村进行高性价比地解决。客观地说，城郊宅基地使用权流转以其灵活的方式和较低的价格对接性地满足了普通新市民对基本生活住房的刚性需求。城郊农村宅基地房屋出租相比同面积的城市商品住房，价格要低出30％左右，在城中村基本完成改造已经没有民房可供出租的情况下，宅基地房屋出租的价格优势更为突出。另外，相比商品房小区的出租，城郊宅基地房屋出租减少了房屋中介的谋利性参与与繁琐的管理费用，租赁方式更加灵活多样，有效缓解了很多刚刚站稳脚跟的新市民家庭的住房需求，在客观上也降低了整个地区城市化成本与农业转移人口的管理成本。
2当前城郊农村宅基地流转存在的问题
随着我国城市化进程的发展，越来越多与比例越来越高的农村家庭和毕业大学生到城市定居就业是必然趋势，城市人口的急剧增加，必然引起城市住房有效需求的持续扩大，这就需要城郊农村宅基地使用权流转改革来缓解这一难题。当然，城郊农村宅基地流转在作出贡献的同时也存在着各式各样的问题。
2．1宅基地流转渠道少而不畅且效益低下
现存城郊农村宅基地流转渠道相对缺少，使得宅基地及其地上建筑的价值没有完全释放出来。城郊宅基地使用权的流转基本上是以短期租赁和私下转让为主，形式也较为单一。宅基地使用权出让主要依靠朋友介绍、张贴小广告，出让信息传播的范围和受众有限，相比城市商品房的交易，城郊宅基地的流转渠道少而不畅。由于现行的宅基地制度规定滞后于城郊地区的现实发展，宅基地使用权的法定流转也只能在农村集体经济组织成员之间进行，宅基地的流转受到了很大程度的限制，宅基地的受让群体极其有限。村集体成员住房的刚性需求基本已经被自身家庭的宅基地所满足，购买他人宅基地的需求并不强烈。但是普通农户与“农民集体”都有着强烈的实现土地资产价值的冲动，在这种情况下，城郊农村各类违规甚至违法的宅基地流转的混乱现象就难以避免，“明目张胆公然违法者有之，打擦边球者有之，管理部门管不胜管、防不胜防，索性只能睁一只眼闭一只眼，偶尔在风口浪尖通过运动式执法遏制一下违法石头，但并不能从根本上查处和预防违法问题”［6］。有的农民违反消防等规定建起十几层高楼出租牟利的问题，直接由买卖双方签订一纸文书就转让宅基地及以上房屋的灰色交易问题，备受争议的“小产权房”更是屡禁不止与乱象丛生。对此，应该是根据城郊农村的特殊性进行更大力度与更有实效的宅基使用权改革与管理规范，而非一味地采取禁与堵的办法。例如“小产权房”在手续上相比商品房不够齐全，但在价格上却凸显了巨大的优势，尤其是在一些经济较为发达的地区，商品房价格居高不下的情况下，“小产权房”成为了解决新市民买房刚性需求的重要途径［7］。
2．2宅基地流转市场混乱无疑于隐患众多
宅基地流转市场混乱的现象在Z市城郊农村十分普遍。以Z市南曹乡大湖村为例，村内宅基地不得向村民以外的其他人转让，村委会不允许、也不承认转让效力。大湖村靠近城市，承接了一部分从城市中转移出来的手工业，如小型家具沙发制造和存储、卫浴生产存储等，带动了村经济的发展。但由于使用权的流转多是以短期租赁形式而存在的，租赁协议效力有限，违反协议的惩戒措施模糊，村民的法律意识淡薄，租赁时间和价格经常会出现变动，城郊宅基地使用权受让者的权益时常不能得到保障，使用权的流转市场自发性、混乱性特点突出。宅基地流转市场混乱，隐患众多。城郊宅基地及房屋出租后，由于村集体管理并不能像成熟社区物业一样管理严格，卫生、用电、消防隐患众多。另外，由于村民的法律意识相对滞后，处理租赁争议时会存在不遵守租赁协议或者擅自修改协议的情况，这导致了在流转过程中处于劣势的受让者的利益无法有效得到保障。就导致有受让意愿、需求的新市民和城市转移产业者产生观望心理，对城郊宅基地流转不利。
2．3流转过程引发各类纠纷与影响社会稳定
在熟人社会的农村，人们世世代代生活在一起，相互都比较熟悉，宅基地使用权的流转，大多停留在口头约定，并不签订书面合同。即使是签订的书面合同，随着宅基地使用权价值的不断上升，也存在合同内容违法或者单方面毁约的现象，特别是存在着无法抵押、无法正常流转或无法获得正常拆迁补偿的城郊“小产权房”问题，从而引发各类民事纠纷与影响社会稳定的时间。据《中国法院网》报道，1984年安徽省凤阳县甲镇村村民黄女士与乙县小溪河镇村村民圣先生签订了房屋买卖协议，以21600元购得黄女士的房屋。2011年7月11日黄女士以圣先生不是乙县小溪河镇村集体组织成员，不能取得诉争房屋宅基地使用权为由，认为其与圣先生签订的房屋买卖协议违反了相关国家法律、政策，因此诉讼来院，请求法院判决黄女士与圣先生签订的房屋买卖协议无效并返还房屋及购房款21600元［8］。由于农村宅基地民间流转事实没有法律法规的保护，宅基地流转纠纷一直层出不穷且处于争议不断的境地。宅基地出让者相比受让者而言，一直处于主动地位，当流转行为有利于自身时坚持合同约定，当流转行为不利于自身想要毁约时，类似安徽省凤阳县的案例就开始上演。受让者的财产权在无法得到保护的情况下，社会矛盾就会层出不穷。在大范围的城郊宅基地流转的现实环境下，如果流转纠纷过多与得不到很好的处理，势必会影响社会稳定。
3城郊农村宅基地有效流转的实际出路
3．1根据实际进行法律制度的改革与完善
在不同的历史阶段，作为上层建筑的法律制度应当适时进行调整。宅基地流转的相关法律法规的改革与完善，也要根据流转现状、流转需求等实际情况进行。宅基地使用权的流转，可谓是“牵一发而动全身”。宅基地使用权进入流转市场，意味着完善农村宅基地使用权的相关法律法规推动了宅基地制度的改革。宅基地使用权实际上是物权的一部分，在《物权法》中规范为用益物权，但是取得、行使、转让和退出并没有明确规定［9］。要实现城郊农村宅基地有效流转，必须在《物权法》中为宅基地使用权予以一定的法律支持，为城郊农村宅基地使用权合理合法转让提供法律依据。利用法律的权威性，规定宅基地使用权的流转范围、流转对象和流转效力，在很大程度上消除了对宅基地使用权有需求但有顾虑的受让者，为保护受让者财产权益提供了法律保护，也为出让者宅基地使用权货币化提供了出路，盘活了宅基地使用权，建立了宅基地使用权的流转机制。宅基地使用权的相关法律法规的制定，必然会倒逼物权法关于宅基地的部分随着社会发展阶段而进行丰富和完善。宅基地使用权流转体制的建立，实际上是生产关系自身的调整，是在特定的生产力水平基础上，生产关系制度主动适应生产力、促进生产力发展的过程。
3．2恰当处理违规和非法流转带来的问题
在农村宅基地制度不完善的情况下，面对已经出现的违规和非法流转现象，必须因类施策与恰当处理，缓和宅基地制度不完善引发的社会问题。不从实际出发采取简单粗暴的“一刀切”的“堵”与“罚”的办法，可能不仅无助于问题的解决，甚至还将引起更大的社会矛盾。对于城郊宅基地使用权的转让、出租、入股、抵押、置换等多种流转，要加强引导并逐步建立起符合实际需要的、操作可行的城郊宅基地对外流转制度，建立科学的流转程序与完善的流转市场。如积极引导出租方和承租方签订合理合法的租赁合同，明晰合同条例，保证双方对租赁合同的一致认知。通过城郊宅基地使用权短期出租的流转，丰富宅基地使用权的流转形式，提高城郊农民的财产性收入，也同时降低城市转移产业的成本压力。对于私下转让的宅基地使用权，适度放宽转让条件，对转让事实在一定程度上予以承认，保护受让者的财产权益，在盘活闲置的宅基地土地和促进城郊宅基地土地资源的充分利用的同时，最大程度地将违规和非法流转的问题软化处理。对于存在已久的城郊“小产权房”问题，在采取有效措施遏制“小产权房”的增量的同时，要冷静清醒地认识到“小产权房”之所以成为一个社会现象，从表面看是城郊农民、开发商和城镇居民合谋逐利的结果，也有政府相关职能部门的放纵管理与监管不力的原因，但是根本原因在于国家垄断城镇住房的土地供应与现行住房供应制度呈现二元化隔离状态下，合理住房需求在现行制度下没有合法、有效的满足途径［6］。因此，对于在农民宅基地上集中建设并已销售入住的“小产权房”，可以通过补办集体建设用地使用权出让手续、补交税费等方式合法化；对于在可耕地与集体建设用地上开发、销售的“小产权房”，可以综合其用地违法程度、土地规划、建设进度、涉及业主类型和人数等多方面因素采取强行拆除、停工停售并退款、补办出让手续转为合法商品房等进行恰当处理。
3．3借鉴与推广成功的宅基地流转做法
在现行农村宅基地制度对农村宅基地使用权流转的限制条件下，也有地方采用灵活流转的方式，实现宅基地制度规范流转。对于这些具有创新性的宅基地流转方式方法，困境中的城郊农村可以根据自身的实际情况进行借鉴与推广，帮助自身走出流转困境。作为全国33个宅基地流转改革试点的湖南省浏阳市，扩大了流转范围，允许农村宅基地使用权在全市流转，流转的宅基地连同附属房屋颁发不动产证书；出台宅基地有偿推出办法，选择拆迁房屋把宅基地退还给集体的农户可以获得足额补偿；建立“建设权证”制度，准许开发商直接和村集体在农村集体建设用地上产业开发，实现农村集体建设用地和社会资本的直接流转，盘活土地收入主要用于补偿宅基地退出农户。拥有建设权证的宅基地土地价格近150万元／hm2。福建省晋江市把宅基地腾退结余的144hm2土地用于发展公共设施配套项目和民生项目。晋江市金井镇围头村鼓励3宗宅基地退出，结余土地998．6m2，加上周边部分集体建设用地共3495m2，通过入市开发建设酒店，促进了旅游业的发展。浙江省瑞安市允许城镇居民和法人到农村流转农房和宅基地，用于发展乡村旅游。财政每年安排不低于2600万元的旅游专项资金，重点用于闲置农房（宅基地）盘活激励，对取得民宿特种行业许可证并试营业半年以上的民宿进行评定，达到二星级、三星级、四星级相关要求的，分别一次性给予每个客房0．5万、1．0万、1．5万元的奖励［10］。这些成功做法为城郊宅基地的流转提供了可供推广与学习的经验借鉴。
作者:刘歆立 袁哲 单位:河南农业大学科学发展与农民权利研究中心
