前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的城乡一体化内需型城镇化发展探析，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
一、发展内需型城镇化的必要性
1978年开始的中国的改革开放实质是工业化的再起步。特别是“十一五”以来，我国城镇化进程明显加快，城镇化率不断提高，城镇化质量明显改善。大致可以分为四个阶段，1978－1984年是中国城镇化恢复发展阶段，1984－1992年是城镇化平稳发展阶段，1992年到2003年是城镇化加速发展阶段，2003－至今年市城乡统筹发展阶段。总体上看城镇化的结果是，城镇化率、建制市、建制镇数值不断提高，以城市现代化、城镇化和建立经济开发区、工业园区等不断涌现为标志，劳动力的吸纳能力和城市化人口率也逐步提高，效果还是很显著的。但是，我国当前城镇化动力仍然是传统投资拉动型的，发展到一定阶段就出现水平不高、体系不优、支撑力不强、协同性不够、“两型”（“资源节约型”和“环境友好型”）优势不突出等问题①。说到底，传统城镇化是粗放式集中，是一种零和式的集聚。尽管城镇经发展产生了一些集中和集聚，形成了规模效应和收益递增效应，但在总体上，上述效应反映很慢，很快又出现向下的拐点。究其原因，与世界发达国家相比，后者经历了两个阶段的城镇化，而中国只经历了第一个阶段。这个阶段问题主要是投资拉动能力下降，发展成本居高不下，社会问题严重等弊端，具体表现在：
（一）城市化与工业化严重脱节
城镇化是现代化的应有之义，而人口城镇化是吸收工业文明、享受工业文明的必然结果。从国际经验来看，发达国家人口的城镇化率超75％甚至更高，但是中国真实的人口城镇化只有不到40％。美国经济学会会长、芝加哥大学经济学教授盖尔•约翰逊曾专门研究了中国的城乡问题。他指出，日本经济起飞过程中，农业人口下降了65％；美国经济起飞过程中，农业人口下降了72％，而在中国，由于种种限制移民的政策，大大制约了中国经济总量的进一步扩张。在工业生产总值已超过50％的情况下，大量农村人口尽管在城市就业，但是并不能成为城镇居民，导致不完全城市化。而且由于户籍限制和回乡养老的制度设计，即使不考虑隐形福利，农民工的工资也比城镇职工低很多，成为中国城镇化进一步发展的重要障碍。
（二）城市化与公共服务脱节
按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有35％～36％。官方公布的中国城市化率51％的数字，可以说是从产业形态上而非居民比例上。目前，由于社保制度设计的缺陷，2．5亿农民工社保参保率不足五分之一，农民工城镇自有住房拥有率仅为0．7％。城镇和农村在社会资源方面的不平等，两类居民之间存在巨大的社会待遇不平等，包括教育机会、医疗资源分配的不平等，虽然构成了城镇化的新动力，但是由于在基本权利方面的不平等，使那些即使到城镇生活的农村居民也没有认同感。自上世纪90年代期间，我国的最终消费率在60％左右徘徊，但是进入2000年以后便开始持续地下降，从2000年的62．3％—直下降到2010年的47．4％。事实上，发达国家比我国的最终消费率大约高出了20个百分点。与此呼应的是，2001年，我国的城市化率为37．7％，低于世界平均47％的水平，更低于发达国家70－80％的水平。我国的工业化产值结构已经由建国初期的3：7提高为7．5：2．5，而城乡人口结构仍为3．7：6．3，这在世界上是绝无仅有的②。当然，从另一个角度说，这个缺口也是我国经济新一轮发展的机遇，而实现这个机遇的切入点就是城镇化。
（三）大城市和小城镇脱节
主要存在三个方面的问题：一是大城市的产业规模效应和集聚效应，严重挤压了小城镇发展空间。大城市凭借资金优势、人才优势以及区位优势，不断蚕食小城镇的发展机会，结果小城镇不断萎缩。王小鲁等计量了中国1989－1996年中国666个城市的相对规模收益，即城市规模收益占GDP的比重和相对外部成本函数，其结论是大致在10万－1000万人规模区间都有正的净规模收益，在100万－400万人之间时城市的净规模收益最大，为最佳城市规模③。但我国小城市的规模上限仅有20万人，远远低于最佳经济规模，更不用说小城镇了（目前我国平均每个建制镇的镇区人口只有1．6万人）。更为严重的是，由于这种发展惯性的存在，大城市出现严重的规模不经济，城市病越来越严重。小城镇因达不到应有的集聚规模，也形成较多的不经济，导致人口继续向大城市拥挤。二是大城市提供了较为优厚的社会福利和保障，如优质的教育资源和医疗资源，成为吸引农村居民的重要机制。但因缺乏中小城市过渡，进城农民无法享受大城市的社会福利，保障落差使农村人口出现极端心态和行为，即人们对城市本身的怀疑、失望、厌恶、憎恨甚至敌视等。三是在产业结构上没有形成合理梯度。根据区位理论，大城市和小城镇在产业上应各有侧重，形成多元的就业结构和分配结构。但是，由于我国产业的发展和城镇化的发展是脱节的，小城镇投资拉动型发展模式动力已经逐步消失。“城进农退”城市化，甚至是城镇化逼退农村。
二、发展内需型城镇化的可行性
从发达国家的经验来看，其城镇化第一阶段是投资拉动型城镇化，第二阶段是内需拉动型城镇化。时间节点大致以二战为分水岭。在一战和二战之间，发达国家正处于城市化陷阱（中等收入陷阱）之中。到二战结束之后，各国开始实施内需拉动型经济发展，推动内需拉动型城镇化发展，迅速跃出了城市化陷阱。与国际经验相比，中国从投资型城镇化转向内需型城镇化的判断依据是，一是人均GDP是否处于城市化陷阱（中等收入陷阱）之中，二是经济结构比例是否是第三产业为主导，三是是否具备向内需型城镇化转型的基本条件？仔细对照之后，本文认为中国已经具备了内需型城镇化的可行性。
（一）中国已经到内需型城镇化的时间节点
从发达国家经验来看，在人均GDP3000－6000美元，会出现一个增长动力障碍，旧的投资型动力出现衰减，新的动力机制尚未形成，理论界概括为中等收入陷阱或者称为城市化陷阱。超过6000美元之后，经济便出现一次快速起飞。发达国家的时间节点就是两次世界大战。二战结束后，为了化解城镇化带来一系列问题，各国在发展内需拉动型经济基础上，特别注重从城乡一体化角度来扩大内需动力。如英国的《城乡规划法案》、美国的大城市———卫星城发展方式、日本的以大城市为核心的空间集聚模式、韩国的“新农村建设”等，其城镇化动力机制从投资转向内需非常明显。中国2013年人均GDP已经超过了6000美元，与二战后发达国家时间节点较为相似，但中国仍然在摆脱中等收入陷阱努力中。中国经济发展动力必须实现内需导向，才能最终实现增长机制转型，迎来城镇化的第二阶段。
（二）第三产业成为推动城镇化的主要力量
发达国家的实践表明，第三产业发展同内需型城镇化水平高度正相关。在工业化的初期，经济发展同城镇化相互促进，属于投资型城镇化。在经济发展进入工业化中期以后，产业内分工更加细致，许多原本存在于企业内部的生产服务业，如物流、科技、研发等从企业分离出来，刺激了第三产业的发展。同时，企业的进一步发展要求城镇提供进一步更为完善的服务，如咨询、会计、网络等。这些都催生大量的生产性服务人口导入。城市人口的集聚又刺激生活服务业的发展，包括生活水平的提高以及闲暇时间的增多，对更加便利的生活环境以及丰富的文化生活服务的需求增加，如住房购物、文化教育、体育娱乐设施、旅游度假，这些第三产业的快速发展增加了城镇的就业机会，拓展了城镇化的广度和深度①，形成内需型城镇化。目前中国第三产业所占GDP的比重已经超过了50％，已经到了第三产业（内需）拉动的经济增长阶段。
（三）中国已具备内需型城镇化的基本条件
在城市空间上，目前城市人均占有的土地已经达到133平方米，远远地超过了发达国家80多平米的水平。按中国现在城市的规模，把真实的城市化水平提高到60％甚至70％是有可能的。投资型城镇化的空间扩展基本上告一个段落，今后城市化的主要任务是尽快地加快人口的城市化，尤其是把已经进城务工多年的2亿左右的农民工，特别是他们的第二代，尽快地转变为城市居民。在消费拉动上，有关数据表明，2013年我国农村居民人均纯收入为8896元，城镇居民人均可支配收入为26955元，城镇居民消费水平是农村居民的3倍多。按此测算，一个农民转化为市民，消费需求将会增加1万多元。据估算，如果在未来十年我国城镇人口比重能上升到2／3，年均社会消费额可以从目前的10万亿增加到20万亿；城市化率每提高一个百分点，新增投资需求6．6万亿元，能够替代10万亿出口②。在生活水平提高上，我国居民消费升级历经了从传统的基本生活消费逐步向发展型和享受型消费转移的过程，从改革开放前的“老四件”到20世纪80年代后的“新三件”再到如今对住房和汽车的需求，消费品的品种不断更新，档次不断的提高，与满足这些档次升级的城市化密切相关。
三、内需型城镇化的主要特征
党的十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制”，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路③。一旦城镇化的动力机制出现根本改变，在工业化中期改变动力机制，城镇化必将成为中国未来发展新的增长点。结合中国问题和国际经验，我们认为，新型内需型的城镇化具有如下的特征：
（一）在发展理念上，“三农”从负担转为动力
农业、农村和农民的“三农问题”一直是中国现代的“负担”，由此衍生出种种限制“三农”发展的措施。在工业化劳动力来源的制度安排上，没有考虑农民工留在城市居住生活。因此户籍及其依附的福利成为限制农民工进城的重要手段，造就上亿的“半市民化”农民工，不能享受城市的教育、医疗、社保、住房等服务。现有统计的超过50％城镇化率实际上是产值而非人员，属于“半拉子”城市化。如果户籍改革制度能较快到位，将激发更多的农民工为未来在城镇或城市更美好的生活而努力，为实现“十八大”提出的收入倍增目标提供良好的机遇，会推动中国经济继续高速增长10年甚至20年。相反，则会进一步拉大城乡差距，带来更大的社会矛盾，抑制中国经济发展。
（二）在产城关系上，从产城分割转向产城融合
新型城镇化的主要特征表现在：一是产业先进性。就是工业化的制造业通过产业结构升级，提升附加值和就业结构，进而提升城镇化人口的综合素质，新的产业业态与新型城镇化一起相得益彰。二是产城的融合性。新型城镇化改变以往的睡城概念，将产业布局、生活设施、科教文化有机结合，形成产城一体的新态势。三是与核心城市的融合性。从区域发展角度而言，新型城镇化改变了过去摊大饼式的发展所导致的城市病或者城市和产业割裂的非经济布局，用组团式的发展通过与核心城市的互动性来解决新型城镇所短缺的资金、技术和高端人才等问题。特别是城乡一体化发展的意义，在当代和谐发展语境中尤其重要。
（三）在人的权利上，从经济权利转向社会文化权利
在改革开放过程中，农民工的经济权利和政治权利都得到了充分保障，但是在社会文化权利，特别是教育、医疗、就业、养老等社会权利等方面，其与城市人口不同之处还是非常明显的，在整体竞争中处于权利劣势，由此造成不平等的代际传承。新型城镇化从人的发展出发，特别让居民的教育权利得到充分保障，如把产业的发展与人才的培养同步推进，在产业升级中提高人的素质和技能。从城镇化也是文明化和现代化出发，特别是要大力培养现代农业、旅游业和现代服务业的专业人才，避免产业人才短缺现象的发生和提高农村人口的就业能力。
（四）在发展布局上，从“城进乡退”转向城乡一体化
“城进乡退”是指在城镇化发展过程中，生产要素、政策资源等全部向城镇集中，结果导致城镇大发展而农村凋敝化。新型城镇化需要统筹城乡一体化，将城市与乡村在一个相互依存的区域范围内结为一体，互补融合、协调发展、共同繁荣。衡量城乡一体化的指标体系理论上包括4个指标：第一产业与第二、第三产业平均利润率，城乡之间物质流和信息流状况，城乡居民收入差异，城乡居民恩格尔系数差异，后两个指标是反映城乡一体化程度的重要参考数据。
（五）在发展目标上，从过去重“量”转向现在重“质”
服务业是内需型动力机制的载体。中国是全球第二大经济体，只承受国内生产总值（GDP）43％的服务业。这不仅低于印度、韩国和台湾等亚洲其他主要发展中国家和地区，也远低于发达国家75％的比例。新型城镇化将大力发展服务业，为一些基础产业提供消费需求，特别是批发零售业、国内运输业和供应链物流业等。推动产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变，实现城乡经济、社会、环境全面协调可持续发展的新型城镇化。
四、内需型城镇化需要突破的瓶颈
与投资型城镇化目标是“物”相比，内需型城镇化更多落实到“人”。前者侧重物质财富的增长、GDP总量的增加，人在这个过程中只是一种生产要素投入，是按成本收益核算来确定是否对“人”城镇化。后者关键在“人”，是首先考虑人的生存权和发展权基础上的城镇化。此时城镇化是工具，而不是目的。由农民变为市民，身份的变化会极大地促进消费的增长。为了提升居民收入水平以扩大内需，需要突破如下的瓶颈：
（一）社会保障城乡一体化问题
在投资、消费和出口三大需求中，消费对经济的拉动作用还不强。近年来，我国最终消费占国内生产总值比重还呈下降趋势，主要原因就是社保保障能力太低导致居民不敢消费。中国推动内需型城镇化，首要问题是解决中国基层社保体系碎片化问题，特别是在社保待遇因身份而异而形成的各种不公平现象。在城市，这身份包括户籍身份、公私身份、单位身份等。在农村，我国农村地区商业保险渗透率和保险密度仍然偏低，保险保障机制的功能作用未能得到充分的发挥。而且，由于国家特别是中央政府承担社会保障的责任偏低，使现在全国各地特别是农村的社会保障出现严重的碎片化。农民工群体参保率低、社保关系转接困难，根本不利于进城农民的市民化。相当多的居民只好将储蓄作为进行自我保障的基本方式，以备不时之需。高储蓄率影响了最终消费，进而导致内需不足。
（二）收入分配差距过大问题
根据北京大学中国社会科学调查中心2014年7月的《中国民生发展报告2014》指出，中国的财产不平等程度在迅速升高：1995年我国财产的基尼系数为0．45，2002年为0．55，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0．73，顶端1％的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25％的家庭拥有的财产总量仅在1％左右。解决收入差距问题核心在于，一是如何改革现有政府和企业多占国民收入初次分配问题？在改革初期劳动者报酬占GDP高达50％，现在只有40％左右。分配结构不合理导致消费率低，难以形成中产阶级也难以提升消费能力。二是如何调整在城乡居民收入分配结构中过于向城市居民倾斜问题？农村居民包括城市中下层居民收入增长缓慢，中产阶层在社会阶层中所占的比例太小，从而抑制了市场需求的有效增长，导致内需不足。三是如何改革现有税制结构落后制约其调节收入能力的问题。1995－2007年间国家预算内财政税收增加了6倍，而同期城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入仅上涨1．6和1．2倍，以2013年为例，中国财政预算内收入仅占GDP总量的22．58％。但是2013年中国政府全口径收入要21．9382万亿。实际宏观税负达到38．35％，大约是世界的前三位，但是提供的社会福利却是世界倒数几位。
（三）公共服务供求失衡问题
多年来，公共服务的供求失衡问题越来越严重。结构性的“短缺”一直存在，从简单的日用品到医疗、教育需求，不一而足。从城镇化角度看，简单的日用品短缺已经通过工业化解决，并形成了第一阶段城镇化。而在医疗、教育等服务短缺方面，供应不足现象体现了较大的城乡差距。“上学难”、“就医难”、“出行难”等，主要发生在城市特别是大城市。如果在城乡公共产品、基本医疗和教育方面仍然存在供求失衡，那么第二阶段内需拉动型城镇化建设将成为一句空话。因农村公共产品提供不足，公共服务不到位，农民只能向大城市拥挤。但是，用农村的收入来消费城市的教育和医疗，存在一个巨大的“剪刀差”，不仅挤压了居民的其它消费增长，而且降低了居民消费倾向。
（四）要素价格扭曲问题
在成熟的市场经济体制中，生产要素劳动、土地、资本和企业家才能的价格工资、地租、利息和高管待遇都有相对合理的价格。但是，由于中国市场化不彻底，城镇化中的问题特别是内需型城镇化的制肘，相当大的原因是要素价格扭曲问题。首先是劳动力价格工资长期偏低，但目前对提高工资众说纷纭，不同身份的人有不同的说辞，相当多话语权主导者反对提高工资，认为会降低中国企业的竞争力。其次是土地价格严重扭曲，政府借垄断之手，形成的卖方市场，巨额寻租成本提升了土地价格，又通过商品房机制成为转移社会财富的重要通道。再次是资本价格利息，一直受政府管制，催生了非法集资等搞乱金融市场行为，加剧了收入分配不公平。最后是企业高管收入太高，导致全社会储蓄过多和边际消费倾向下降。劳动力即期收入减少和预期收入不确定，使预防性储蓄增加，最终影响到国内消费需求②。
五、加快内需型城镇化建设的几点设想
如前所述，新型城镇化的动力机制来源于内需拉动。加快新型城镇化发展需要形成内需型导向型的经济增长机制，主要包括稳定内需机制、扩大内需机制、拉动内需机制、提振内需机制等刺激内需机制。
（一）完善社会保障制度以稳定内需
前摩根士丹利亚洲区主席斯蒂芬•罗奇认为中国要真正实现内需拉动型经济增长，有三项重大的改革措施势在必行，即发展服务业、改善社保体系和推进国企改革③。本文认为，没有社会保障体系的改革，发展服务业和推进国企改革都难以真正落实。因此，内需型新型城镇化的核心是改革社会保障体系来稳定社会预期。目前最为迫切的问题是解决社会保障的碎片化问题，特别是实行城乡一体的社会保障机制以及教育和医疗资源的均等化，尽量降低社会福利方面的城乡差距。国际经验表明，解决碎片化的核心，是从国家层面实现“统一标准、统一机构和统一待遇”的“三统一”，公民基本的养老等社会权，由中央层面负责落实。在此基础上，针对中国区域发展差距较大的现实，各地再根据自身经济社会发展状况，形成统筹层次较高的地方补充社会保障体系，最终形成中央和地方双层的社会保障体系。
（二）统筹城乡一体化以扩大内需
经内需拉动型城镇化的承接，构建大中小城市（镇）统筹发展和协调发展的空间格局。大城市产业及经济要素向周边城镇延伸、辐射、融合，使得大城市得以产业提升、功能优化完善并进一步发展。大城市顺应现代消费需求和消费方式的发展趋势，进一步鼓励和发展第三产业，培育城市新的消费热点，开辟新的消费领域，提供新的产品和服务。小城镇在保护基础农业及耕地、生态环境为约束的前提下，充分利用内需拉动型城市化推进农村城市化、农村产业化，进而带动农村内需的扩大。据商务部统计，占全国人口总数三分之二的农村居民，只消费了全国三分之一的商品。大城市侧重服务业，小城镇侧重制造业，形成相互分工组团式发展格局。为了推进这个问题的解决，需要对大小城市实施不同的考核措施。对大城市，要弱化GDP等传统的粗放型经济导向的指标，强化一些新型的集约型的经济评价指标，特别是与扩大内需有较高相关性的指标如服务业比重，服务业的就业人口、社会保障覆盖率等。对小城镇，不仅可以考核经济发展指标，还要考核与大城市的配套性，有助于促进大小城市协调发展。
（三）改革户籍制度以拉动内需
加快城镇化进程，变农民消费为市民消费，是拉动内需城镇化的又一重要引擎。据研究，城市化率提高1个百分点，就会有100万到120万人口从农村到城市，约拉动最终消费增长1．6个百分点。如果农村人均消费水平提高到城镇居民平均消费水平的60％，按2011年数据测算，平均每年新增消费规模将超过4万亿元。鉴于大中城市的户籍人口老龄化相当严重，对已在城市工作多年、职业与收入比较稳定、城市建设不可或缺的人员，应逐步纳入城市户籍人口发展规划。对建筑，餐饮等具有行业性、年龄周期性的流动人口，也应制定相应的政策制度，确保其权益和服务。为合理分散人口，促进大中小城市协调发展，解除户口在社会服务上捆绑机制，推进城乡公共服务均等化，特别对优质医疗、教育等资源在制度和利益导向上予以分散。
（四）调整收入分配制度以提振内需
改革收入分配制度需要有一个顶层设计，既要考虑中国发展阶段，也要考虑新型城镇化的动力机制，不能使收入差距过大形成阶层固化效应。主要改革思路是，在由居民收入、企业收入、政府收入组成的国民收入中，提高居民收入的比重；在由资本、土地、劳动、技术、管理等生产要素组成的初次分配中，提高劳动报酬的的比重；在再分配中加大对低收入群众的帮扶救助力度；建立职工工资正常增长和支付保障机制，使收入增加和物价上涨保持合理比例等。另外，要充分发挥税收调节二次分配功能，完善个人所得税税前扣除范围，调整边际税率和税收级距；适时调整消费税的覆盖范围和税率，以差别税率强化消费税的调节功能；还可以考虑采取有利于扩大内需的减税措施，进一步刺激新型城镇化中的内需动力机制。
作者：郭琳琳 单位：上海市浦东新区行政学院 上海市浦东新区改革与发展研究院
