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一、现有城镇化发展路径面临的问题
从我国城镇化发展的路径来看，概括起来有三种。第一种路径是特大中城市依靠向郊区征地不断发展其中心城区推动城镇化发展。尽管特大中城市的中心城区还有一定的向郊区发展空间和人口吸纳能力，但其中心城区的发展已受土地、生态环境承载能力、城市公共服务能力等因素的制约，出现城市环境污染、高楼林立与棚户区并存、交通拥堵等城市病。因此从总体上来看，特大中城市的中心城区规模的扩大和人口承载能力的提升受到了不同程度的限制，其中心城区吸纳人口的能力是有限的。第二种路径是通过农民工的市民化推动城镇化发展。由于我国优质教育资源稀缺，大量优质教育资源集中配置在城市，部分农民进城成为市民其目的就是为了让子女在城市享有优质的教育。但这部分人并没有放弃其过去赖以生存的土地，一年中农忙时仍然回归土地，从事农业生产经营活动，从中获得收益。农闲时就在城镇务工获取收入。这部分农民进城成为市民充其量只能称得上半市民化。第三种路径是通过增加小城镇数量和扩大小城镇人口承载能力推动城镇化发展。但是小城镇的土地大部分属于集体性质的而不能流转，城市等级化管理导致小城镇缺乏竞争力，小城镇税收中的大部分都要上缴，留给自身发展的资金较少，所以小城镇难以解决城镇建设、外来人口的就业和住房等问题，缺乏成长起来的基础。以上三种发展路径，不管是那一种都面临城镇内部二元结构导致的伪城镇化、农民工或进城农民家庭人员与市民在基本公共服务上的非均等化等问题。
二、新型城镇化发展的路径
（一）放开城镇户籍制度
目前放开城镇户籍制度，并非一步到位，要因地制宜，分步消除城乡户籍差异，有效促进人口在城镇之间合理、有序的流动。放开城镇户籍制度，具体可以分五种情况考虑。①严格控制落户。只有在特大城市工作10年以上并且对住房拥有产权的非市民化务工农民及其家属可落户特大城市。②设定合理落户条件。对在大城市工作10年以上或者工作5年以上并且对住房拥有产权的非市民化务工农民及其家属可落户大城市。③有序放开落户限制。只要有稳定工作或者对住房拥有产权的非市民化务工农民及其家属可落户中等城市。同时根据中等城市建设进程和新增人口承载能力，逐步放开还未进城务工的农业人口落户中等城市的条件。④全面放开落户限制。对现有小城镇非市民化务工农民及其家属的落户，只要他们愿意就可直接落户小城镇。同时小城镇要率先进行户籍管理制度的全面改革，彻底清除影响农业人口直接落户小城镇的各种障碍。⑤鼓励就近落户。对不符合在特大城市或大城市落户条件的非市民化务工农民及其家属的户口可以鼓励落户到特大城市或大城市周边的中小城镇。同时可以考虑采取适度、有效的户籍鼓励政策，引导农业人口主要在就近的小城镇落户。
（二）放开农村集体经营性建设用地制度
按照十八届三中全会决定，积极放开农村集体经营性建设用地制度，使农村集体经营性建设用地以出让、租赁、入股等多种方式进行流转，主要用于城镇的工业新区、第三产业发展区、居民住宅小区的建设，以及现代农业产业投资园区的建设等。当然要使农村集体经营性建设用地顺利地流转起来，一是要进行确权，实现农民土地权益的有形、实物和合法化。2013年中央“一号文件”明确提出了要用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作。二是要在全国各地加快建立统一的土地流转交易市场。这样使确权后的土地，有自由流转交易的场所。从而通过市场行为，充分发挥市场决定性作用。一方面能从根本上解决现行城镇建设用地靠征地方式存在的比较突出的征地补偿矛盾。另一方面能使进城务工农民或市民化后，自主将土地承包经营权进行流转交易，例如通过入股将土地流转给现代农业企业等以定期获得投资收益，或者通过出让将土地流转出去以一次性获得收益，从而盘活土地资源，减少土地资源的浪费。
城镇化发展是建立在产业发展基础上的，不能脱离产业的发展而发展。农民进城从农业人口转变成非农业人口面临的首要问题就是就业问题，只有城镇为进城农民提供了就业岗位，农民才有可能常住城镇，才有市民化的要求，这是城镇化的基础。而进城农民要就业，城镇就必须要有产业的发展，实现产业与城镇化的良性互动，新型城镇化才能真正推进。为此在城镇要重点实施集聚式发展策略，引导产业向特、大、中城市、特别是小城镇集聚发展，从而加快推进新型城镇化发展。这种集聚式发展可以分为二个层次。第一层次是加快特、大、中城市的高新技术产业、特色产业、优势产业、现代服务业等产业的集聚发展，不断提升特、大、中城市的城镇化质量。第二层次是要立足地方特色资源和已有的产业基础，加快小城镇的产业集聚发展，以促进新型城镇化发展。
（四）建立健全有效的制度体系
要从制度上保障进城务工农民及其家属市民化后在就业、教育、住房、社会保障等方面实现均等化和全覆盖，这样就要建立健全有效的制度体系。一是要建立健全有效的就业制度，确保市民化后的每个人都能通过平等竞争获得均等的就业机会。二是要建立健全有效的教育制度，确保市民化后的每个人有同等权力享受同等条件的职业培训教育、随迁子女享受同等教育权利。三是要建立健全市场配置和政府保障相结合的住房保障制度，确保市民化后的每个人有平等享受廉租房、经济适用房的权力。四是要建立健全有效的社会保障制度，确保市民化后的每个人享受同等待遇的社会保障。
（五）以特大中城市为主导推动新型城镇化发展
一是要以特大中城市为主导，因地制宜地优化城市空间布局，合理布局产业、商贸、生活区域，促进城区人口、居住、产业、基本公共服务、生态环境的协调发展。二是要以特大中城市为主导，优化城市的产业结构，推动产业结构整体升级，促进新型产业向城区集聚。三是要以特大中城市为主导，进一步加强城市之间的通力合作，发挥各自的相对优势和互补合力，扩大城市的影响力。四是要以特大中城市为主导，不断提升城市软实力、聚散功能和综合实力，充分发挥特大中城市对其周边小城镇的辐射和带动作用。
（六）以小城镇为重点推动新型城镇化发展
小城镇在吸纳人口方面，特别是将当地农业人口转化成城镇人口，提高城镇化率方面有着其自身独特优势。其独特优势主要体现在以下几个方面：一是相对特大城市、大城市、中等城市而言，小城镇由于可用于城区规模扩大的规划土地资源相对充足，再加上有比较好的生态环境承载能力，在原有小城镇人口容量基础上增加1-5倍左右的人口容量是可行的，是在生态环境承载能力范围内的。二是小城镇主要是吸纳当地农业人口进城成为永久性居民，他们在生活习惯、文化品味、人际交流方式等方面与小城镇市民更接近，有利于他们更好地融入小城镇。三是小城镇的就业门槛从总体上来看相对于特大城市、大城市、中等城市普遍要低一些，有利于当地农业人口进城成为永久性居民后有更多的机会找到适合自己的工作，充分发挥他们的生存技能。四是小城镇的物价水平（特别是住房价格）相对于特大城市、大城市、中等城市普遍要低，这种相对低的生活成本有利于当地农业人口进城成为永久性居民后更容易安居下来。
三、结语
因此，要重点加快小城镇建设，以小城镇为重点推动新型城镇化发展。在资源、生态环境承载能力范围内，对小城镇进行合理规划，扩大城区规模，最大限度地增加城区人口容量，采取合理的制度安排，制定优惠政策，吸引更多的小城镇周边农业人口自愿选择成为小城镇市民。这样可以在很大程度上避免农业人口集中流入特大城市、大城市和中等城市，实现农业人口合理流入不同层次的城市，有效解决“城市病”，充分发挥小城镇在实现新型城镇化中的重要作用。要通过商业楼盘和住宅等开发将资金输入小城镇，并进行制度安排，减少小城镇的税收上缴，给小城镇发展留出更多的资金，以满足小城镇建设的资金需要。同时，在小城镇的规划中，可以考虑通过中央、地方一定的财政、税收支持，鼓励社会资本和愿意进城的农民集资参与，引导人口和资本在规划区域聚集，通过小城镇的第三产业发展来带动小城镇建设，为新型城镇化发展奠定坚实的基础。
作者：曾宇平 单位：三峡大学经济与管理学院
