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一、新型城镇化面临的现实挑战
(一)新型城镇化没有更好的体现以人为本
城镇化的主角是“人”，不仅表明城镇化的推动者是人，带来城镇发展所必需的智慧、资本、才能和体力，同时还表明城镇化的落脚点也应该是“人”自身的发展，使人在城镇化中能够更好地生产、生活。目前我国被纳入城镇常住人口统计的2．63亿农民工及其家属，在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。据统计，截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14．3%、24．0%、16．9%、8．4%和6．1%，参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房，也没有住房公积金制度。未能和城市居民一样平等地享受就业、教育、医疗、社保、住房等等基本的公众服务。
(二)新型城镇化质量不高
新型城镇化的本质是提升城镇化建设的质量。但近年来部分地区在城镇化进程中出现的野蛮拆迁和低价拆迁等行为，使农民利益受到损害，将原本是城镇化主体的广大农民排斥在城镇化发展成果之外，出现了“土地城镇化、数字城镇化”等发展偏差。现在每四个城镇常住人口当中，就有一个是外来的流动人口，没有户籍的常住人口，他们是城市的过客，被称为二等公民，其就业质量、福利保障，跟户籍的城镇人口有很大的差距，形成了城镇内部新的二元结构。
(三)城市管理和运行水平不高
在行政等级化的城镇管理体制下，各地城镇化带有明显的政府烙印，从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准，全部靠行政审批。近年来，一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度，城市规模无序扩张。2000－2011年，我国城市建成区面积增长76．4%，远高于城镇人口50．5%的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0．3－0．6，而发达国家和地区一般在1以上。人口压力过大，资源环境承载能力已超过极限，环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价高企等“大城市病”凸显。城市重规模扩张，轻服务管理，城市空间利用效率偏低，基础设施管理运营水平不高，基本公共服务供给能力不足。
(四)不同规模和层次的城镇发展不够协调
由于行政指导的资源分配体系导致的不公平，资源分配与城市等级挂钩。城镇居民比农村居民更容易获得教育、医疗、清洁水资源、公共交通等基本的公共服务。在城镇化形态和城镇布局上，不同规模和层次的城镇发展不够协调，如县域城镇数量虽然多，但规模偏小，基础设施薄弱，人居环境差，综合承载能力不足，集聚产业和人口的能力十分有限。截止到2012年底，全国还有20%的小城镇没有集中供水，有80%的小城镇没有污水和垃圾处理设施，县域城镇建成区平均人口均7000人左右，相当多的建制镇的居民不足5000人。而沿海城市一个镇的发展水平远远超过西部地区一个地级市的发展水平，直辖市明显高过省会城市，省会城市明显高过地级城市。
(五)东、中、西部的城镇化发展不均衡
目前城镇人口占全国人口的比例为52．6%，而6000万以上的进城务工农民被统计为城镇人口，他们并没有完全享受城市居民的各种福利待遇。按照真实的城市化水平来衡量，我国目前的城镇化率或者城镇化水平仍然低于世界平均水平，是美国上世纪20年代的水平，日本1955年的水平。目前我国最高的东部地区城镇化率为60%左右，西部地区为40%左右，东西部有将近20%的差距。
二、新型城镇化面临挑战的制度掣肘
(一)户籍制度的限制
在世界上200多个国家中，目前只有中国、朝鲜、贝宁三国实行严格的户籍制度限制。中国户籍制度最早起源于夏朝。现行的户籍制度是在建国后逐步建立健全起来的。1958年1月9日国家颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》。条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动。户籍管理中对人口迁移的行政控制、城乡人口界限壁垒以及在劳动就业、教育、住房、福利保障、生活资料供给方面的差别对待，对国家工业化、城市化进程，以及农业现代化建设上产生诸多不利的因素和影响。有研究表明，户口本上共有67项城乡居民“不同等待遇”。户籍与政治、经济、福利保障和文化教育等权利挂钩，不断引发着户口“附加值”纠纷，剥夺了部分公民应当享有的权利，人为构筑了城乡之间的森严壁垒，造成了城乡居民之间事实上的不平等，严重制约了生产要素在城乡之间的合理流动和优化配置。
(二)城乡社会保障体系建设滞后
农村的利益格局与城镇完全不同。农民在农村拥有土地、林地等承包权，拥有宅基地，享有集体经济的收益权、分配权。而一旦成为城镇居民，就失去了这些权利和资源。尽管可以获得城镇的社会保障，但城镇的“最低生活保障线”只是城镇生活的最低水平，只能勉强维持生计，很多农民难以适应。而地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力，中央财政也缺乏相应的支持激励政策。国务院发展研究中心数据显示，我国农民工总量超过2．5亿人，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。全国仅10%左右农民参加新型农村社会养老保险，2011年全国仅8%外出农民工享有失业保险，大部分仍没有保障。城乡福利差距巨大，农民工工作在城市而保障在农村，由此形成了“候鸟式”、“钟摆式”迁徙。
(三)土地征地制度改革滞后
土地是农村多功能社会保障的载体。由于目前我国城乡二元制度结构、尤其是城乡二元的基本公共服务体制尚未有实质性改变，导致农村土地的社会保障功能处于不断强化的趋势，并成为制约新阶段农村土地制度改革的重要因素。在中国现行土地制度下，农村土地属于集体所有，国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建设用地后售卖。农民在被征地过程中缺乏话语权。当前的征地制度对农民的土地保护力度不够、补偿不足，在使得工业发展取得比较低的成本优势的同时，实质上还是在延续农业补贴工业、农村补贴城市的路径。依照现行的《土地管理法》，征地补偿以土地被征收前的年产值为基准，最高不超过年产值的30倍，而这些被征的土地转为国有建设用地出让时，市场价格远高于征地价格。其结果导致地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民所占份额微不足道。调查显示，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%－30%，企业占40%－50%，村级组织占25%－30%，农民仅占5%－10%。对失地农民的补偿从实践来看，各地执行中补偿差距非常大，破坏了法律的严肃性，导致群众不断上访和群体性事件发生，给社会稳定埋下了隐患。
(四)城市发展的融资模式不合理
目前各地城镇化建设资金主要来源于贷款。而贷款需要担保、抵押。但很多基层政府尤其是县财政收入少，几乎到了保无可保、押无可押这种程度，资金破解成为难题。县域金融相对城市金融，由于信用环境差异和融资成本较高，目前还难以满足县域发展资金的需要。政府基础设施投资主要依托于土地的抵押融资，2011年全国土地抵押面积是420万亩，抵押金额达到4．8万亿。高度依赖土地加剧了地方政府的债务风险。
三、新型城镇化发展的制度创新路径
(一)改革户籍制度实现从管制到服务的转变
加快推进户籍制度改革，弱化直至消解城市户口的附加利益，通过有序的分梯队逐步消除户籍中的政治特权、社会身份、社会福利、经营垄断等因素，尽快实现地区之间、城乡之间的户籍平等制度。建立合理的农民工市民化支付机制，在有条件的地方逐步实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，让“一证通”助力实现农民工在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、养老等方面的待遇均等。加强农民工的公共就业服务，落实好公共就业服务向农民工延伸的政策。构建反映城乡劳动力变动情况的综合信息交换平台，尽快实行农民工就业管理与服务的“就业信息卡”制度，将农民工的管理与服务纳入整个信息网络。
(二)加快推进城乡基本公共服务制度对接
加快改革城乡分割的公共服务体制，缩小城乡的公共服务差距，逐步实现教育、医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全面覆盖，实现城乡居民基本公共服务均等化。在经济发达地区，可率先建立城乡统一的基本公共服务制度，鼓励有条件的地区进行改革试点，率先把农村居民全部纳入城镇基本公共服务保障范围;在中等发达地区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接创造条件，在统一城乡基本公共服务制度之前，可先出台过渡性办法，预留城乡制度对接的衔接口，在此基础上，借鉴发达地区经验，试点推进，最终实现城乡基本公共服务制度的对接;在欠发达地区，完善农村基本公共服务体系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务制度衔接口。
(三)深化土地制度改革保护农民利益
土地制度改革要以财税制度改革为突破口，完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的财税制度，使税收、投资、补贴成为国家调控土地的主要手段。加快农村集体土地确权、登记、颁证工作。支持农民承包地按照依法、自愿、有偿的原则有序流转，促进农村土地适度集中和规模化经营。同时深化征地制度改革，建立符合市场规律的征地补偿机制，在保护农民土地财产权利的同时确保土地增值收益主要归农民所有。国有土地、农民的经济土地通过统一的市场来完成流转。政府为公益用途实施征地的补偿，应“以市价为准”，而不再以法定的、政府定的、抑或专家或舆论定的任何其他补偿标准为准。
(四)建立可持续的城市投融资机制
改变城市融资运转模式，把以土地作为资金来源的模式转向多元化的资金来源模式，形成中央、地方、企业共同承担城镇化成本。鼓励符合条件的投融资平台采取发行城市建设债券、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金。探索实行城市基础设施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与城镇建设，拓宽市场运作、社会参与渠道。推动有条件的地方政府通过整合现有融资平台，注入优质资产，提高融资能力。
(五)消除城镇化的政府烙印
城镇有自我成长的内在机制。行政主导的城镇化，过分重城市化的物理外观，轻权利的制度安排。新型城镇化的推进应该是上下联动，上下齐动的系统工程，既要有国家层面的支持，还要靠基层市场推动，公民、企业自愿参与。新型城镇化需要市场无形之手和政府有形之手的两手配合，但是要防政府“闲不住的手”过分干预，推进城镇化要因地制宜，不搞一刀切。应力戒城镇化建设中的唯GDP论，不能为了城镇化而城镇化，更不能为了城镇化而消灭农村。各地应选择适合本地区特点和发展阶段的城镇化模式。大城市和特大城市应促进资源要素集约集中利用，防止“大城市病”;中小城市应适度超前地推进市区道路、电力、通信、煤气、地铁、地下管廊、给排水、教育医疗、养老保险等公共基础设施建设，增强人口吸纳能力和综合承载能力，促进农村人口就地就近城镇化。农村应加强完善基础设施建设，提高基本公共服务水平，建设美丽乡村。
(六)构建现代产业发展新体系
尽快实现农民工市民化是城镇化转型的突破口，而农民市民化要以就业为先导。应通过发展低碳经济、循环经济、绿色经济等新经济形式构建适应新型城镇化发展需要的现代产业发展新体系，以产业发展的引领作用提供更多就业机会，构筑产城融合的发展模式，实现产业与城市发展双轮驱动。注重培育城镇产业经济，重视二、三产业的转型升级，逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局，城镇化和工业化、信息化、农业现代化形成相辅相成同步推进的局面。
作者：李宏 单位：中共日照市委党校
