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[摘要]新型城镇化是促进区域协调发展的重要举措。新疆新型城镇化发展成效显著，但发展的潜力空间还未得到充分释放，还存在一系列制约因素。为此，应着力推动新疆城市群和中心城市发展；因地制宜培育发展区域特色小镇；切实有效地实现农业转移人口市民化；不断增强城市服务功能和人口聚集能力；不断提高城市基础设施水平；继续完善城镇公共服务保障体系；积极争取推进新疆新型城镇化发展的特殊优惠政策。
[关键词]新疆新型城镇化；现状特点；主要问题；规划建议
新型城镇化是治理“三农问题”的关键路径之一，是促进区域协调发展的重要举措，是增加就业、推动结构优化升级的着力点。党中央、国务院高度重视新型城镇化建设发展，党的五中全会提出，“要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化”[1]。自治区党委、人民政府自第九次党代会以来，也先后出台了一系列政策文件，不断提升以人为本的新型城镇化发展水平，纵向比较，新疆新型城镇化发展成效显著，城镇化率稳步提升，城镇布局形态逐步优化，城镇化发展体制机制逐步健全。截至2020年年底，“全疆城市建成区面积1736.37平方公里，城镇总人口1461.36万人，常住人口城镇化率达到56.53%，比2010年42.79%提高了13.74个百分点”[2]。但与全国相比，全疆常住人口城镇化水平还低3.81个百分点，户籍人口城镇化率也低1.89个百分点。农牧民市民化程度、城镇基础设施、城镇承载能力以及城镇集聚辐射功能发挥等方面还存在明显不足，新型城镇化发展的潜力空间还未得到充分释放。
一、新疆新型城镇化发展的现状及特点
（一）城镇化速度稳中有升且潜力空间巨大
1.城镇化速度稳中有升。从近20年新疆城镇化率增长数据来看，“2000—2009年期间，城镇化率从33.75%增长到39.85%，年均增长仅为0.61%;2010—2019年期间，城镇化率从42.79%增长到51.87%，年均增长0.91%，但较全国60.60%常住人口城镇化水平还低8.73个百分点”[3]，根据城镇化发展普遍规律，城镇化仍处在较快增长阶段。
2.城镇化率还有较大提升空间。与其他省区相比，新疆城镇化率仅处于全国31个省份倒数第六位，刚达到国家平均标准，新疆城镇化率还有较大提升空间。未来随着乡村振兴持续推进，新疆需要进一步转移农村富余劳动力，就地就近城镇化。同时，随着新一轮西部大开发和丝绸之路经济带核心区的巨大助推作用，新疆作为全国的人口净流入省区，城镇化率还会保持相对稳定增长态势。
（二）人口总量增长速度趋缓但常住与户籍人口城镇化率差额不断加大
1.总体人口规模增长放缓。“十三五”以来，虽然全面二孩政策开始落地实施，但新疆人口出生率并未出现大幅走高现象。人口自然增长率相对保持稳定，2018年甚至有明显下降，加之人口流动等因素影响，“2016—2019年间，新疆常住人口从2398.08万增加到了2523.22万，总体人口规模增长放缓，近10年基本保持在10‰—11‰，2018年甚至下降为6‰左右”[4]。
2.常住与户籍人口城镇化率差额不断加大。“2016—2019年新疆常住人口城镇化率分别为48.35%、49.38%、50.91%和51.87%，比全国常住人口城镇化率分别低9、9.14、8.67和8.73个百分点。户籍人口城镇化率分别为41.75%、42.10%、41.80%和42.49%，比全国户籍人口城镇化率分别高0.55、低0.25、1.57和1.89个百分点”[5]。可以看出我区户籍人口城镇化率与全国平均水平的差距远远小于常住人口城镇化率与全国平均水平的差距，但从新疆自身来说，2016—2019年两者差额已经从6.6%逐步拉大到9.38%，户籍人口城镇化率明显滞后于常住人口城镇化率。
（三）中心城市功能凸显已初步形成组团式发展的格局
1.中心城市的地位和作用日益突出。随着新疆经济社会的发展，城镇化和城市发展开始转向以大中城市为主，不同等级城镇人口占比变化显著。库尔勒市、伊宁市、石河子市、阿克苏市、克拉玛依市、昌吉市、喀什市、哈密市8个主要区域中心城市的城镇人口占新疆城镇人口比重增幅较大，已经成为区域社会经济发展的增长极。2019年，“上述8个主要区域中心城市的城镇人口占新疆的11.39%，固定资产投资占24.42%，但创造了新疆32.21%的非农产业产值，实现了新疆23.66%的社会消费品零售总额”[6]。
2.呈现出组团式发展的格局。目前新疆在连片开发的绿洲或者比邻而居的区域已形成了天山北坡城市群及喀什、克拉玛依、伊宁、库尔勒、阿克苏等若干绿洲城市圈，这些城镇组群已成为新疆城镇化的新引擎，城镇间区域协作日益深化。
（四）资源环境和人居环境改善的压力较大
1.资源环境压力不断加大。新疆的生态环境较为脆弱，在城镇化提高水土资源经济效益和城镇局部生态环境有所改善的同时，城镇发展所面临的资源环境压力却不断加大。在城市扩张过程中，大气污染，水体污染等城市病日益凸显，城市周边湖泊和湿地逐年减少，生态空间受到挤占。
2.人居环境改善难度较大。“乌昌石”“奎独乌”重点区域大气污染治理采暖季环境空气质量改善成效仍需巩固。南疆地区城市受沙尘天气等自然因素影响，空气颗粒物浓度高，空气质量长期达不到国家二级标准，改善难度大。
二、新疆新型城镇化发展存在的主要问题
（一）城镇体系不完善限制了城镇化水平的提升1.新疆城镇体系不完善。城市规模普遍较小，全区仅乌鲁木齐市一座人口过百万人的大城市，尚没有50—100万人的中等城市，67个县城平均人口规模约12万人，区域性中心城市的对外影响力和辐射力有限，难以发挥产业带动效应和促进产城融合发展。2.城镇化发展水平不高。南疆城镇培育不足，区域城镇发展不均衡。南疆五地州（含兵团）城市仅有9个，且城市基础设施、公共服务、人才、产业配套等资源和条件明显落后于北疆。天山北坡城市群与全国其他城市群相比，无论在人口、用地或经济规模上都有较大差距，在对外开放度等方面更是明显不足。新疆其他城镇组群城镇数量少，规模偏小，仅仅具备城镇群的雏形，整合效应尚未发挥出来。
（二）城镇对就业的支撑作用不强迟滞了农民市民化进程1.城镇对就业的支撑作用不强。新疆城镇产业基础薄弱，限制了绿洲城市对农业人口的吸纳和外来人口的集聚。工业化与城镇化脱节，很多开发区缺乏相应的配套基础设施，产业发展不成规模，产城融合不紧密。城镇中有利于吸纳就业的劳动密集型工业和服务业发展相对滞后，城镇创新能力不足，对就业的支撑作用不强。2019年新疆第一产业就业人员占40.9%，远高于全国平均水平近14个百分点（全国为27.0%），季节性的劳动力剩余，降低了农民全年平均收入，城乡收入差距较大。2.农民市民化进程迟滞。虽然新疆出台了一系列城镇务工的农民工及其随迁家属在基本公共服务政策方面的优惠政策，但因农民自身技能素质不能满足城镇生活、就业的需要，这部分转移人口无法真正实现生活方式的转轨。
（三）沿边地区城镇化水平低影响了经济社会发展1.城镇化率低。新疆沿边境地区分布有34个市县区（含2个口岸城市：霍尔果斯市和阿拉山口市）及14个口岸，由于沿边地区固定资产投资水平远低于全疆平均水平，同时也缺少对经济发展和结构调整有深远影响的重大项目，沿边的县市发展明显较弱。以2019年为例，“新疆34个沿边市县区总人口约562.55万人，占到了全疆总人口的26.22%，但城镇化率仅为13.23%，较新疆平均水平低37.68个百分点”[7]。2.基础设施欠账多。沿边地区城镇的交通、电力、通信等基础设施水平低，路网密度低，通行能力相对较差；规模较大的电源基地少，电网建设滞后；水利基础设施建设投资少，并且大部分水利工程设施老化失修；通信基础设施普及率较低，影响了边境地区经济社会的发展。
（四）城市管理服务水平不高体制机制有待完善
1.城市管理相对粗放。首府乌鲁木齐市功能过于集中，综合承载能力有限；部分地州城市交通拥堵，污水垃圾处理设施建设水平不高，大气水土污染，流动人口集聚区域人居环境较差等“城市病”日渐凸显。城市管理相对粗放，“重建设、轻管理”问题突出，管理理念和管理手段较为落后，在城镇现代化建设过程中面临着越来越多的困难和越来越复杂的挑战。尤其是在新疆社会稳定和长治久安的背景下，传统粗放式管理已远不能满足发展要求。
2.体制机制不完善。城市交通、供水等市政管理系统的智能化建设、城市应急及防灾减灾系统建设、城市投融资平台建设、城市社区管理一体化建设等方面都需要加强，现代化城市公共服务管理水平需要提升。城市建设缺乏特色，口岸、旅游及自然历史文化等特色小城镇培育、保护不够。现行城乡分割的体制机制阻碍了城乡要素平等交换和公共服务资源的均衡配置。兵地资源配置、产业发展、共建共享设施的构建、城镇组团发展进度还需加快。
（五）行政区划改革滞后制约了城镇化的健康发展
1.加大了城市经营管理的难度。新疆行政区管辖幅度小、管理层次多，既不利于城市经营管理又对区域协调发展和城镇组群培育有一定阻碍。比如，奎屯一克拉玛依－乌苏一胡杨河区域，尽管区位条件和发展基础均有明显优势，完全具备建设百万人口规模等级的城市或者城镇群的条件，但在资源合理配置、产业招商引资和基础设施共建共享等方面依然存在行政分割现象。
2.城市的主导作用未得到有效发挥。由于自身原因，在上一轮全国撤地设市、撤县设市、撤乡设镇大调整进程中，新疆未能实现同步推进，致使目前行政区划设置与经济社会发展需求不能完全相互匹配，城市带动区域经济社会发展的主导作用未能得到充分发挥。目前全国共有8个地区，仅新疆就占5个。近年来虽然兵团设市步伐较快，但地方除了吐鲁番、哈密、库车完成了撤地设市或撤县建市外，仅新设立霍尔果斯和阿拉山口两个边境城市，整体而言，新疆城市数量偏少，城市布局不合理，不利于中心城市培育。
三、加快新疆新型城镇化发展的规划建议
坚持推进以人为本的新型城镇化为核心，紧紧围绕构建网络型绿洲城市群或绿洲城镇组群的城镇空间结构布局，围绕构建服务丝绸之路经济带核心区建设、服务国家向西开放大战略的城镇发展体系和兵地统筹、一体发展、安疆固土的新疆特色城镇化发展模式。进一步打造功能完善、布局合理，产城融合、宜居宜业、健康安全的高品质生活空间，突出城市群和中心城市发展，建设韧性城市、智能城市、绿色城市。“要立足发展基础，顺应发展趋势，破解突出问题，科学谋划未来一段时期的新型城镇化发展路径”[8]。
（一）着力推动城市群和中心城市发展
1.加快天山北坡城市群发展步伐。以天山北坡城市群为主体，推动城市群高质量发展和大中小城市网络化建设。加快培育发展以乌鲁木齐、昌吉、石河子、克拉玛依、伊宁等区域中心城市为引领的城市群（城镇组群），推动实施天山北坡城市群发展规划，加快城市基础设施配套建设，提升天山北坡城市群的辐射带动力。
2.加快推动中心城市发展。着力培育克拉玛依、石河子、阿克苏、昌吉、哈密、和田、塔城、阿勒泰、博乐、吐鲁番、阿图什等中心城市，推进阿克苏－温宿、库沙新拜、和墨洛等区域一体化进程。编制实施喀什城市圈发展规划等重大区域性城市群（城市圈）发展规划，切实提升发挥区域中心城市功能作用，培育新的增长极。
（二）因地制宜培育发展区域特色小镇
1.要加强规划指导和管理。对区域范围内的小镇建设要统一规划，加强指导，减少一窝蜂式建设、借小镇建设之名的假小镇建设和重复建设、定位撞车等现象。要建立有效的特色小镇培育机制，结合国家特色小镇的申报规程，设立新疆特色小镇遴选与评价标准，从政策、资金、产业、项目引导等方面促进特色小镇的孕育和孵化，助推特色小镇的成长发展。要加强动态监测，不定期开展创建工作情况检查，确保规划按期保质开展。
2.完善各项政策支持力度。要实现小镇建制上的创新与重构。对于条件成熟的、有建设基础的乡应尽快升建制为镇，或是将县域中产业聚集度高的区域划分建制为镇，使其从地域、产业发展上理顺关系，促其良性快速发展。要加大土地政策的支持。加强土地政策对特色小镇建设的支持，在用地保障方面，可考虑按照“多规合一”要求，把特色小镇的用地分批归入城镇建设用地拓展界限，提高原有用地的开发效率，置换出的城镇建设用地指标作为特色小镇建设储备用地。要建立多元投入机制，鼓励社会资本与政府合作，参与特色小镇公共服务、资源环境、生态建设、公共基础设施等重点领域建设。同时尝试引入基金类创新型金融业态，创新投融资渠道共同发展特色小镇，探求资金、创新、产业“三链融合”的创新途径，实现特色小镇的可持续发展。
3.聚焦特色产业推动产镇有机融合。要从各地实际出发，找准特色，定位特色，聚焦特色，发展特色，在差别化布局中延展小镇大视线，在细化畛域里建立小镇大产业，让特色小镇彰显鲜明的独特性和旺盛的生命力。尤其当产业培育达到一定阶段时，唯有通过传统产业优化转型、新兴产业培养发展，使产镇之间产生更高层次的有机融合，特色小镇才能获得长久的生命力。要提炼新疆民族文化内涵，打造民族风情品牌，积极推介发掘民族特色节日，特色娱乐活动，特色美食，特色手工艺产品，在鲜明的民族特色上做文章，解决少数民族的就业问题，实现增收致富。
（三）切实有效地实现农业转移人口市民化
1.切实解决好重点群体的户籍束缚问题。采取先存量、后增量的办法，尽快处理好已有就业岗位、居住时间较长且能顺应城镇发展需要的非户籍人口的落户问题，通过典型示范引领新增非户籍人口在城市落户，特别是要解决好随迁老人和子女的落户问题。
2.南疆城镇落户采取特殊的优惠政策。放开落户限制，确保持有居住证的未落户常住人口享受附加的义务教育、就业服务、医疗卫生、住房保障、婴幼儿照护服务等公共服务和便利项目。“落实财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，城镇建设用地增加规模同农业转移人口落户数量挂钩机制，”[9]要加大政府资金向积极吸纳农业转移人口落户城镇转移的力度。
（四）全面增强城市综合承载能力要以绿色发展、循环发展、集约发展为支撑，优化城市分区功能空间布局，增强城市服务功能和人口聚集能力。
1.加强城市中心城区建设和旧城区改造。强化空间环境设计，提升城市整体形象。重点加快区域中心城市老旧城区改造，控制老城区建设规模，优化旧城土地空间，配套完善旧城区配套设施，提升旧城功能。积极稳妥开展嵌入式社区建设工作，促进各民族交流交往交融。
2.加大财政投入力度。完善城镇基础设施建设，预先做好城乡接合部的管网和城乡基础设施的共享设计规划，加快市政公用设施和服务向接合部覆盖，实现城乡市政公用设施的互联互通和一体化服务。
（五）不断提高城市基础设施水平
1.城市公共交通要先行。拓展大容量公共交通发展空间，强化公共交通导向作用，优化城市街区路网结构。加快乌鲁木齐市域（郊）铁路网和城市轨道交通网络主骨架建设，加快推进库尔勒等人口50万以上城市轻轨建设。完善铁路站场与高速、市政公路网衔接通道，改善乌鲁木齐等城市交通拥堵状况，消除“进出城难”问题。建立自行车道和步行道等慢行交通系统，加大行人过街设施建设力度，确保行人和非机动车应有的路权。
2.加强市政公用设施建设。提高城镇污水无害化处理能力，大力推进再生水工程建设，鼓励城市中水回用，缓解城市供水紧张问题；健全完善城镇垃圾收运系统，提高城镇生活垃圾无害化处理率；继续推进乌鲁木齐、克拉玛依海绵城市建设，提高城市降水综合利用率；加强地下管网改造，强化管线入廊管理；完善城市停车场配置和管理，鼓励建立地上、地下立体停车场，合理配置停车设施。
（六）继续完善城镇公共服务保障体系
1.优化学校医院布局和建设规模。在城市发展建设规划中预留足够的教育用地，城镇新建居住区配套建设标准化学校、幼儿园，加强对老城区居住区学校、幼儿园的新建和改扩建，严控超大规模学校建设，解决大班额现象。加强薄弱、紧缺专科医院能力建设，加快人口健康信息化建设，提升医疗服务能力。
2.加强城镇居民公共服务均等化建设。健全居家养老和社区养老服务网络，加大养老管理人才、服务人才的引进与培养，加强养老机构服务人员培训力度，全面提升养老服务行业人员服务能力与水平。加强健身路径、体育器材和体育场所设置，力争实现县级“全民健身活动中心”、乡镇“农民体育健身工程”全覆盖。充分发挥地州市级人力资源市场的作用和功能，继续推进公共实训基地以及社会保障服务中心建设。
（七）积极争取推进新疆新型城镇化发展的特殊优惠政策
1.积极争取加快新疆撤地建市和撤县建市步伐。优先考虑喀什、和田、阿克苏、塔城等地区撤地设市，优化调整伊犁河谷行政区划，推动大伊宁市规划建设；优化调整乌苏、奎屯、独山子行政区域，理顺管理，打破壁垒，培育建设区域性中心城市；支持新疆重点城镇化区域设立地级市。建议国家考虑新疆城市发展实际，适当放宽条件，支持南疆四地州、沿边境及重点口岸所在县的撤县设市，增强县级市对周边广大乡村地区的辐射带动能力。支持奇台、沙湾、新源、和静、额敏、鄯善、若羌、玛纳斯、布尔津、泽普、富蕴、呼图壁、精河、巴楚、莎车、和静等尽快撤县设市。
2.积极争取设立中央新疆城市建设专项资金。加大对新疆城市发展中基础设施、公共服务保障的资金投入，减轻新疆农民市民化成本分担压力。特别是边境城市，要提高品质、健全功能、会聚资源，维护边境国防安全，带动边境一线发展。支持新疆边境铁路和边境公路连接项目，边境农村饮水安全巩固与改善工程。对新疆边防、口岸、沿边、抵边的非收费国省道项目按照西藏标准给予中央全额投资政策。
3.积极争取支持新疆加快中小城市和边境城市建设。围绕南疆特色小城镇建设，继续加快条件成熟的乡撤乡设镇，进一步优化城镇布局，促进新型城镇化发展。全力支持兵团深化改革和向南发展，加快推进兵团垦区设市申报和已设市行政区域界线变更的审核报批工作，推进兵地融合发展。
4.积极争取加大国家战略层面在新疆的要素配置。发挥我国特殊的制度优势，加大对新疆要素资源的战略配置。在发展劳动密集型产业的基础上，“考虑将重大基础项目或战略性项目（如飞机制造、军工等）有选择地向新疆倾斜，以此来吸引各类生产要素的汇集流动，在提升新疆产业发展水平的同时带动新疆新型城镇化建设”[10]。
作者：高江 单位：中共昌吉州委党校