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摘要：在经济新常态下，我国城镇化不断发展，已经成为经济增长的重要引擎。目前，我国城镇化在发展进程中仍存在总体发展水平不高、农民切身利益和基本权益得不到有效保障、体制机制制约、资源要素制约等问题。但在新常态下，我国城镇化发展呈现出以人为本、中高速发展、高效集约等新特点。因此，我国城镇化的发展路径应着眼于新发展理念、制度改革、基础设施建设、产业结构升级、生态环境保护等方面，适应新常态，培育新的经济增长点。
关键词：经济新常态；城镇化；发展路径
2014年5月，在河南考察时强调：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”在当前国内经济下行压力逐渐加大的背景下，运用“新常态”来定义我国经济发展的阶段性特征是符合经济发展大势的。进入新常态说明我国的经济已经与改革开放40年的10%左右的经济高速增长模式基本告别，经济逐渐进入中高速发展阶段，传统的不平衡、不协调、不可持续的粗放增长模式已经不再适应经济增长的需要。党的十八大提出，我国要不断加快城镇化建设，并且将城镇化发展作为我国未来经济社会发展的重要战略。国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中强调，加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略。可见，在经济新常态下，只有清醒认识和深刻剖析制约我国城镇化建设的主要因素，才能做到在经济新常态下，尊重客观规律，以我国的实际国情为依据，选择适宜的发展路径，从而推进我国新型城镇化的发展，促进国民经济健康稳步发展。
一、我国城镇化发展过程中的约束
1.城镇化发展速度较快，但总体发展水平不高。目前，中国的经济在全国人民共同努力下，已经实现了平稳增长，且经济总量已经达到了全世界第二位。21世纪，我国城镇化发展迅速得益于中国经济的快速发展，实现了短期高速城镇化。国家统计局数据显示，至2018年末，我国城镇化率为59.6%，这一比率依然低于人均收入与我国相近国家61%的城镇化水平，更低于发达国家的81%的水平，且我国户籍人口城镇化率只有43.4%左右。以上分析可以明确看出，我国城镇化发展速度快，但总体发展水平依然不高。相关研究得出，若城镇化率每增加1%，将有约1000万人从农村转移到城市。由此看来，在未来相当长的一段时间内，从土地城镇化转向人口城镇化的转变问题是新常态下我国城镇化发展面临的重要问题。2.城镇化发展过程中农民的切身利益和基本权益得不到有效保障。城镇化的根本是农业人口转化为非农业人口，并逐渐向城镇地区生活聚集，最终目标是要实现城乡一体化和共同富裕。但是，在这一过程中存在的主要问题有：一是在城镇化的过程中存在着农民非意愿内强制拆迁，不尊重农民的情况，使他们的切身利益和意愿得不到有效保障；二是失地农民的福利、再教育权利等得不到有效保障；三是现有的土地产权制度和土地补偿制度还不够完善。基于以上分析，在今后一个时期内，要使农民的意愿、福利和再教育等权利得到充分保障，政府必须完善相应的规章制度。3.体制机制不完善、不健全影响城镇化发展的进程。城镇化发展进程面临的体制机制问题。主要表现为以下几个方面：一是行政等级化的管理体制制约城镇化发展。按行政级别划分出的等级较高的城镇可以利用自身的优势去吸引更好的资源，获得更多的生产要素（如土地、资本、人才等要素），从而导致区域城镇化水平失衡问题、城镇体系发展失衡等问题不断凸显。即小城市的城镇化发展进程缓慢，水平偏低，而行政级别较高的大城市，尤其是特大城市城镇化进程较快，甚至出现畸形扩张。同时，城镇化这种行政分割现象加剧了城市政府区域合作之间的限制。二是户籍制度滞碍城镇化的进程。户籍制度附带着与居民生活相关的利益，教育、医疗、就业等均受到户籍制度的限制，这成为实现城乡一体化中难以逾越的鸿沟。4.资源要素短缺制约城镇发展的速度及规模。城镇发展的规模及速度要受到各种资源环境要素的制约。与传统的粗放型城镇化发展模式相比，新型城镇化发展更强调资源有效利用。目前，资源受限和要素短缺仍然是我国资源要素面临的主要问题，具体体现为：一是资源受限愈演愈烈。尽管我国一直强调要建设资源节约型和环境友好型社会，但由于历史遗留堆积的这方面问题较多。再加上中国人口基数大等国情，使得资源环境的约束仍在强化。我国人均资源占有量远低于世界平均水平相比，并且还面临着资源运用量大、高效利用率低的问题。国家统计局相关数据显示，2017年我国水资源总量为28761亿立方米，人均水资源占有量仅2075立方米，仅为世界人均水资源总量的1/4左右，而且水资源供需量严重不平衡；城市快速发展占用大量耕地，使得近年来我国进口粮食的需求量增加。二是资金、技术、人才等要素缺口不断加大。资金短缺、技术水平程度较低、人才数量不足等制约着城市化进程，会导致城市化进程步伐放慢。
二、新常态下我国城镇化的新特征
经济发展新常态下，我国城镇化也要表现出新特点，主要体现在以下几个方面。1.城镇化首要目标的转变———“以城为本”转变为“以人为本”。随着城镇化建设的速度逐渐加快，一些地区将“造城”建设作为城镇化建设的首要目标，这不仅导致城镇化建设的成本提高，同时加剧了房地产泡沫的出现。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中明确强调，要“坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2015—2018年间，我国常住人口城镇化率由53.6%上升至59.6%，提高了6.3百分点，年均提高1.6个百分点。2015年我国户籍人口城镇化率为39.9%，到2018年提高至43.4%，提高了3.5个百分点。城镇化的进程逐渐加快的过程中，半城镇化状态问题日益凸显，严重影响广大农民入城的梦想。为此，中央顺应城镇化发展的要求，提出“在经济发展新常态下要更加注重满足人民群众的需要，更加注重引导社会预期，这就要改变以城市建设为要务的传统城镇化推进路径，不做表面文章，更加突出以人为本的理念”。2015年、2019年《政府工作报告》中分别提出，坚持以人为核心、发挥好城镇化对现代化的支撑作用和进区域协调发展、提高新型城镇化质量，这些内容都进一步明确了我国城镇化发展的方向。2.城镇化增长速度———由高速增长转变为中高速增长。从1978年我国开始实行改革开放政策以来，我国城镇化发展速度可以用迅猛来形容。国家统计局相关统计数据显示，1978年我国的城镇化率为17.9%，至2018年已经提高至59.6%，改革开放40年间，平均每年基本上以1%的速度增长。随着我国经济进入由高速增长转变为中高速增长的新常态阶段，我国城镇化发展步伐也在逐渐放缓。尤其是近年来，我国就业的层次水平不断提高，新农村建设、乡村振兴计划等的不断实施，农民“市民化”趋势也在不断趋缓。目前，发达国家城市化率平均水平已经达到70%以上，我国的城镇化发展与这些国家相比，拥有一定的发展空间，并且会一定合理的速度进行发展。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中指出，“到2020年城市常住人口城镇化率每年约提高0.8个百分点。”可见，我国城镇化的增长速度正在由高速增长向中高速增长转变。在经济发展新常态下，各地区对于城镇化建设的考量也逐渐由重视速度指标向重视质量指标转变。3.城镇化发展方式———低效粗放型转变为高效集约型。近年来，在我国城镇化快速发展过程中伴随着诸多问题，如拆迁过多，新城区面积扩张过快，有限资源难以支撑过渡的需求，环境污染越发严重等问题日益突出。当前我国人均自然资源占有量与发达国家相比处于较低水平，这促使原本的粗放型利用资源方式难以为继。经济新常态下，我国新型城镇化的发展必须彻底摒弃传统的粗放型发展方式，更加注重有效利用资源，不断向高效集约城镇化发展方式转变。同时，各地政府要更加注重城镇化发展质量，提高城市坏境质量、土地开发质量、促进产业结构优化升级，切实采取有效措施解决城镇化过程中出现的问题，从而形成绿色低碳、生态文明、布局优化、和谐宜居的新型城镇化发展格局，使城镇化真正实现高效集约发展。
三、新常态下我国城镇化发展的路径
1.树立和谐的新型城镇化发展新理念。以人为本、生态文明、集约发展是新常态下我国新型城镇化发展新理念的核心思想。新型城镇化发展必须提出人民的主体地位，以人为中心，最基本的要求是要让农民切实享受到城镇化带来的好处，在此基础上要充分考虑失地农民的就业问题、再教育机制以及他们对美好生活的需求。唯有如此，才算真正做到以人为本，避免社会矛盾的发生。此外，目前资源环境对我国经济发展的约束越来越突出，在全面推进新型城镇化建设过程中，要重点关注生态文明，树立生态文明发展新理念，切实处理好产业发展与资源节约、环境保护等相关关系，使我国新型城镇化实现可持续发展。同时，还应彻底改变过去粗放式发展模式，完善产业、土地、资源等准入门槛，推进集约式发展，提高产业可持续发展能力。2.加快相关制度改革，推进新型城镇化发展进程。政府必须不断加快相关制度改革，进一步推进新型城镇化发展。首先，完善住房保障制度。要让农民工和城镇低收入人群都有房住，解决他们的进住城市的基本顾虑。其次，改革土地管理制度。进一步规范土地的使用和流转制度，明晰土地产权制度，使土地能够真正成为农民谋取福利的工具。同时，政府应合理规划土地用地，尽可能减少甚至要避免对农用土地的行政侵占，不断完善土地征收制度，切实保障农民的合法权益，改革规划和管理制度，为新型城镇化的有序推进创造公正合理体制和政策环境。再次，完善社会保障制度。提高社保统筹层次，把社会保险法制化推广到一个新的高度；逐步提高社会保障水平，建立健全养老、医疗、失业等社会保障制度；加大财政资金对社会保障的投入，并且可以在安全的基础上让社保基金实现保值增值。最后，完善现有的规划制度。为了缩小城乡差距，实现城乡一体化，应该科学合理地对城乡的产业发展建设进行规划。3.建立城镇化资金保障机制，完善相关法律法规。城镇化的发展需要依靠一定的资金才能得以维持，应该尽快落实我国城镇化发展的资金来源渠道。首先，在财政转移支付方面，政府应该合理的界定各级政府在社会保障、教育、公共卫生等公共服务领域的事权，建立健全城镇化进程中城镇基本公共服务支出的财权，坚持事权财权相匹配原则，切实减轻城镇化过程中地方的财政支出压力。其次，为了使城乡市民享受更多的公共服务资源，可以推荐税法改革，推动环境保护费改税、推出房地产税等。再次，开通城市建设融资渠道，政府可以在法律允许的范围内，发行债券，拓宽融资渠道。最后，提倡社会资本参与城镇化建设。在这一的程中，优先使用社会投资，坚持市场化原则，不足部分由政府调控补助。4.促进产业结构优化升级，强化城市基础设施建设。根据经济社会发展的实际需要，要加强民生建设，切实把人民的利益放在第一位，大力对城镇棚户区和危房进行改造，保证社会公共服务设施健全运行，得以让老百姓安居乐业。提高与居民切身相关的交通、水利、消防、排水防涝等基础设施的建设质量，加强他们的防灾减灾意识，提升城市生态环境质量，保障居民在一个放心的地方生活。提倡打造数字化城市、智慧城市，引入大数据支撑城市发展。作为现代产业发展载体的城市，产业结构优化升级有利于进一步推动城镇化发展。在新常态下，依然面临着产能过剩、企业经营困难和生产价格一直降低等问题，发展新兴产业是改变现状的解决途径。顺应新形势，把传统的投资驱动转变为创新驱动，大力发展新兴产业、服务业，积极探索新的发展模式，不断提高城市的综合能力，使城市成为拉动经济发展的健壮臂膀。5.重视城市生态环境建设，提倡城市文化建设。2018年的《关于加快推进生态文明建设的意见》中指出，“强化城镇化过程中的节能理念，大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系，推进绿色生态城区建设。”这要求各地政府在新型城镇化建设发展的过程中，要重视对城市生态环境的保护，提倡广大人民群众要绿色生产、绿色消费，让环保的理念深入人心，同时鼓励每个城市因地制宜，根据自身的优良条件，创建山水合一，人与自然和谐相处的城市；高度重视城市传统文化的传递，让传统文化和现代文化相融合，有利于公民素质的提高；注重在新城区改造中加入文化元素，让城市体现出身上的特色文化。
作者:程旭 吴雪 单位:陕西师范大学国际商学院 西安电子科技大学马克思主义学院