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［摘要］随着新型城镇化的迅速推进，如何促进以人为核心的社会发展，实现从量到质的跨越，已经成为亟待解决的社会问题。本文通过梳理城镇化变迁进程，结合文献及现实思考，从乡村振兴、城镇化和城乡一体化发展的视角出发，发现以人为本的新型城镇化存在农村文明丢失、农业转移人口市民化水平低、城乡区域发展不平衡等问题，由此提出加大对农村文化文明的保护力度、加快推进农业转移人口市民化、主攻中小城市发展等发展路径。
［关键词］以人为本；城镇化；城乡一体化；城市病
1研究背景
党的十八大以来，新型城镇化建设加速推进，发展模式从速度型向质量型转变。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中制定了“城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”的发展目标［1］。2019年3月31日，国家发展改革委在《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知中指出，应加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，为保持经济持续健康发展和社会大局稳定提供支撑［2］。截至2018年年末，我国城镇常住人口83137万人，常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，分别比2017年末提高了1.06个和1.02个百分点［3］。可见，我国目前城镇化发展水平已经非常接近2020年实现建设的要求，同时表明我国已从高速城镇化初期向中后期转变。但规划中常住人口与户籍人口城镇化率的目标是缩小到15个百分点，而2018年年末的差距为16.21个百分点，差距显而易见。此外，在日常生产生活中不难看到，无论是城镇还是农村，在城镇化进行中依然存在诸多问题，严重阻碍着城乡一体化的发展。因此，在城镇化深入发展的关键期，必须把握好以人为本的核心要求，妥善应对所面临的困难与挑战，推动实现全面建成小康社会的战略目标。
2新型城镇化内涵
新型城镇化无论是从概念上还是从发展道路上都极具中国特色。针对目前中国在新型城镇化的实践，本文认为，以人为本的新型城镇化是以人为核心，以科教文卫、社会保障等体制机制改革为依托，通过政府、个人以及社会组织等多方力量共同参与，以满足人民对美好生活的向往，实现城乡一体化发展，达到共同富裕。
3城镇化变迁进程
中华人民共和国成立后，我国的城镇化按照发展特点大致可以分为4个阶段。1949—1978年城市主要发展工业、农村主要进行农业生产，不仅行政体制将城乡分割，而且在户籍制度的限制下，生产要素难以在城乡之间有效流动，严重阻碍了城镇化发展。1979—1994年是中国城镇化的开端，乡镇企业迅速发展，小城镇建设逐步推进，进入了工业城镇化时期。在2014年实行分税制改革和住房政策改革后，土地市场及房地产行业高速发展，大大增加了政府的财政收入，房地产商获取了客观利益，城镇化加速发展，因此1995—2013年为土地城镇化时期。为适应新时代的发展要求，2014年后逐渐形成了以人为核心、以城乡一体化为目标的新型城镇化发展模式，并试图解决长久以来出现的农业转移人口市民化难等历史遗留问题，破解城乡二元体制［4］。
4文献综述
随着“新型城镇化”概念的提出与实践的发展，学者们对这一课题进行了比较深入的研究。国外学者对新型城镇化的研究主要集中在发展水平和效率2个方面，国内学者主要从“新型城镇化的内涵及特征、必要性及困境、发展方式”3个宏观层面进行研究，同时侧重对“发展效率、发展质量、发展水平”3个微观层面的分析。张许颖等指出，新型城镇化是以人为核心的城镇化，涉及形式城镇化与实质城镇化，即城镇人口数量和比重的增加，以及城镇化水平和质量的提升［5］。徐莉从人口城镇化、经济生态化、社会城镇化以及生态城镇化4方面确立了新型城镇化发展水平评价指标体系［6］。陈明星等指出半城镇化、特殊国情、复杂因素及治理体系交织的中国城镇化特征，阐明了中国城镇化对世界的巨大贡献，解读了新型城镇化具有人本性、协同性、包容性和可持续性的内涵［7］。毛丹等以苏州市木渎镇为例，通过解读其城镇化变迁进程，研究其在城镇化过程中实现以人为本的方式，指出要实现人本城镇化必须贯彻正确的发展理念、加快落实制度改革、积极引导农业转移人口的就业和加强国民素质教育［8］。王格芳认为建设共享城市是新时代以人为本新型城镇化的必由之路［9］。
5推进新型城镇化面临的问题
根据2019年政府工作报告，在过去的一年里，我国新型城市化扎实推进，城镇新增就业人口1361万，居民人均可支配收入增长6.5%，约1400农业转移人口在城镇落户，新型城市化发展成果喜人。但是，基于其核心发展问题，从不同发展视角来看，仍存在一些必须高度重视并亟待解决的问题。
5.1基于乡村振兴的视角
5.1.1农村文明丢失。一方面，农村与城市在生活习惯、生产方式等方面与城市有较大差距，因此在城镇化发展过程中，随着科技的进步、人民生活水平的提高，很多传统的习俗逐渐丢失。另一方面，农村文明的保护受到了威胁，很多村庄有独特的农村文明。当人口向外迁移时，没有人保护传统文明；当利用其进行发展时，特别是目前旅游业的发展，对村庄文明造成了极大破坏。不仅不利于乡村传统文化的继承，而且会大大降低乡村人口的认同感和归属感，不利于乡村的稳定发展。5.1.2农村土地资源流失。随着大量农村人口转移到城市，“空心村”逐渐增多，大量房屋呈闲置状态。受目前土地制度、传统观念等的影响，无法实现节约集约的高效利用。虽然目前已经进行了“三块地”改革试点，却并未从法律上给予确认。同时，由于缺少青壮年劳动力，耕地的不合理占用及抛荒现象严重，即将突破1.2亿hm2耕地红线。土地资源浪费严重，使得土地无法最大限度发挥保障功能。从微观层面看，新人无地，居住权得不到保障，更无法发展土地的财产功能；从宏观层面看，粮食安全受到严重威胁。
5.2基于城镇化的视角
5.2.1城镇化水平高于市民化水平。虽然我国在户籍制度、农村土地以及城镇住房等方面实行了一系列制度改革，农业转移人口市民化工作在一定程度上得到了发展，但在实践中，农民进城落户的意愿和能力不高，只有很小一部分从农民变为市民，从而形成了独特的“半城镇化”现象，由此产生了农民在城市公共服务中无法与城市居民享受同等待遇的情况。既无法在真正意义上融入城市，又无法回到农村。5.2.2城市病问题突出。随着大量人口转移到城市，给城市基础设施带来了巨大压力。最突出的是越来越拥堵的城市交通，不仅影响了市民的出行体验和生活水平，更是增加了事故发生的可能性，严重威胁人民的生命财产安全，易引发社会矛盾。同时，城市保障性住房供不应求、能源资源需求矛盾加剧、生产生活产生的污染及垃圾难以预防和治理等问题越来越突出，使得城市建设处于失衡和无序状态，阻碍了城市的健康、可持续发展。
5.3基于城乡一体化的视角
5.3.1城乡发展差距较大。虽然我国早已认识到城乡二元结构带来的弊病，并长期在政策上加大对农业农村农民的支持力度，努力推动城乡公共服务均等化，但是似乎效果不佳。在经济层面，虽然有更多的优惠政策向农村地区倾斜，农民拥有了多元化的收入渠道，可支配收入增多，但仍然无法与城市相比。在教育方面，随着农村人口的外迁及对教育的重视程度越来越高，农村学校逐年减少，而现存的学校存在基础设施建设落后、教师缺乏等问题，使得农村的教育资源远远少于城市，限制了农村教育的发展。在医疗方面，农村医疗卫生人力资源缺乏、乡村医生待遇差等问题仍然存在，许多村民只能到县城看病就业，造成了极大不便。在卫生方面，部分农村地区没有专门的人员进行打扫，特别是随着农村的开发，绿化减少、污水排放较多，整体居住环境较差。5.3.2城乡区域发展不平衡。在全国范围内看，东部沿海地区因为拥有独特的地理位置、国家的政策扶持以及优质的高素质人才等资源，发展迅速，远远超过了东北地区和中部地区，特别是西部地区的经济政治文化发展水平，产生了马太效应。在省市范围内看，不同的城乡发展极为不平衡，省会城市或者是有特定资源的城市发展速度快、质量高，有乡贤或者是旅游乡镇的农村生活水平相对较好，而小城市和偏远乡村发展极其困难，在交通发展上尤其凸显。可见，无论是从整体到局部，都暴露出我国城乡区域发展不平衡的状况。
6新型城镇化发展路径
6.1加大对农村文明的保护力度
面对农村文化文明破坏严重和不断丢失的现象，应加大对其的保护力度。首先，必须进行科学保护，通过宣传教育提高农民的保护意识和能力，同时科学认定应该保护的对象，加快对文化遗址和非文化遗产的选择和确立。其次，对有保护价值的村庄适当进行政策倾斜，并与乡村振兴战略结合，保障村民的生产生活问题，保证村民有稳定的、可观的经济来源。只有留住人，才能更好地保留文化。最后，将现代科技引入农村地区，一方面运用高新技术保护乡村文明文化，另一方面为农民提供更高质量的生活。
6.2激活农村土地市场
加快土地制度改革是激活农村土地市场的迫切要求，是盘活农村土地资源、增加农民可支配收入的必经之路。第一，进行土地征地制度改革，完善征地补偿制度，逐步实现农村土地与国有土地同权同价。第二，加快推进宅基地“三权分置”制度改革，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，完善宅基地的退出机制。第三，严守1.2亿hm2耕地红线，同时推动制度建设，将耕地承包给种植大户，一方面增加发包方的收入，另一方面扩大承包方的生产规模，增加效益，取得规模效益。
6.3推进人口市民化进程
推进农业转移人口市民化，让农民真正变为市民，融入城市的生活及建设。首先，加快推进一元化户籍制度改革，放宽落户限制，并根据各地的实际情况，因地制宜实行差异化的落户政策。特大城市可采取积分落户制，有序推进农业人口市民化。其次，实行地区差异制而非户籍差异制，通过多渠道证明的方式，为进城务工人员提供与该地区平等享受公共服务的机会。最后，通过教育、讲座等方式不断提高人口素质，增强就业能力，构建交流平台，帮助农业转移人口更好地融入城市。
6.4推进智慧城市建设
将互联网、大数据以及云计算等信息技术融入城市政治、经济、社会发展的各方面和全过程，推高新型城镇化发展质量。首先，应借助大数据技术对城市进行合理规划，形成一个高效的管理系统。其次，推动城市基础设施智能化发展，加快对交通、教育、医疗、卫生以及安全等多领域的优化升级，从而缓解“城市病”，为人民的生产生活提供便利，为人类健康提供解决突破口。最后，构建多元主体协同建设的机制，加快发展电子政务，完善公众参与机制，让政府、市场、社会组织以及个人等充分发挥作用，共同推进智慧城市建设。
6.5推进城乡基础设施建设同步发展
在不断推进城市基础设施的建设中，要重点弥补和完善农村基础设施建设的空缺。首先，通过制度、产业以及金融等优惠方式，继续扩大农民就业和获取收入的渠道，建立风险补偿机制，同时改革完善住房市场体系和社会保障体系，推进保障性住房建设和城镇棚户区改造。其次，加大对农村的教育投入，建立专项资金更新乡村学校的教育设施，建立乡村教师激励机制，吸引其走入农村、留在农村。最后，落实“美丽乡村”建设工作，确保垃圾处理、饮水安全、道路畅通、网络建设、卫生改厕和公共活动设施建设等任务的全面落实，加强农村的文化建设。
6.6主攻中小城市发展
将加快发展中小城市发展作为主攻方向，促进区域协调发展的同时，减缓大城市压力。利用中小城市的资源禀赋，充分挖掘其市场价值，发展特色产业。加强市政基础设施和公共服务设施建设，将教育、医疗等公共资源向中小城市和县城倾斜，引导高校和职业院校在中小城市的布局，在中小城市设立优质医疗机构的分支，进一步解决交通拥堵、医患矛盾等“城市病”，提高城乡运行和管理效率，促进城乡发展均衡，提高新型城市化的内涵和质量。
参考文献
［1］中共中央国务院.国家新型城镇化规划（2014—2020年）［Z］.新华社，2014.
［2］国家发展改革委.2019年新型城镇化建设重点任务［Z］.发展改革委网站，2019.
［3］中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报［Z］.国家统计局，2019.
［4］左雯敏，樊仁敬，迟孟昕.新中国城镇化演进的四个阶段及其特征：基于城乡关系视角的考察［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2017（3）：44-49.
［5］张许颖，黄匡时.以人为核心的新型城镇化的基本内涵、主要指标和政策框架［J］.中国人口•资源与环境，2014（S3）：280-283.
［6］徐莉.新型城镇化发展水平评价及其空间特征分析：以江苏省常州市为例［J］.中国农业资源与区划，2018（6）：61-66.
［7］陈明星，叶超，陆大道，等.中国特色新型城镇化理论内涵的认知与建构［J］.地理学报，2019（4）：633-647.
［8］毛丹，陈俊梁.以人为本的新型城镇化研究：以苏州木渎为例［J］.农业经济，2019（2）：74-76.
［9］王格芳.建设共享城市：新时代以人为本新型城镇化的必由之路［J］.理论学刊，2018（1）：109-115.
作者:李俊南 单位:南昌大学公共管理学院
