农村用地规划范例

摘要：在新农村建设中，国土资源管理发挥着重要作用，对保护居民用地、农田、提高居民用地管理、防治自然灾害具有重要意义。但是，当前国土资源管理和新农村建设中还存在一些问题，主要表现在居民缺乏环保意识、缺乏资金支持、缺乏管理方针等。对此，需要采取相应的优化策略。采取完善制度、健全体系，贯彻政策、加强监督等措施，提高农民的土地保护意识。

关键词：新时期；国土资源管理；新农村建设

引言

我国是世界农业大国，所以，农村用地管理非常重要，农业的进步对农村的发展至关重要，更加推动了国家的进步。在新农村建设有序推进的前提下，强化国土资源是当前的首要工作，既可以实现国土资源的高效管理，又科学合理地安排国土资源的使用。于此，促进农民的用地资源管理，可以促进农业发展的需求，推动新农村的可持续性发展。

1新时期国土资源管理与新农村建设思考探究的意义

1.1有效保护居民用地

对于农村的荒地用地，必须要做好调查，了解荒地的各方面情况，管理部门需要及时展开调查，根据荒地的特点将其作为资源的候补保障，使其能够更好地被使用到设施用地的建设当中，或者改造为耕地使用，从而在开发土地资源的同时，找到土地资源利用的平衡点，既能够做好基础设施的建设，还能够缓解土地资源的应用压力。在垦荒的过程中，可以根据需求将垦荒工作分为几个重点项目，使农村的经济效益得到最大化的发挥，并且提高土地的生态效益，使农村地区的生态环境可以朝着更好的方向发展。保护耕地和基本农田是地方政府的一项重要方向，要认真履行其职责，做好土地规划，规划城乡用地。在新农村建设活动中，要加强对国有土地资源的利用管理，严格进行审批，科学控制各类工程建设用地，科学规划各类土地的使用方向。为了提高土地资源的利用效率，确保新农村建设活动的顺利开展，建立农村耕地和基本农田保护监管体系。

一、新型城镇化进程中土地利用的现状

（一）征收集体土地，为城镇化发展提供土地支持

我国实行土地国家和集体所有两种制度，其归属状态不能改变，城镇建设必须使用国有土地。随着城镇化、工业化的快速发展，土地的需求逐年增加，导致城镇建设用地严重紧缺。使用新增土地和利用城镇原有的存量土地，是解决城镇化发展土地瓶颈的两种重要途径，但城镇存量土地的使用在实际执行中面临很多阻力，涉及到规划、拆迁安置、补偿等，需要经过漫长的谈判，牵涉面广、代价高、难度大，容易引起纠纷；而使用新增土地即征收集体土地，是以政府的名义进行的，具有强制性，好规划、成本低、难度小，易操作特点。故各地政府在解决建设用地不足时都将征收集体土地作为主要途径，并一直依赖新增建设用地，频频征收集体土地甚至耕地，以缓和用地紧张的局面。

（二）占补平衡和城乡建设用地增减挂钩，缓解土地利用紧张的局面

土地是不可再生资源，土地供给总量有限。城镇建设单纯依靠征收集体土地、占用耕地扩张的方式难以为继，且影响到粮食安全。为了解决13亿人的吃饭问题，土地管理法第31条推出了耕地占补平衡政策，是针对非农建设占用耕地的补偿措施，按照“占多少，垦多少”的原则，确保18亿亩耕地红线不被突破。实现耕地占补平衡的主要途径是土地综合整治，包括土地整理、土地复垦、土地开发等可以增加耕地面积的项目。通过土地整治得到的新增耕地可用于城镇建设需要，有利于统筹城镇化和耕地保护两个目标。但在城镇建设用地不断增加的情况下，农村建设用地也在不断增加，各地农村存在人均建设用地超标、空心村、村庄布局分散等粗放用地问题。城镇和农村两头挤占耕地，造成农村和城镇建设用地双扩的局面。为了改善这一局面，推进农村建设用地整理，国土资源部在2004年推出城乡建设用地增减挂钩政策，即“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。该政策是城乡土地统筹配置的制度创新，通过减少农村建设用地的规模，拓展城镇发展的土地空间，在建设用地总量不显著增加的前提下，既实现耕地保护的目标，又保障建设用地的供给。具体做法是根据土地利用总体规划，将农村居民点、空心村、农村建设用地等进行土地整理复垦为耕地，复垦出耕地所产生的周转指标可以用作城镇建设用地，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，有效地优化城乡建设用地布局，促进土地节约集约利用。

二、新型城镇化进程中土地利用中存在的问题

上述措施的实施为新型城镇化的发展提供土地支持，缓解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在诸多问题。

一、农村集体建设用地的利用现状

农村集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农民个人进行各项非农业建设所使用的土地。根据宪法、土地管理法和物权法的规定，集体建设用地所有权归村民集体所有，农民享有使用权，没有使用期限的限制。集体建设用地一般分为三类：乡镇企业用地、农村宅基地、公共设施和公益事业用地。因公共设施和公益事业建设用地所占比例较小，集体建设用地主要指宅基地和乡镇企业建设用地。《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体所有的土地的以外，所有建设都要使用国有土地，集体土地用于非农业建设必须经过国家征收转化为国有土地方能使用。该法第63条规定，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，除因破产、兼并等原因使土地使用权发生转移外，集体建设用地的使用权不允许出让、转让或者出租用于非农业建设，法律将集体建设用地用于建设保留在极其狭小的范围内。随着新型城镇化的推行，大量的集体建设用地成为解决城镇建设用地紧缺的必然选择。政府在遵循两公告一登记制度后，给以农民一定的补偿，即可将集体土地征收为国有土地，永久地脱离农民集体。虽然2008年十七届三中全会中央就提出要严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，改革征地补偿机制，按照同地同价的原则给集体经济组织和农民以合理的补偿，但实践中并没有严格执行。国土部为解决城乡建设用地双扩张的局面，也推出城乡建设用地增减挂钩政策，意图通过土地的综合整治，将整理的土地复垦后等量置换新增建设用地指标，确保城乡建设用地总量不增加，实现保护耕地和保障城镇建设用地供给的目标，但在执行中背离了初衷，侵犯了农民利益而处于清理阶段。目前低价征收仍是集体建设用地利用的主要方式。

二、农村集体建设用地利用中存在的问题

（一）集体建设用地流转受到严格限制，集体建设用地产权不完整

集体建设用地使用权的流转被政府所掌控，忽略农民集体作为农村土地所有权主体对其产权的收益与处置权利。

1.以征收为主的利用方式，忽视农民的土地财产权。

首先，法律未对公共利益作出明确界定《土地管理法》第43条又模糊了土地征收的公益性，为政府扩大征收权提供了法律上的支持，政府可以合法的滥用土地征收权，任意扩大征地范围，为城镇化发展提供建设用地，以致强征强拆等违法、违规现象层出不穷，侵害失地农民的合法权益。其次，集体土地所有权主体虚位，集体建设用地产权不完整，弱化了农民集体处分和流转土地的权利，集体土地的经营管理权基本集中在村委会，村长和村委会成员成为实际的所有者，致使土地征收中职务犯罪频发，侵占、挪用、截留征地补偿款的现象时有发生，农民无法抵制这些侵害。最后，土地征收补偿机制不完善，征地程序缺乏透明度和协商机制，政府按照被征收土地的原用途对失地农民采取一次性的货币形式补偿，农民没有话语权。政府通过低征高卖所得的增值收益基本与农民无关，农民群体所得的征地补偿费仅相当于土地征收之后增值收益的1/50，集体土地所有者的权利被否定，土地的社会保障功能丧失。政府成为土地征收的最大受益者，不仅催生了土地财政，透支了未来的土地收益，更为严重的是农民集体基本被排除在土地增值的受益群体之外，忽视了农民的土地权利，导致政府、开发商和农民群体三方利益分享严重失衡，与农民的预期收益发生冲突，在利益诉求缺少救济途径的情形下，征地过程中的矛盾不断激化。今年10月13日和14日发生于河南驻马和昆明富有村的暴力冲突事件都源于征地拆迁事件，特别是富有村冲突出现致8人死亡的严重后果，社会影响极坏。

摘要：文章以太原市“美丽乡村”建设为例，结合工作实际，围绕“三农”工作，突出用地保障，提出通过统筹空间规划、有效盘活存量、优化审批流程、严格耕地保护、强化用地监管等方式创新管理模式，大胆探索土地制度创新，充分利用好、发挥好农村土地的功能作用，全力保障农村产业融合发展用地需求，助力乡村振兴。

关键词：建设用地管理；用地保障；助力乡村振兴

农村土地是重要的自然资源和生产要素，有生产、生活和生态三大重要功能，具有巨大的市场价[1]值和发展潜力。因此，充分利用并发挥好其土地功能和作用，释放其市场价值对乡村振兴显得尤为重要。深入学习贯彻习近平总书记重要指示重要讲话精神，认真贯彻落实党中央、国务院和省、市政策，用好用活土地政策，创新农村建设用地管理方式，助力乡村振兴。

1基本做法

1）用好用活城乡建设用地增减挂钩政策认真贯彻落实《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》精神，鼓励引导娄烦县和阳曲县紧紧抓住政策窗口期，大力推进土地增减挂钩节余指标跨市域、县域交易，将节余指标交易收益全部用于脱贫成效巩固提升和乡村振兴。阳曲县和娄烦县通过跨县域交易增减挂钩节余指标1000余亩，所得收益为乡村振兴提供了有力的资金支持。2）土地整治建设项目资金助力乡村振兴近年来，太原市在土地整治项目的安排和资金统筹方面进一步向阳曲县和娄烦县倾斜，通过土地整治，在提高耕地质量的同时，增加产出和农民收入。其中，高标准农田建设项目持续加大投向娄烦县和阳曲县的力度，收购娄烦县等转让的补充耕地指标3370亩，下达指标有偿转让费和高标准农田建设资金进一步助力乡村振兴。3）加大对乡村振兴项目新增建设用地计划指标的支持力度在农用地报批过程中，对列入国家、省、市重点乡村振兴项目，做到了随报随用、应保尽保。对阳曲县、娄烦县等申报的用地申请做到了应保尽保，确保乡村振兴项目的用地需求。

2面临的困难和不足

2.1乡村规划缺位且急需覆盖

摘要:基于《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，分析法通过对福州芙蓉村的规划现状分析，结合《福州市晋安区寿山乡芙蓉村村庄规划(2019－2035)》，分别从“三区”和“三线”入手，对芙蓉村的空间土地的规划进行了探索与研究，最终发现只有严格遵照“三区三线”的规划原则，才能规划出生态和谐的美丽村庄，希望可以对类似的乡村规划起到指引作用。

关键词:国土空间规划;村庄规划;福州市芙蓉村

0引言

2019年5月，我国了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)，明确提出将城乡规划空间、土地利用规划空间以及主体功能区规划空间等统一规划，并称为国土空间规划;随后，自然资源部为响应号召，了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(以下简称《通知》)，直接对全国各地提出加紧编制全国、省、市、县、乡等空间规划要求。现阶段，这些总体规划及其相关编制工作已经渐渐启动落实，一些与之相关的编制规程和技术标准也在相互配合推进。可以说，《若干意见》的，标志着我国国土空间规划已经建立起全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系的目标，而且，与之紧密相关的国土空间顶层设计也随之确定。本文基此背景，以福州市芙蓉村为例，探索村庄规划设计。

1福州市芙蓉村的规划现状

芙蓉村所在的寿山乡在福州城区的北面，地处山区，东面是连江县，南面是福州城，西面是闽侯县，北面是古田及罗源。芙蓉村地处沿海，是温带海洋性气候，常年气温保持在18℃～25℃，年内无霜期均达280d左右，整体的气候特性可以用冬冷夏爽形容，十分适合居住。另外，镇内的芙蓉溪发源于优山村的长垅，途经的地区较多，包括贵洋上仑、岭头、溪下等村，随着我国乡村旅游业的不断发展，芙蓉村也开始发展以优美自然环境为主的旅游业，但目前还处于初级阶段。芙蓉村位于福州城区北部，属丘陵类村庄，顺应地形的关系，俯瞰芙蓉村的整体态势，该村庄的整体布局沿过境道路线形分布发展，如图1所示。其主要交通枢纽由田间道路、巷路、村庄支路及干路、过境公路组成，村内也设有一定的公共服务设施，能够较好地满足村民以及外来游客日常生产生活需求。村民和游客主要活动的区域包括有村委会、幸福苑、卫生所、小商店、村内寺庙及公共活动场地等。

2国土空间规划背景下芙蓉村的规划设计策略

一、我国城中村改造中土地资源配置不合理的原因

1.土地产权制度

我国在《民法通则》、《土地管理法》规定了农村的土地(包括农村宅基地)属农业集体经济组织所有，其成员可以有权使用宅基地。但在实际中并且没有对农村宅基地使用权的责、权、利进行明确界定。

2.原村集体企业用地制度

原有的村集体企业受血缘和地缘因素的制约从而影响资源的有效配置，但最根本的原因是村集体企业用地成本低，但村集体企业用地多数是无偿或低价，从而各村可以利用各自的土地办厂。

3.土地收益分配制度

目前我国对于城中村集体土地收益分配制度的规定还没有明确，只是各地根据各地情况的实行了按人均分成或人均股份等方式，这些方式虽一定程度上改善了城中村的社会福利，但也助长了村民的懒惰心，同时增加了我国城中村改造的难度，甚至出现了逆城市化现象。

摘要：在实施乡村振兴的大背景下，村庄规划作为乡村发展的顶层设计，在乡村振兴中起到至关重要的作用。以福建第一批省级乡村振兴试点村———莆田市常太镇马院村为例，对《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《福建省村庄规划编制指南（试行）》提出的相关理念和要求做出深入实践，系统总结这轮村庄规划的主要编制思路，并为指南的后续完善工作、各部门的村庄建设管理工作提出了进一步深化建议。

关键词：创新成果表达，留白机制探索，发展模式创新

为深入贯彻关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，中共中央先后印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，福建省印发《福建省乡村振兴试点工作方案》，明确在全省开展1000个乡村振兴试点村示范创建工作，并出台《福建省级村庄规划编制指南（试行）》（以下简称“指南”），莆田市常太镇马院村凭借深厚的红色文化底蕴和扎实的村庄发展基础成功入选。本次规划拟借马院村的试点机会，为全省革命老区村探索红色文化传承与发扬及乡村振兴的路径，并通过对《指南》提出的相关理念和要求做出深入实践，为《指南》后续完善工作及各部门的村庄建设管理工作提出进一步深化建议。

1马院村现状基本情况

1．1现状概况。1）闽中地区革命发源地。马院村位于莆田市常太镇北部山区，距镇区17km，距市区1h车程，作为“南方三年游击战争”闽中渡里游击区的发祥地和根据地，目前依然保留着中共闽中特委机关旧址等诸多红色遗迹，并且流传着“菅茅藏伤员”“叔公侄女护送电台”等红色故事。2）莆田市美丽乡村样板。近十几年来在各级党委的带领下，马院村以各类型政策补助、各阶段村庄试点为契机，有效整合移民、水利、住建、资源等多部门专项资金支持，在基础设施建设、公服配套、环境整治、乡村旅游上下功夫，目前已成为莆田市美丽乡村样板，但是离乡村产业造血，实现乡村振兴的目标存在较大差距。

1．2存在问题。1）上版村规无法有效指引和管控村庄建设。由于上版村规在技术上缺乏多规合一，规划用地与各部门规划存在较大冲突，规划项目大部分无法落地实施，加上村规成果过于专业，非技术人员无法看懂使用，导致实际建设与上版村规脱节，村庄违建无法直接以村规为依据进行认定与管控。2）产业发展基础退化，乡村旅游造血能力不足。截至目前，马院村户籍人口1134人，常住人口不足1／3，劳动力流失加上人口老龄化造成乡村产业发展基础退化，农用地实际在耕面积逐年减少，资金来源单一导致旅游项目推进缓慢，导致乡村产业造血能力严重不足。3）闲置空间增多，新增地受限，违建情况普遍。从二、三调对比情况和入户调研情况来看，一是村民离村不退宅、一户多宅现象普遍，导致房屋闲置情况较为严重，但大部分为保存较为完整的古厝并且数量在不断增多；二是村委会、小学、幼儿园、幸福院等公服设施，空间利用率逐年降低；三是从目前多规衔接来看，可供给村庄产业发展、村民分户建房的新增空间极为有限，导致各类违建情况普遍。4）建设主体、资金来源单一，发展模式很传统。从村庄发展路径来看，马院村建设资金主要来源于各级部门的专项补助，建设项目由村委策划并全权统筹，主要以基础设施、公服设施、环境整治项目为主，村民无法从中参与并得到收益。旅游项目回报周期长，前提资金投入较大，政府财政资金无法长期保证，村委缺乏运营经验，城市资本、人才受制于农村制度很难流入。所以采用单一资金来源和建设主体的发展模式，是制约马院村乡村振兴的重要因素。

2村庄规划编制特色和经验

摘要：推动新型城镇化建设的发展和壮大，应加大农村力度，根据现阶段新型城镇化建设的发展目标，合理进行农村土地规划，在基础环节推动我国城市发展和城镇化建设。城镇化建设理念于十八大期间提出，其核心理念是城市和农村过渡型项目建设，将农村土地合理利用，加大房产建设，促进我国房产经纪二次浪潮，并在经济带动下完成农村人口向城镇转移，构建我国特色城镇化建设。为了满足新型城镇化建设，应该针对现有农村土地进行统一规划管理，以城镇建设为规划蓝图，设计可行的规划措施，保证农村土地的合理利用。本文通过深刻分析新型城镇化建设的核心思想，总结出现阶段土地规划的常见问题，并提出策略分析。

关键词：新型城镇化；农村土地；规划管理；存在问题；措施

为了加快我国经济建设脚步，应推动城镇化建设，21世纪30年代，我国应该全面建设完成小康社会。小康社会的基本保证条件是建设新型城镇，在现有农村土地的基础上合理利用有限土地资源，完成房产建设以及周围配套设施建设。落实以人为本的观念到农村土地规划阶段，做到现有土地资源的高效利用，符合现阶段国家建设的基本理念，有限的农村土地资源必须在建设前期规划利用，针对土地规划阶段常出现的问题，应采取人本化的管理理念，进行方针的制定和实施。人本化管理符合当代建设和管理的未来发展，以人为本，落实基础观念到土地规划过程中，采取严格的管理手段降低腐败事件的发生，促进我国新型农村和城镇体制建设。

一、新型城镇化发展现状

自中共十八大以来，推动着我国新型城镇化建设的脚步，绿色小镇、工程小镇、工厂小镇、生态小镇是建设的基础理念。我国改革开放到十八大开展期间，城市建设率为51.3%，如此大规模的城市建设率离不开基础建设者的功劳，由于城市建设过程中常驻居民的户籍问题，实际城市建设率不及31.2%。由此可见，部分城市边缘区域的农村或者乡镇，正在接受被动城镇划分，这不符合新型城镇建设的理念。中国共产党十八大提出新型城镇建设，其核心理念是加大城市建设率，促进伪城镇化建设项目发展成真正的城镇建设项目，并提出智能、低碳、绿色新型城镇建设道路。智能城镇化建设指的是城市基础建设和市政工程的智能程度，新型城镇应该以智能建设为基础理念，全面建设成为我国新时代的智能城镇。如城镇建设过程中的市政工程领域，采用智能声控设备完成城镇路灯维修和养护，保证市政工程基础建设环节为智能城镇建设提供设施基础。低碳新型城镇建设指的是在城镇建设环节落实低碳理念，建设过程中做到节能减排，保证建设低碳新型城镇。低碳理念作为新时代背景下追求更高要求的生活工作理念，在新型城镇建设过程中，该理念应合理渗透到城市建设的各个环节，为我国步入中等发达国家做城市基础。绿色新型城镇建设指的是加大未来城镇建设的环境保护，在建设初期合理规划城市基础设施和绿色植被覆盖率，建设绿色花园城镇。

二、农村土地规划管理中存在的问题

（一）农村土地规划问题