农村土地整理范例

[摘要]农地流转已经成为发展新型农村经济的重要突破口，土地银行的建立可以有效发挥农地流转的作用。加拿大、法国以及日本的土地银行先进的运营管理经验对我国有很大的借鉴意义：切实发挥好政府部门的引导和监管作用、注重与各地区的发展实际相结合、加强农村社会保障体系建设、完善农村土地的评估机制、加快农村土地银行相关法律法规体系建设以及构建农村土地银行的风险防控体系。

[关键词]土地银行；运营模式；土地制度；城乡建设一体化

经济发展需要历史的推动，同样农村经济体制的改革需要农村土地制度创新推动。随着我国城乡建设一体化进程的加快，农业的规模化与集约化经营已经成为了我国农村经济发展的必然要求。农业的规模化与集约化的经营离不开土地流转。近几年来，我国出台了一系列的政策鼓励发展新型农业经济体系，农地流转已经成为发展新型农村经济的重要突破口。虽然我国当前依然实施家庭联产承包责任制，土地经营的形式呈现多元化发展的特征，但是规模化特征很不明显。实现农村地区的规模化生产运营的前提是完成土地流转。因此，实现农业现代化需要土地流转。当前，很多国家纷纷成立土地银行，履行土地流转的中介职能。通过土地银行，进城务工的农民可以将土地经营权转给土地需求者，进而在银行获得资金支持，为农民开展创新创业服务。这不仅解决了土地的闲置问题，也可以充分发挥土地的资产性，为农民带来收益。土地银行将农民“存入”的土地经营权“借给”对土地有需求的农民，实现土地的规模化经营，提高土地的使用效益。实际上，土地银行是依靠国家信用为土地流转提供担保，在不改变土地经营权的前提下，重新回乡的农民可以从土地银行“提取”土地进行耕种。近年来，我国的四川、宁夏以及陕西等地区纷纷成立“土地银行”，从事土地经营权的“存贷”业务，这些地区也因为土地的流转发生了很大变化，土地银行在土地流转中发挥了巨大的作用，但也暴露了一些问题。发达国家“土地银行”的经营管理对我国具有很强的借鉴意义。

一、土地银行的定位及运营模式

经济社会的发展是一个认知、改造、认知的过程，学习和借鉴发达国家的成功经验，对于指导我们更好更快地发展有着重要的现实意义，首先要清醒地认知自身发展阶段。随着农村土地流转工作的稳步推进，国内开始出现了一批以土地信用合作、土地股份合作和土地经营权流转等方式为主的农村土地银行的运营实践。这些处在改革发展前沿的农村土地银行，虽然都或多或少地具有地方政府和村集体组织背景，但是既不能开展土地经营权抵押，也不能办理贷款业务，并没有实现银行的资金融通功能，不属于真正的农村土地银行。农村土地银行应该是集农村土地储备和金融功能于一体，既可以履行有效配置土地资源，提高土地利用效率和激活民间闲置土地资源的职能，又可以活跃农村经济，促进资本在城乡间有序流动的金融功能。由于农业的生产经营受自然因素影响较大，风险和收益都具有不确定性，传统商业银行对于进入农村市场开办土地银行并不积极，这就需要政府及时进行引导，从政策和资金等方面给予一定支持。在成立之初，为了发挥政策性银行作用，有效落实促进农村土地流转的政策，保障土地经营者开展生产经营活动，满足国家对农村土地市场的宏观调控需求，农村土地银行的资本金主要是由财政资金提供。所以，适应中国特色社会主义市场经济需要的农村土地银行应该属于政策性金融机构。从一些发达国家农村土地银行的发展过程也可以得出上述结论。如德国、美国的农村土地银行在早期都属于政策性金融机构，其资金来源渠道主要是依靠政府，随着经济社会的发展和金融制度的完善，农村土地银行才逐渐开始向市场化和资本化转变，经营管理和运营在发展中不断得到提高，融资的渠道和所能提供的金融产品随着发展逐渐多样，并通过发行债券等形式吸纳社会资金，实现了可持续发展需要，开始了自负盈亏和自担风险的经营模式，有效地发挥了农村金融的作用。我国的农村土地银行，在发展中也要充分考虑其商业属性，严格按照商业银行的运作模式进行经营和管理，逐步实现自筹资金和自负盈亏。政府不能也不应该长期提供资金扶持，农村土地银行就是要把社会上的闲置资本有效地引入农村，实现农村土地的经济效益最大化，促进农业发展。作为面向农村的专业性金融机构，农村土地银行也应该具有单独的管理机构。参照商业银行模式，成立由总行、一级分行、二级分行和县、乡支行组成的管理架构。但是，这种架构会增加人力成本和运营成本，实施起来难度较大。我国的农村土地银行建设还处在探索和起步阶段，应该结合国情实际，参考和借鉴已有的政策性银行成功经验，与其他农村金融机构融合发展。目前，面向农村的金融机构主要是信用社，其乡村网点众多，覆盖范围广，对农村和农民的信用状况较为了解，与农村各经济组织沟通联系紧密。因此，农村信用社也成为了农村土地抵押贷款的试点。但是，农村信用社作为商业银行，偏重于盈利性，其发展方向也是商业和市场化模式。如果在农村土地银行开办之初就与之整合，将会导致农村信用社和农村土地银行二者的职能界线和功能定位模糊，不利于开展金融监管。同时，由于农村信用社以开展资金存贷业务为主，农村土地银行更多的是对农村土地经营权的管理，二者经营标的不同，信用社如果进行土地管理，会增加成本费用，影响其短期效益。但是农村土地银行可以积极借鉴信用社的网点建设和业务办理经验。目前我国一些地区的农村土地银行在试点经营中，通过农村信用社、土地流转交易所等机构与农民接触和办理土地存贷业务，但距离真正意义上的农村土地银行还有差距。作为服务农村土地流转的金融机构，农村土地银行采取的是市场化运营模式。在农民自愿的前提下，把农村的土地承包经营权交到农村土地银行，由农村土地银行依据区域分布，适合种养殖情况以及升值空间等因素进行评估定价，并通过集中整合、平整改造等措施，在不改变土地用途的前提下，将土地转贷给有需要的农业企业、家庭农场或种养大户使用。土地的需求者所支付的租用费、改造费等由农村土地银行提取部分差额用于自身运营和风险防范后，剩余部分作为土地收益转付给农户。

二、发达国家土地银行经营管理的内容

世界银行的研究表明，当一国人均GDP超过1000美元后，农村土地的商务价值开始显现，市场交易双方具有了土地流转的强烈意愿。现阶段，我国人均GDP已达到2000美元，土地流转成为加快“三农”发展的重要举措。土地银行作为直接承担土地流转中介的机构，最早起源于欧美，现在已经发展成熟，成为独立金融机构。我国农村土地银行的未来发展之路，需要充分借鉴和吸收发达国家土地银行发展和经营管理的成功经验。

摘要：新农村发展理念指导下，农村产业化水平日趋提高，农民群众对经济产业调控认知更深。为了更好地开展农村产业建设，必须消除农村土地“零散”、基础设施薄弱等制约问题，为农业经济发展提供有利条件，实现农民增收、农业增效、农村增绿。本文从当前我国农村发展和农业产业化内涵出发，详细分析了农村土地整治在助推农业产业化发展方面的存在问题，以此提出科学的农村土地整治工作对策与建议。

关键词：产业化；土地整治；效益；对策

近年来，党和国家高度重视“三农”问题，提出了“统筹城乡发展、建设美丽中国”等一系列农村发展战略，农民能否增收、农业能否增效、农村能否发展，也关系着新农村政策实施与改革成效。“土地”是农村经济建设的核心要素，对农村现有土地资源进行合理的整治，深入挖掘土地资源的潜力，为农村发展做好基础条件，促进农业产业化发展水平的综合提升。因此，以农业产业化发展为视角，如何使农村土地整治服务于农业产业和农村发展，既是积极响应国家政策要求，也是当前土地整治工作发展方向。

1农业产业化内涵与趋势

我国是一个农业大国，人口较多的基本国情，形成了人地关系矛盾较为突出的特点；同时随着改革开放的发展，当前农村面临着土地资源浪费、耕地细碎度严重、利用效益不高等现实问题，要切实解决当前农村的面临农民、农业、农村发展的“三农问题”，走农业现代化是促进农村发展的必由之路，而农业的产业化发展是推进农村现代化的重要内容和途径，如何实现农业产业化发展也成为我国解决“三农”问题的关键所在。农业产业化作为农村发展的经济基础，越来越多的省市都积极开展了农业现代化尝试，也为我国从传统农业向现代农业转变积累了先进的发展理念，这也成为下一步推进我国农业产业化和现代化发展的基础。农业产业化要求，在巩固家庭联产承包责任制的基础上，以国内外市场为导向，以经济效益为中心，创新农业发展体制，积极变革农业生产经营方式，把“小生产”变为“大生产”、把“传统农业”变为“特色农业”，逐步实现农业发展的规模化、集约化、效率化和企业化的现代农业，最终实现农业增产、农民增收和农村增绿。

2农村土地整治在农业产业化的作用

农村土地整治适应新时期经济社会发展需要，是保护我国土地资源、建设高标准农田和现代农业的重要手段，通过工程和生物等措施，有效降低土地细碎度、增加耕地面积、提高耕地质量、改善农村生产和生活条件，是当前解决农业生产、农民生活和农村生态等“三生”问题的重要内容和手段。

一、背景   改革开放以来，我国一直走“农业支持工业，农村支持城市”这样一条非均衡发展的道路，客观上造成了城乡之间的巨大差距。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的战略思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。党的十七大报告在“五个统筹”的基础上，进一步提出要统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹国内国际两个大局。“十二五”规划纲要明确指出，要“加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田”、“积极稳妥推进农村土地整治”。“促进公共资源在城乡之间的均衡配置”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等内容也被纳入“十二五规划”。   中国长期处于城乡二元结构体制这种非均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%,而农村家庭为43.7%,相差5.8个百分点。而根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准,城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城乡二元结构还表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；城市的公共服务和公共保障体系相对完善，而农村还很滞后；等等。   当前，开展农村土地综合整治已经上升国家层面的战略部署，2010年中央一号文件明确提出，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益”。今后，我国将投入560亿元用于农村土地整治。大量的实践已经证明，农村的土地综合整治提高了资源的利用效率，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中[2]，这些都直接或者间接的促进了城乡一体化的发展，土地综合整治逐步成为推进城市化、调整产业结构、建设新农村、实现现代农业发展的关键；反过来，城乡一体化的发展也提高了农村土地综合整治工作的标准。   二、土地综合整治的内涵   土地综合整治概念的提出，是建立在土地开发整理概念的基础之上的，是对后者内涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。虽然我国现代意义上的土地整理工作起步较晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理为里程碑,以1998年国土资源部成立土地整理中心为标志[3]。我国十多年的土地整理工作取得了显著成就，在保证国家粮食安全和耕地总量动态平衡方面做出了巨大贡献，但是在成就的背后也暴露出一些问题：初期的土地整理呈粗放式发展，即片面追求耕地数量的增加而忽视了质量的保证以及对社会、生态环境产生的深层次影响。   土地综合整治，不单是土地复垦、开发和整理，它还要求通过建设用地增减挂钩等方式，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，从而推进城乡一体化进程。国土资源部部长徐绍史在2009年的全国农村土地整治工作座谈会上指出，“土地整治，实际是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，同时也是一项民生工程，是贯彻落实科学发展观的一项重要举措。”   土地综合整治实质上是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活[4]。   三、城乡一体化的意义   英国的埃比泽•霍华德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田园城市》一书中极力倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”，第一次比较系统地提出了城乡一体化思想[5]。   中国长期处于城乡二元结构体制的发展状态。这种不均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%，而农村家庭为43.7%，相差5.8个百分点。根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准，城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[6]。通过加大对农业投资、建设涉农项目、改革户籍制度、完善农村公共服务和社会保障体系等一系列措施，可以促进城乡一体化进程。城乡一体化是我国经济社会全面转型时期的可续发展观，是我国加速推进现代化的发展战略，也体现了城乡现代化交汇融合的发展过程。通过城乡一体化建设，可以改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。   四、城乡一体化水平评价   1.城乡一体化评价指标体系的构建   城乡一体化的评价，可以通过城乡协调度的测算进行定量评价。协调度就是度量系统之间或系统内部之间协调状况好坏的定量指标。一个系统的协调度可定义为组成该系统的各个要素之间彼此和谐一致的程度。协调性应包括组成系统的各个子系统之间及其内部的协调。协调的概念表明，协调度是一个时间概念，表现为某一状态的值，目标是追求系统的整体最优。#p#分页标题#e#   作为一项评价，指标的重要性不言而喻，指标选择是否恰当、周全，直接决定着评价的科学性。构建城乡一体化评价指标体系的关键在于选取既相互独立又相互联系、便于量化的主要指标因子，同时以城乡融合这一目标为基础建立起反映城乡发展程度和水平的完整的指标体系。因此，评杨荣南的《城乡一体化及其评价指标体系初探》中，将其分为五个方面，即城乡经济融合度、城乡人口融合度、城乡空间融合度、城乡生活融合度和城乡生态环境融合度，最后通过计算，加权求和[7]。罗雅丽等将一级指标分为城乡发展水平和城乡差异度，再对发展水平和差异化程度设置各个三级指标，根据计算得到的发展水平的得分和差异化程度的得分求和得出总的城乡一体化程度[8]。张雁东等从衣、食、住、行、保障等五个方面，将城乡一体化评价指标分为18个子指标，进行加权求和[9]。本文综合以上几种方法的优点，构建出一套能够综合反映出城乡一体化程度的评价指标（如表1）。   2.权重及其评价结果的确定   （1）权重的确定。指标权重的确定可以采用层次分析法（AHP）：首先，建立系统的递阶层次结构，然后构造两两比较判断矩阵，在根据一定的标准，采用规范列平均法，计算出各个指标的权重。最后要对结果进行一致性检验。其中λ为判断矩阵的最大特征值，n为判断矩阵对角线元素之和。同时，定义RI为随机性指标一般，当一致性比率时，认为判断矩阵的不一致程度在容许范围之内，可用其归一化特征向量作为权向量，否则要重新构造成对比较矩阵，对判断矩阵中的数值加以调整。   （2）评价结果的确定。运用上述研究方法，计算出某市的社会进步水平、生态设施状况、城市经济发展水平、农业生产条件、农民生活水平和农村经济发展水平以及城乡协调度（以分值表示）。并依据城乡协调度百分制将城乡一体化发展程度划分为高（>55）、较高（55-49）、中（30-49）、低（<30）4类。   五、农村土地综合整治与城乡一体化发展的关系分析   1.农村土地综合整治对城乡一体化的促进作用   （1）改善农业生产条件。农村土地综合整治大多都是借助项目的实施进行的。通过项目的实施，最直接的效果就是增加耕地数量、提高农用地质量、增加农业灌溉面积、提高项目区的交通便利度、优化农业产业结构，从而改善了农业生产条件、提高了农业综合生产能力。   （2）缩小城乡居民生活水平差距。农业生产条件的改善必然带来农产品产出量的增加，从而提高了农民的收入水平。另一方面，土地综合整治中的配套政策，使得农民身份逐步转变为市民，也享有城市居民所享有的很多权利，城乡居民生活水平的差距在缩小。   （3）统筹城乡经济发展。农村土地综合整治的开展，不仅给农村带来了诸多好处，同时也给城市的发展创造了新的条件。国家通过增减挂钩项目的实施，破解了建设项目用地难题。农村土地综合整治中的集体建设用地整理纳入城乡建设用地增减挂钩项目，在耕地面积不减少、质量有提高和城乡建设用地总量不增加的前提下，按照“先减后增，增减平衡”原则，把农村节约的建设用地指标，通过有偿转让，调剂到产业集聚区和城镇建设使用，使得一定区域的城乡发展得到统筹发展。   2.城乡一体化对农村土地综合整治的反作用   （1）对农村土地综合整治提出更高要求。随着城乡一体化水平的提高，农村的基础设施配套得到良好的建设，农业生产条件得以大幅度改善，因此，城乡一体化对土地综合整治提出了更高的要求，即，更加强调土地整治在发展农村经济、推进农业现代化、推进农村城镇化及改善农村生态环境中所发挥的重要作用。在推进城乡统筹发展的过程中，土地整治的任务不再仅仅是增加耕地数量、改善农业生产、生活条件，改善生态环境，同时，还要结合新农村建设，为新农村建设做出长远、综合的考虑。   （2）为农村土地综合整治创造了良好的实施条件。农村的路网、供水、通电、通讯、广播电视以及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施的健全，教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务的完善，改变了农村“脏、乱、差”状况，实现了农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境净化。这样，为农村土地综合整治项目的实施创造了良好的实施条件。   六、政策建议   1.农村土地综合整治要科学规划   农村土地综合整治工作离不开科学的规划。通过制定详细、科学的规划，确定分阶段的整治目标，可以避免工作的盲目性、随机性，确保农村土地综合整治工作运行在健康的轨道上。一个科学的土地综合整治规划必须具备以下几个特点：一是可操作性强，即制定出来的规划不能只是“纸上画画，墙上挂挂”，而必须要切实可行；二是数据真实，自下而上汇总的各个地类的数量要真实可靠，从而便于制定科学、合理的目标和整治安排；三是要因地制宜，土地综合整治规划的编制一定要适应本地区城镇化发展的需要，不能一拥而上，要根据本地区经济社会发展的需要确定整治的范围和目标。   2.农村土地综合整治要尊重民意   开展土地综合整治必须征得农民的同意，这是实施的先决条件，也是成败的关键。只有农民都积极响应并充分发表意见，土地综合整治才能更好地维护农民利益，实现综合整治的目标。当前，“和谐”是我们国家的时代最强音。我们做任何一项工作，实施任何一项政策，都要充分尊重民意，要善于听取老百姓的意见，加强沟通。在农村土地综合整治的实施过程当中，要采取逐个询问、集中讨论的方式进行科学的公共参与分析，考虑项目区群众以及利用相关者的积极性，杜绝农民“被上楼”现象的发生。当然，对农民提出的各种需求也要作进一步分析。农民的需求往往以现实利益为主，因此在土地综合整治的方向和趋势等问题上，必须由地方政府进行引导并向农民交底，即使农民一时不能理解，也要做思想工作，让他们树立长远发展的观念。地方政府要同时考虑城镇化发展的趋势对村庄的影响和农民的现实需求。#p#分页标题#e#   3.采取多种途径，拓展融资渠道   进行土地综合整治需要大量的资金来推动，资金平衡问题至关重要。土地综合整治的资金来源主要包括政府投资、集体资金、社会资金（包括银行贷款），再加上土地的增值。在实施土地综合整治前，必须要精确核算实施综合整治的资金投入与回收计划。在具体实施过程中，可以采取BOT、PPP、土地基金和资产证券化等四种模式可为不同情况下土地整理募集资金[10]。   4.正确理解“城乡一体化”的含义   不能把“城乡一体化”简单的理解为农民进城。土地和宅基地，是农民安身立命的最后一道防线。农民失地后，如果进城以后没有稳定的职业和社会保障，就可能出现一大批城市“贫民”和无业游离的市民，或沦为现代城市的“贫民区”，这将会有社会不稳定、发展不协调的可能。“一体化”也绝不是“一样化”，把基础设施、社会管理支出、社会事业和社会保障等纳入公共财政制度体系，以逐步缩小城乡差距的无差别化一体，而在社会形态上要有城乡“差别”，才能体现乡风、民俗和村容。   5.土地综合整治要与城乡一体化协调发展   土地综合整治不能急于求成，而是要按照土地利用总体规划和土地综合整治规划的要求，循序渐进，逐步开展，充分考虑城乡现实存在的差异，以城带乡，最终实现城乡统筹发展。同时，城乡一体化的推进也要积极为土地综合整治服务，为土地综合整治提供新思路、创造新的机会，从而实现两者的协调发展。   七、总结   土地综合整治是坚守耕地红线、保障粮食安全的战略举措，是加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，是转方式调结构、实施新型城镇化战略的有力杠杆，对于促进经济社会平稳较快发展和可持续发展具有重要意义。它是一项重要的经济工作，是一项重要的社会事业，也是一项重要的民生工程。土地综合整治与城乡一体化建设关系密切，两者互为动力，互相促进，处理好两者的关系对于我国新农村建设、改变农村的落后面貌具有十分重要的积极意义。

一、低碳经济背景下农村土地资源开发与利用的意义

（一）农村土地资源是国内经济发展的基础保障

农村土地是我国经济发展的基础。随着生活水平的提高，社会对农业产品质量提出了更高要求，农村土地为人类提供了大量生活必需品，如蔬菜、棉花、粮食以及水果等，日常生活中绝大部分肉蛋奶等养殖产品也来源于农村土地，低碳经济下农村土地资源开发与利用的前提是保护农村土地资源，只有充分认识保护的重要性，才能保障各种农作物的正常供给，为国民经济的快速发展提供物质保障。

（二）保护农村土地资源是社会稳定发展的基础

农村土地是社会粮食的主要供给场所，食物是人们赖以生存的物质基础，是保障社会稳定的基本要求。我国属于世界第一人口大国，社会对粮食的需求量非常大，面临社会粮食供不应求的现状，必须加强保护农村土地资源，为促进社会稳定打下坚实的基础。

二、低碳经济背景下农村土地资源开发与利用存在的问题

（一）人地矛盾关系突出

摘要：在新农村建设中，国土资源管理发挥着重要作用，对保护居民用地、农田、提高居民用地管理、防治自然灾害具有重要意义。但是，当前国土资源管理和新农村建设中还存在一些问题，主要表现在居民缺乏环保意识、缺乏资金支持、缺乏管理方针等。对此，需要采取相应的优化策略。采取完善制度、健全体系，贯彻政策、加强监督等措施，提高农民的土地保护意识。

关键词：新时期；国土资源管理；新农村建设

引言

我国是世界农业大国，所以，农村用地管理非常重要，农业的进步对农村的发展至关重要，更加推动了国家的进步。在新农村建设有序推进的前提下，强化国土资源是当前的首要工作，既可以实现国土资源的高效管理，又科学合理地安排国土资源的使用。于此，促进农民的用地资源管理，可以促进农业发展的需求，推动新农村的可持续性发展。

1新时期国土资源管理与新农村建设思考探究的意义

1.1有效保护居民用地

对于农村的荒地用地，必须要做好调查，了解荒地的各方面情况，管理部门需要及时展开调查，根据荒地的特点将其作为资源的候补保障，使其能够更好地被使用到设施用地的建设当中，或者改造为耕地使用，从而在开发土地资源的同时，找到土地资源利用的平衡点，既能够做好基础设施的建设，还能够缓解土地资源的应用压力。在垦荒的过程中，可以根据需求将垦荒工作分为几个重点项目，使农村的经济效益得到最大化的发挥，并且提高土地的生态效益，使农村地区的生态环境可以朝着更好的方向发展。保护耕地和基本农田是地方政府的一项重要方向，要认真履行其职责，做好土地规划，规划城乡用地。在新农村建设活动中，要加强对国有土地资源的利用管理，严格进行审批，科学控制各类工程建设用地，科学规划各类土地的使用方向。为了提高土地资源的利用效率，确保新农村建设活动的顺利开展，建立农村耕地和基本农田保护监管体系。

[摘要]新疆是我国农业大省，农业的发展关系到整个国家的经济发展。农业供给侧结构改革的提出，体现了国家对生态农业的高度重视，使农村土地金融对生态农业的支持力度加大。通过对新疆生态农业水资源缺乏、灌溉技术落后、农户生态意识淡薄、生产观念落后的现状以及新疆农村土地金融对生态农业的影响进行分析，可以看出近年来土地承包经营权抵押贷款政策的实施，缓解了农户在发展农业过程中融资难的问题。要解决生态农业发展融资困难的局面，政府应当充分认识到农村土地金融的重要性，以市场经济为导向，建立多种生态农业投资机制，提高生态农业技术推广的积极性，发展当地的生态农产品，为特色生态农业发展“一村一品”“一县一产业”提供资金资金支持。

[关键词]新疆；农村土地金融；生态农业；融资

新疆位于我国西北边陲，是一个多民族聚居的、以农业发展为主的省区。这里气候干旱少雨，是我国最典型的荒漠化干旱与半干旱相结合的地区，经济发展相对落后，因此，农业发展的先天条件与基础设施薄弱。

1新疆生态农业发展的现状

新疆地处祖国最偏远的地方，生态农业的发展缓慢，相关资料显示新疆是白色污染最严重的的省份之一。到2016年自治区级生态农业示范点达到183家，其中，国家级示范点达到19家。新疆是干旱半干旱地区水资源缺乏，数据显示节水灌溉面积在不断增加，60年来，新疆灌溉面积从106.67万hm2增长到了485.8万hm2，截至2014年，新疆高效节水面积从2009年的994万hm2，增加到了184.67万hm2。虽然农业灌溉技术较以前有所提升，但农业用水资源还存在浪费严重的现象。由于以前水资源的使用不合理，地下水的超量使用，从2000年的56.50亿m2增加到2014年的131.35亿m2。使土地盐渍化，地下水位上升。新疆农户生态意识淡薄：（1）化肥、农药、不可降解薄膜使用量较大。化肥的使用过量使土壤板结，其中2016年化肥施用量（折纯）250.21万t，增长0.9%。为了增产农民会使用大量使用石化肥料，造成土地板结，土壤肥力下降，大部分农家肥闲置，不能得到合理利用，造成农村环境污染。（2）农药的大量使用，第一破坏了土壤结构，造成土壤污染不利于作物生长；第二，污染水资源。第三，使病虫有抗药性，降低农药的效果；第四，由于农药不被降解或很难被降解，会在处于生物链比较高级的生物体内富集，人类的健康受到了威胁。由于，新疆以前对土地的破环比较严重，现阶段农地需要休耕、倒茬轮耕等方式来调整土地肥力，新疆土地耕种者大部分都是年龄相对较大的农户，文化水平相对较低，受传统农业固化思想严重，所以对新知识理解、新技术的接受能力相对较弱，政府应加大对生态农业的宣传力度，让农户多了解、认识生态农业。针对先进技术推广进度缓慢的现状，应加强相关专业人员的培养，并积极对农户进行相关专业知识的培训。

2新疆农村土地金融对生态农业的影响

（1）当前,新疆生态农业发展刚刚起步,离不开财政金融的支持,但各级政府能够补贴的力度有限,农户自身资金的匮乏，不能满足生态农业发展的资金需求。由于农业本身的弱质性，形成了农户融资困难。但近年来土地承包经营权抵押贷款政策的实施，缓解了农户在发展农业的过程中融资困难的态势。

1引言

1.1研究背景

土地流转可以有效整合土地资源，实现规模化经营，帮助农民增收，是解决“三农”问题的重要措施之一。土地流转打破了传统意义上每家固定土地独立经营的模式，实现了土地集中管理，提高了土地使用效率，改善了农民生活质量。近年来，我国农村土地流转市场规模不断扩大，土地流转面积呈增长趋势。党的报告提出乡村振兴战略，越来越多对于土地流转的研究不仅停留在其是最基本的生产资料，而是注重研究其社会保障功能。各地的“土地换保”政策出台，这是目前土地持有者选择土地流转的重要原因之一。

1.2文献综述

学者针对土地流转主要以两个出发点进行研究：流转目的和影响因素。目的层面：从微观层次的农户生计角度出发，探究土地流转的动因，一方面是迫于生计压力和社区群体转出的压力，另一方面是追求更加稳定的收入，可以减轻农作耕作压力[1]。探究了农民对非农型和新型农业合作医疗保险的倾向性，倾向非农型的农民更愿意流转土地，与新型农业合作医疗保险效果相反，这反映了农民对新型农村合作医疗的重视程度[2]。基于CHARLS调查数据可知，参加养老保险对土地流转行为有促进作用[3]。影响因素层面：通过农户调查法以及logistic模型分析可知，性别、教育、年龄以及单位性质都会影响土地流转的决策。上述对于土地流转问题的研究，前期大多数研究学者针对户主情况、家庭情况作出简单的定性分析，提供一些对流转土地的具体影响因素，但缺乏实证分析，研究比较单一。中期研究学者根据一些农民流转土地的特点，结合养老保险以及新农保进行实证分析，探究了土地转移社会保障层面的利益。但所得观点有所不同，这可能是因为学者使用不同地区的数据或数据样本筛查标准不同。研究学者在土地流转问题上关于医疗保险少有涉及，医疗保险对土地转让的量化分析很少，而且数据不够新，结论不够有代表性。医疗支出是农村居民的主要负担之一，随着新型农村合作医疗保险政策实施，新型农村合作医疗保险可以显著减少农村居民的部分自费医疗支出。由于新型农村合作医疗保险政策解决了一些农民开支负担，对农民土地流转的决策可能造成一些影响。基于CFPS2016数据，利用多元回归模型，探究了新型农村合作医疗保险对农村土地流转造成的影响，并分析其内部机制。

2数据与方法

2.1数据来源

生态文明作为一种新型文明形态，其理论精髓为人与自然的高度和谐。生态文化是生态文明的重要支撑，其“核心就是人类的环境意识，集中表现为人类社会经济与环境资源的可持续发展。”［1］生态安全作为生态文化建设的重要落脚点和生态文明建设的重要内容，一直是学界关注的热点，它是指“生态系统的健康和完整情况，是人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度。”［2］而农村土地的开发利用正是生态安全至关重要的一环。土地是不可再生的重要自然环境资源，是人类赖以生存与发展的物质保障，“地者，万物之本原，诸生之根菀也。”（《管子•水地》）“理民之道，地著为本。”（《汉书•食货志上》）英国古典经济学家威廉•配第亦认为“土地是财富之母”。土地利用直接影响着生态安全，是生态环境变化的“晴雨表”。联合国粮农组织（FAO）和环境规划署（UNEP）专家认为，环境退化很大程度上与对土地的不合理利用相关［3］。长期以来，安徽省一些农村在土地利用中，由于急于追逐经济效益，不同程度地引发了水土流失、土地退化等多种问题，带来生态环境状况的恶化，也威胁着人们日常生活的安全。因此，加强农村土地利用的环境生态建设，提高人们的生态环境与可持续发展意识，对构建和谐安徽、富强安徽，具有重要的现实意义。   一   安徽是一个农业大省，农村人口多，耕地面积少，是我国典型的人多地少的省份之一。据《安徽省（1997—2010）土地利用总体规划》，2009年安徽省土地总面积14012579．20公顷，人均土地0．23公顷，分别居全国第22位和第24位。其中农用地11053109．17公顷，占78．88％；建设用地2014504．33公顷，占14．38％。农用地中，耕地面积为5971720．64公顷，园地面积为344875．62公顷，林地面积为3378719．61公顷，牧草地面积为43413．63公顷，水面面积为1314379．67公顷；建设用地中，居民点及独立工矿用地面积为1262970．74公顷，交通用地面积为261456．05公顷，水利设施用地面积为490077．54公顷；未利用地中，面积为944965．70公顷［4］。土地利用上，对比《安徽统计年鉴（1995—2011）》中的相关数据不难发现，十余年来，全省各类土地数量皆出现了不同程度的变化。农用地中，耕地净减少151265公顷；园地减少1937公顷；新增林地513231公顷。建设用地中，居民点及工矿用地增加了79038公顷，水利设施用地增加了4194公顷；交通用地面积减少154912公顷。未利用地减少1363693公顷。应该说，近十余年来，全省在调整土地利用结构、治理水土流失、改善生态环境上，确实取得了一定成绩，但也不能忽视一些地区在土地利用方式上还明显存在不能统筹兼顾，致使域内水土流失严重，造成生态环境呈恶化态势的现状，主要表现如下：   （一）可用地资源匮乏   据《安徽省（1997—2010）土地利用总体规划》，全省土地开发利用程度较高，已达93．26％，比全国平均高出19．06个百分点。具体为土地垦殖率42．62％，复种指数达195．30％，水面利用率达到40．34％，森林覆盖率25．60％，城市建筑总面积与用地面积之比为0．233：1。而未利用地仅占全省土地总面积7．74％，耕地后备资源所剩无几。其中就平原区言，耕地开垦几达极限，丘陵岗地部分宜农荒地因水源限制，已难以再农耕，而沿江沿淮湖泊和山区又不宜农耕。全省耕地资源不仅紧张，而且即便在有限的耕地中，亦存在因生态状况差而失去耕作价值的情况。   （二）植被减少迅速   我省人均耕地面积少，且分布极不平衡。据《安徽统计年鉴（2011）》，皖北平原区域耕地面积占全省总耕地面积56．2％；江淮丘陵和沿江平原地区占17．1％和14．4％；皖西大别山区和皖南山区占6．1％和6．2％。农村土地利用中，“由于各种工程建设如高速公路、快速铁路、公路的修建等占用了大量农田，穿过未开发的山林区、山野、平原等，导致土地空间重组现象如河流山川等水路廊道被切断，河流改道或暗渠化使生物生存、栖息与迁移空间受阻，”［5］致使全省每年皆有一定范围的有林地逆转为无林地、疏林地和灌木林地；一些天然成片草地正在不同程度地退化，甚至是沙化。   （三）水土流失加剧   随着全省城镇化进程的加快，人们在改变土地利用结构的同时，也引发了土壤侵蚀的发生、发展和演变。如有的地方大规模地进行开山采石取土、毁林造坟、陡坡开荒等活动，导致多处地段发生水土流失，甚至造成河床抬高，水库、航道和港口淤塞，生态环境破坏严重。众所周知，安徽山区面积较大，占全省总面积2／3以上，较平原地区，山区发生水土流失的几率更大。据项思可先生考证：20世纪90年代初，全省水土流失面积占土地总面积21％，近年来平均每年治理面积约400万公顷，平均每年新增水土流失面积达600万公顷，且治理速度赶不上新增速度，水土流失有继续恶化的趋势［6］353。如此局面如不迅速加以控制，将极大地危害着生态环境安全。   （四）动物多样性降低   由全省十余年的土地利用变化可知，不仅自然植被逐年减少，而且境内的动物种类亦在减少，生物多样性降低。而江河的水质受到污染，许多鱼类也因此失去生存的场所，导致局部鱼类产量急剧下降，加快了生物多样性的减少。显然，这对维护全省大自然生物链的平衡极为不利。   （五）湿地功能退化   安徽湿地资源丰富，但是一些地方政府出于对土地资源的需求，往往变相地把湿地改作他用，如有的湿地被改为人工养殖的水产池塘，有的被改为农业及工业用地，致使湿地面积减少。另一方面，随着全省工业的快速发展、人口的增加，湿地以及流往湿地的沟坝常积聚有工农业生产废水、居民生活污水及垃圾等，水体污染严重，如常年排入水中的COD、无机氮、无机磷、氨氮、石油类等主要污染物，对湿地生态环境造成污染。它们皆给湿地生态系统带来了影响，使湿地生态功能退化。#p#分页标题#e#   （六）土壤质量滑坡   近些年来，安徽一些地方农民为了能增加土地的附加值，使粮食连续增产，他们加大了对耕地的利用强度，不断地增加农药和化肥的使用量，少用或不用任何农家肥或有机肥。毫无疑问，如此做法，加剧了土地的酸化、盐渍化，使农田土壤肥力下降，引起土壤性质的改变，导致土地质量下降，最终使土壤生态环境逐步恶化。   （七）土地污染严重   在一些农村地区，村民的生活污水及固体垃圾被直接排放，位于乡村或周边地域的一些企业排污也很难达标，排出大量有害物质。甚至一些企业的固体垃圾，如矿业开发产生的废石、煤矸石等废弃物因为长期露天堆放直接挤用了耕地，占用、损毁了大量的农田，也造成了严重的环境污染和生态破坏。安徽农村土地利用中的如上环境生态“痼疾”，已成为制约安徽经济长远发展的重要因素之一。考析其中原因，大体缘由如下：   其一，土地资源意识不强。土地是不可再生资源，必须进行保护性开发利用。然而一些地方政府的行政人员不能树立科学的发展观和正确的政绩观，对土地利用中的环境保护认识不足。有的为了追求政绩，片面追求GDP的快速增长，在土地开发利用上，不顾环境的承受能力，表现出较大的主观随意性，使当地生态环境受到不同程度的破坏。如盲目设立开发区、乱批滥占土地，在开发过程中，“把土地资源作为地方上‘原始积累’和政府消费的财源，通过土地‘农转非’这种土地使用形式转变过程中产生的巨大土地经济收益，大量获取土地资本增值收益，却加剧了对生态环境的索取，造成了生态环境破坏污染的问题。”［7］   其二，土地利用规划滞后。安徽是一个以农业为主的省份，人口基数大，对粮食的需求也较大。这就需要对有限的耕地加以高效利用。但现实情况是，有的地方政府长期缺乏有效的土地利用规划，有的虽有规划却得不到实施，有的则规划不合理。“有些地方编制土地利用规划时，不顾本地的实际情况，片面追求‘高起点、高标准’，在没有建立新的体制和培育新的经济增长点的情况下，盲目提高用地指标，不重视甚至忽视对耕地的有力保护，致使耕地数量锐减，加剧了人多地少的矛盾。”［8］而在某些地区，人们为了生存而大面积毁林开荒、开垦陡坡滩涂、开发荒地和湿地。不难想象，林地湿地面积的减少降低了环境质量，陡坡开垦导致了严重的水土流失，滩涂开垦降低了湖泊的调蓄能力，容易诱发洪水灾害。   其三，相关法律法规不够完善。农村土地利用中的生态环境保护方面，虽然已有一些法律法规，但在实际执行过程中，还存在着许多盲点。尤其是针对农村土地利用中出现的新情况和暴露出的新问题，现有的法规条文存在着一定不足，不能为土地生态安全提供有力的支撑。如1998年的土地法因为与《水土保持法》没有有效衔接，致使生态退耕地一直被视为耕地，无法获得明确的法律地位，客观上制约了耕地质量和生态环境的保护工作的开展［9］。目前在一些农村，很多有关土地利用中的生态环境保护的办法，多是由开发者在具体实践中一边探索一边付诸实施的，缺乏法律上的约束。显然，这些已经无法保证土地利用中生态环境安全，亟待规范和完善。   其四，村民环保积极性不高。安徽农村土地利用中生态环境保护的主体是村民，就整体而言，他们的文化素质不高，对生存环境的关注度较低，也缺乏一定的环保知识。调研发现，在时下的很多乡村，居家的多是老人和未成年人，他们对周围的一切都不太关心。同时，因为生活相对困窘，他们日常的土地耕作，多是追求短期的经济效益，一切以是否能为其带来收益为目标，根本没有意识去关注他们的行为是否破坏了自然生态环境。还有的村民，受传统道德观念、小农意识的影响，“整体环保意识缺失，缺乏全局观念，不了解个人行为与全球整体环境变化的关系，村民参与环境保护的程度低，尤其是当环保活动给自身带来一些不便或需放弃一些即得利益或要进行一些必要投入时，大多数村民往往会选择放弃。”［10］2010年，在安徽17个市92个乡村开展的“安徽农村生态调查”结果也说明了这一点，当1124位被调查者被问及“如果有一种农药对庄稼的病虫害很有效但属于高度农药，你会用吗”时，只有26．1％（293人）的农民选择了“不会使用”［11］。   其五，部门管理不严。随着城镇化的不断推进，部分农业用地被转化为建设用地，这是安徽乃至全国农村土地利用中不得不面对的现状。有的地方政府为了吸引外资，片面加大筹集建设用地，往往出现侵占耕地的情况，土地违规案件屡禁不止。甚至有些地方政府采取“先上车、后买票”的做法，先给一些项目用地大开绿灯，抱着“出问题再回头来想解决办法”的想法，形成恶性循环。   其六，土地生态建设基础薄弱。就安徽农村土地利用的生态环境保护而言，大多数农村尚缺乏有效的管理机制，乡村所在的地方政府对此也少有投入，缺少生态保护等专业的组织以及承担环境保护宣传的专业人员，难以开展环保宣传、普及工作，无法对村民进行生态、环境、土地资源与可持续发展等方面的教育。有的地方虽有相应机构及队伍，但机构松散，人员专业素质也不高，宣传得不到应有效果，更谈不上能与农村土地利用中生态环境保护的新形势、新任务相适应。   二   为了解决安徽省农村土地利用中生态环境保护方面存在的上述问题，促使土地利用向合理化方向发展，逐步优化生态环境，通过实地调研，建议如下。   （一）牢记“惜土”国策，科学合理规划   安徽省人多地少，土地资源贫乏。思想上，必须要时时牢记“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持科学发展观。科学发展观要求以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。要依据社会、经济、生态相统一的发展原则来进行土地利用中的生态环境建设，牢固树立保护环境就是保护生产力理念，正确处理眼前与长远、局部与全局的关系，倡导人与自然和谐相处，互利共生。要树立辩证的资源观。土地开发利用中，要始终不忘生态保护，要合理利用自然资源，符合可持续发展的要求。对部分农村因为掠夺性使用土地而导致土地质量下降及水土流失等违背土地利用中生态规律的现象，一定要按照科学发展的原则加以解决，促进农业用地及农村生态环境的良性循环。土地是一种不可替代的重要资源，是否可以合理地开发利用土地，将直接影响着经济社会能否可持续发展。安徽是一个人均土地资源相对匮乏的内陆省份，农用地的自然供给和经济供给极为有限。随着中部崛起与皖江城市带承接产业转移区的不断推进，当前正处于经济社会和工业化的快速发展时期，人地矛盾和环境问题十分突出。因此，在农村土地利用中的生态环境保护上，必须要制定好具有超前性、科学性和可操作性的规划。土地规划是土地管理的“龙头”和依法行政的基本依据，其目的就是为了合理、高效和永续地利用土地资源，提高土地生产力。要按照规划对土地进行综合开发、利用、治理、保护和管理，改善农业生产的基本条件。否则，就很可能会引发上文已论及的诸多问题。尤其是安徽省能够开发成耕地的后备土地资源本来就少，而一些尚未开发利用的土地资源大多质量差，且开发难度大，有的因为主体功能区的限制也不宜开发。再说土地开发利用本身就具有两重性，开发得不好，就会破坏生态环境。故“要吸收历史上土地开发的经验教训，制定土地整理、开发利用的专项规划，依据规划进行相应的土地利用活动；要根据土地适宜性评价和土地利用总体规划确定的土地用途；要以保护和改善生态环境、防洪、防灾、防水土流失为前提，适度开发，不能违背自然规律搞过度开发。”［6］353要充分发挥规划的约束和控制作用，在提高土地利用效率的同时，实现好生态环境的保护。#p#分页标题#e#   （二）加强理论研究，保障村民权益   在安徽农村土地开发利用的过程中，要维护好生态环境安全，规划固然重要，但对相关论题的理论研究也必不可少，理论指导实践。当前，首先要加强对农村土地利用中的生态环境保护理论体系建设和基础开发的研究，尤其要关注生态理论的含义、地位与作用、建设的重点和基本框架等方面的研究。其次，要针对土地开发利用中保护生态环境出现的新情况、面临的新问题，结合具体实际展开创新性地研究工作，并努力将相关实践上升为理论，为指导和推进新农村建设土地生态环境体系建设打下坚实的理论基础。同时，在安徽农村土地开发利用过程中强调生态环境保护，还应充分尊重村民的合法权益，保护好他们的切身利益。具体来说，农村土地使用首先要征得全体村民的同意，决不能“暗箱操作”，做违背村民意愿之事。要充分尊重农民的土地承包权，土地利用过程中要时时考虑农民的一些现实、具体困难和长久生计问题。村民作为土地的使用者，理应参与土地收益的分配。根据地方经济建设的需要，在必须征收村民土地的前提下，一定要综合考虑被征收耕地的类型、质量、等级、区位等多种因素，给农民支付足额补偿金，任何单位或部门决不可随意或变相克扣。还可创新方式，探索其他分配途径，如可以用“土地换社保”。村民所承包的土地，本就是他们就业、生活、养老等保障的可靠依托，他们手中有地心里不慌，可以说，“土地是农民最大的社会保障”［12］。因此，在征地的同时，要建立相应的社会保障制度，尤其是医疗和养老保险制度，消除失地农民的后顾之忧。一些基础较好的乡村，可以创造条件，鼓励农民把土地使用权变成股权，让他们通过土地入股的形式获得股权收益。此外，地方政府还要预留一部分土地出让金，定期地对失地农民进行再就业培训，并在劳动就业方面给予必要的指导，如提供就业信息、组织劳务输出等，鼓励他们自谋职业。   （三）创新工作机制，实行部门协调   安徽农村的土地利用，工作机制上要不断创新。首先要建立农村土地利用信息传递机制。一定意义上，信息的搜集、处理、加工、传递和控制，是保证农村土地科学开发利用的重要基础。各地要结合土地利用现状调查，应用3S等现代技术手段，获取真实、详细、准确的土地数据和图件，建立起开发利用所需的各类用地数据分析的信息平台。鉴于土地利用变化情况的不断变化，为了能及时有效地加强对农村土地的管理，还需对土地利用状况进行动态监测，并对变化情况的数据适时更新，以便准确地了解不同时期土地利用的变化情况。然后再通过分析监测的数据，随时找出农村土地利用中可能影响到生态环境等方面的问题或隐患，实现对农村土地资源的优化利用。其次要引入土地利用规划环境影响评价机制。依据《中华人民共和国环境影响评价法》，对土地利用过程中可能造成的环境影响因素进行识别、分析、预测和评价。当前，要重点关注“调查土地生态环境问题，分析土地利用对生态环境的影响，提出环境友好型土地利用模式的建议，提出进行土地生态环境保护和建设分区、确定管制规则，提出重点区域的土地利用调控指标建议，提出生态改善目标和生态建设用地安排的建议”［13］等方面，从源头上减少不利于生态环境保护的可能性。最后还应引入风险预防机制。将风险预防机制落实到土地的开发利用之中十分必要。当下，要重点运用经济刺激手段，要求相关部门和企业缴纳风险保证金，作出承诺，以确保他们的所作所为不会对土地环境生态资源造成负面影响。特别是对一些大项目，则要求有关法人在土地利用前，必须提交土地开发报告和土地环境影响评价方案，强化他们的生态环境保护意识。诚然，以上机制的落实，离不开各部门的齐抓共管。调研发现，在一些农村的土地开发利用过程中，存在着政出多门、职责不明、执法不一等问题。因此，要加强部门间的交流与合作，在科学发展的目标下冲破行业壁垒。国土部门要加强与农业、林业、水利、规划等部门的工作对接，尽快制定并不断完善评价土地生态环境保护工作的执行标准，处理好耕地保护与工业建设等方面的关系，促进土地资源合理利用。此外，土地部门还需积极与各乡镇政府密切沟通，在确保耕地总量不减、质量不降的前提下，使乡镇建设和工业布局规划等与土地利用规划优化配置，以便使土地利用中生态环境保护落到实处。   （四）加强生态教育，优化宣传手段   提高安徽农村土地利用的环境生态质量，必须对全民实施生态意识、资源知识、可持续发展等方面的教育，全面提高公众的生态文化素养。具体到教育内容，要围绕“为人类的发展而协调自然和社会”这一主题，以生态基本知识和生态协调和谐思想等为主要抓手。教育对象上，首先要加强对地方党政领导干部的生态环保知识教育，要让他们充分了解本地的生态环境状况，认识到生态环境保护和生态建设的重要性和必要性，改变唯GDP至上的发展观；强化他们为政一方，造福一片的执政理念，不能以牺牲环境为代价来推动经济的发展。其次，要把生态教育作为中小学生素质教育的一项重要内容。采取多种形式，对中小学生进行较为系统的环保科普及环境道德伦理教育，提高他们的生态意识和生态伦理水平。教育方式上，鉴于生态教育是一种终身的、持续的教育，需要各方面持久共同的努力。学校应首先担负起教育重任，将生态文化作为学生必修的教育内容。同时，还需要争取各环保团体及其他社会组织的有力支持，学用结合，同心共力。   在加强教育的基础上，还要注重对有关人员的培训。第一，加强对各级领导干部的生态保护、可持续发展等方面的知识培训，不仅使他们充分认识保护生态的重要性，也要使他们能够掌握一定的环保知识。第二，加强对企业法人代表、各级环境管理部门干部的生态保护的岗位和技术培训，培训要突出实用知识及技能，能够切实有效地指导其工作实践。当前，尤其要不断推动和加强国土资源执法监察机构和专业队伍建设，完善土地规划师执业资格制度。要明确土地规划师工作中的权力、义务和责任，提高其工作积极性和社会责任感；要“把国土资源执法监察队伍纳入巡察序列，落实人员在岗到位，真正拥有一支政治思想过硬、业务熟练的国土资源执法监察队伍，保障农村土地利用规划管理制度的顺利实施。”［14］加强生态宣传，营造良好的社会氛围，也是生态教育不可或缺的重要内容。生态宣传的目的是提高全民的生态环境保护意识，要让大众尤其是广大农民认识到生态环境保护的重要性、必要性和紧迫性，增强忧患感。在宣传主体上，可依靠宣传、文化、工会、共青团、妇联、教育部门等机构或社会团体，广造舆论，使生态保护理念深入人心。在宣传载体上，可创新渠道，通过网络、报刊、影视、广告、舆论、讲座、演出等多种宣传形式，还可“通过在社区便利店设立绿色产品专柜、放置分类垃圾桶和家用电器以旧换新等措施鼓励居民形成绿色生活方式。充分发挥主题活动的作用，在文学创作、书画摄影、广播电视等领域积极创作贴近百姓生活的生态保护题材的作品”［15］等，普及生态文化知识，增强全民的生态责任感。在宣传手段上，可首先积极引导成立村内民间生态环境协会或组织，可在村域经济中每年列入专项资金，组织民间环保公益活动，监督村内环境保护工作。#p#分页标题#e#   其次可充分发挥保护生态环境的榜样示范作用，大力宣传一些组织和个人在土地利用过程中的成功做法。再次，结合“世界环境日”、“土地日”等重要纪念日，组织形式多样的宣传活动，积极倡导“绿色消费”，让全民了解到注重生态保护和节约土地资源的重要性。同时，要把生态宣传与计划生育宣传教育结合起来，严格控制人口数量，优化人口布局，提高人口素质。最后，构建通畅、便捷的信息和意见反馈渠道与机制，利用农村的广播站、群众性演出活动、路边的墙体、人群较为集中之处的电子宣传栏等，设立开放的公众信息平台，切实有效地提高村民的环境保护意识。   （五）严守法律法规，激发全民参与   农村土地利用的生态环境保护，离不开相关法律的强力支撑。近些年来，国家出台了《土地法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《环境影响评价法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《水法》、《环保条例》等一系列政策法规，为生态环境保护提供了强有力的法制保障。当前，在加大这些法律法规宣传力度的同时，还要从守法和执法两个层面强化宣传效果。实际工作中，首先要守住耕地“红线”，划定基本农田粮田保护区，任何单位和个人不得擅自改变耕地的用途，加强区内耕地质量保护。其次要始终把土地利用与生态环境建设紧密结合起来。土地开发过程中，要根据其类型，遵循客观规律，采取综合措施，提高土地资源抗御自然灾害的能力，增强土地的生态功能。鉴于安徽山地丘陵区较多，要特别加强对水土流失的防治。把治理与开发结合起来，加强水土流失防治的科学研究和先进适用技术的推广，改善土地生态环境和农业生产条件，切实解决危及这些地域的生态环境的难题。守法及执法的同时，也要注意调动广大村民参与生态环境保护的积极性。只有全民的主动参与，构建环境友好型的生态社会才能真正落到实处。首先要激励村民参与生态环境保护的自觉性、主动性及创造性。如日常生活中，要求他们每天的生活垃圾尽可能做到定点分类堆放；定期或不定期地参与各类“培绿”活动；要求他们参加环保问题听证会并鼓励他们积极发言等。其次要加大公众参与土地管理的力度。土地利用过程中，必须构建完善的信息公开系统，保障公众的知情权。“土地职能等部门要将土地政策、土地生态安全标准、土地执法进程尽可能公开，并且对其中技术含量较高的内容向公众解释；同时，可能对土地生态造成影响的企业应定期向公众出示与周边环境密切相关的文件，并对污染处理和土地保护措施做出说明，以便公众进行了解和监督。”［16］   （六）积极寻求方略，严格土地管理   安徽农村土地利用中，如何能使生态环境得到切实保护，预防是前提。开发过程中，一定要从源头切断可能对农用地产生污染的诸多物品，如各种农药、化肥，以及生活及工业垃圾；而对于那些已经遭到污染的田地，要注重其环境生态的修复。根据土地的类型和污染的程度，可综合利用工程、生物学及物理化学等方法。安徽省要紧抓皖江城市带承接产业转移等历史机遇，继续大力推进退耕还林还草工程，恢复植被，狠抓造林质量，确保栽一片树，成一片林。耕地上减少无机肥用量，增施农家肥、草木灰等有机肥，避免土壤板结，改良土地理化性状。注重提高土地效益，实行经济效益、生态效益和社会效益的统一。其次要改善基础设施，兴修农田水利。各地方政府每年都应安排适量资金改善基础设施，兴修水利。水利是农业的命脉，是改造中低产田的基础。农民一旦家里有粮和其他收益时，就会自觉地投入到改善生态环境的活动之中。最后要加强与农林院校和科研机构的技术合作，依靠科技进步，全面提升耕地的产值。具体说，要加强耕地保护的科学研究和技术创新，重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改造、退化耕地修复等技术，在已有耕地上加大科技含量，提高单位粮油棉等产量及质量；完善耕地保护的预警、预报、评估技术体系，提高耕地生态环境保护的执行力。   农村土地修复和整治过程中，更应严格管理。科学而严格的管理是最终实现生态保护、自然资源可持续利用的重要条件。首先要严格定额审批制度。国家和省里下达的用地指标，地方任何单位或个人都不得突破。中小城市、城镇新建或扩建，应本着小而精的原则，制止强占耕地和盲目扩建等行为。各地要严格执行年度土地利用计划，严格控制建设占用耕地，“对于农民住宅、工矿企业等建设项目，要严格审批，能用非耕地的不用耕地；要搞好土地开发管理，鼓励农户、集体组织、土地开发公司有计划地开垦一部分质量较好的宜农荒地，充分利用坡地、滩地，村旁、路旁的零散地来弥补耕地的不足；搞好土地复垦。”［17］其次要建立奖罚分明的制度，完善土地利用中生态环境保护责任制。对那些在土地利用中环境保护方面做得好的企业或个人，要给予精神和物质奖励；而对于一些盲目开发土地，造成生态环境污染的的企业主或个人，则要令其向地方政府交纳一定量的罚金。各级土地管理部门应落实各级耕地保护目标责任制，严格土地管理责任追究制度。同时，每年还要将土地利用、环境保护与生态建设任务进行层层分解，将环保工作成绩列入地方行政领导工作实绩考核的有机内容，与政绩考核挂钩，作为其升降职位的重要依据，以保证其在土地开发利用中时刻不忘保护生态的理念。