立法技术范例

一、行政立法程序的电子化趋势

在我国，中央政府已建立电子行政立法的统一平台，即国务院法制办在其门户网站(中国政府法制信息网)设置的“法规规章草案意见征集系统”，公众可进入该系统对行政法规和部门规章草案发表意见，另外一些地方政府也正试图将其法制机构网站建设成公众参与行政立法的主要平台。从我国的情况看，电子信息技术已初步应用于行政立法程序的每一个步骤。通过互联网公开行政立法草案，接受公众以在线方式提交的意见，并在网上公布最后通过的法案，已成为通行做法。总体而言，当前的实践侧重于消极的信息收集而非积极的参与，多用于管理海量的信息而未充分利用电子信息技术的互动性潜力。可以说，仅仅是将传统的行政立法程序简单地搬到互联网上，还称不上是一种立法上的“革新”。互联网的优势不仅表现在改善公众获取信息的能力，更重要的是，改变了社会作出集体决定的方式。据此，真正引起“革新”的不是电子信息技术本身，而是嵌进技术内的个人相互间交流和信息交换的巨大潜力，当前的电子行政立法实践恰恰未体现这一特性。为进一步发挥电子信息技术的互动性潜力，美国目前主要从电子卷宗和在线对话入手，改进电子行政立法。电子卷宗在内容上，最低限度应包括行政机关依法须公开的所有立法信息。这样，通过立法透明性上的改善，公众所提的意见将更有针对性，对行政机关的影响也将随之增加。在传统参与方式中，公众相互间不知道各自所提的意见，无法展开互动式讨论，然而，借助在线对话机制，参与者可以了解其他人所持的立场且相互交流，公众参与的整体质量有望得以改进。甚至在某些情形下，公众可以就某一立法议题达成共识，使之成为最终法案的一部分。可见，电子行政立法的价值绝不在于从纸面到电子的简单转变，未来很可能导致传统的以行政为起点的单向度立法程序转变为行政机关和公众互动式的双向度立法程序。

二、行政立法程序的目标

为评估电子信息技术对行政立法程序的冲击，首先需要识别行政立法程序追求的目标，判断互联网相比其他传统参与方式，如书面、电话、传真或听证会、座谈会等，在目标实现上的差异。行政法担负着保障公民权利和有效执行行政任务的双重使命，以此为基础，一个理想的行政立法程序应当在满足对有效的、节约的政府的需求与保护个人抵制不合理的或不合法的政府行动的权利之间取得公正的平衡。据此，可将行政立法程序的主要目标归纳为:形式性(司法审查性)、效率和参与。其理论基础分别来自四个不同的行政权合法化模式，即形式主义模式、专门知识模式、司法审查模式和多元主义模式。受工具理性和技术官僚效率观点的迷惑，形式主义者意图将行政机关比作一部机器，即实现选民主观愿望的客观、中立的装置。行政法理论中最能体现形式主义要求的是授权原则。该原则将行政权的合法性建立在立法机关的授权及对行政活动的控制上，行政人员必须执行选民通过其代表表达的意愿，而不是自己认为好的举措。当立法机关为行政人员提供了行使权力所应遵从的具体指示时，法院的任务是将行政机关禁锢于立法机关的指示范围内，使之服从于法治。据此，司法审查模式可以看作是形式主义模式的延伸。行政机关对效率的追求，既来自形式主义者主张的机器与效率的内在联系，也来自行政人员的专业性。根据专门知识模式，行政机关的成功运转依赖于它的灵活性和对行政人员的专业判断的及时回应，这些共同促成了效率的实现。参与目标近年来成为行政立法程序中一个单独的考虑因素。对形式性和效率目标提出批评的学者，认为应给予参与更大的分量，因其具有比司法审查更突出的控权效果。该观点主要受到政治多元主义的影响，主张所有的利害关系人均有权参与行政立法，通过类似于议会立法程序所制定的行政立法，自然具有了正当性。在行政立法程序的三个目标中，司法审查居于关键地位。法院对行政立法是否具有合法性进行单独或附带审查时，需要判断行政机关有无遵守制定法规定以及是否依据行政立法记录认定事实。其中，对制定法的遵从体现了形式主义的要求，对立法记录的尊重确保了有意义的参与。据此，形式性和参与这两个目标交织在一起。总体而言，电子信息技术在行政立法程序中的应用，可以调和效率与参与之间不可避免的冲突，却加深了形式性与参与之间的紧张关系，使行政立法程序三个目标之间的平衡进一步复杂化。

三、电子信息技术对行政立法程序的冲击

为准确评估电子信息技术的影响，可以从行政立法程序的目标出发，判断该技术是否保证了有效的司法审查所必要的形式性，是否因提高事实认定的准确性和减少行政资源的使用而增进了效率，是否因保障个人尊严而改善了参与。

(一)对形式性的冲击

一、网络信息安全立法的系统规划

1.立法的目的是促进发展。

我们应当明确立法是为了更好地为发展提供规范依据和服务，是为了确保发展能够顺利进行。针对跟网络有联系的部分，我们可以将其归到传统的法律范围内，并尽量通过修订或完善传统法律来解决实际的问题。如果一些问题必须要通过制定新的法律才能解决，我们再实施新法律的制定也不迟。并且新法律必须具备良好的开放性，能够随时应对新问题的发生。

2.要重视适度干预手段的运用。

为了促使法律可以跟社会的现实需求相适应，我们应当积极改变那些落后的调整方式，将网络信息安全法律制度的完善重点转移到为建设并完善网络信息化服务，争取为网络信息的安全发展扫清障碍，从而通过规范发展来确保发展，并以确保发展来推动发展，构建良好的社会环境以促进我国网络信息化的健康发展，形成一个跟网络信息安全的实际需求高度符合的法治文化环境。

3.要充分考虑立法应当遵循的一些基本原则。

在立法的具体环节，我们不仅要考虑到消极性法律制定出来将造成的后果，还应当充分考虑积极性法律附带的法律后果。因此，我们不仅要制定出管理性质的法律制度，还要制定出能够促进网络信息产业及网络信息安全技术持续发展的法律制度，并涉及一些必要的、能够积极推动我国网络信息安全产业可持续发展的内容。

一、我国特殊教育法律法规研究概述

（一）对我国特殊教育立法相关研究

通过文献分析法和调查法，对我国特殊教育立法历史和现状进行研究。2003年以来的研究文献中，10篇是大陆地区特殊教育立法的研究，1篇是台湾地区特殊教育立法的研究。2013年北京师范大学赵德成发表《台湾地区特殊教育法律的特点及启示》一文，该文介绍了台湾地区以《特殊教育法》为核心的特殊教育法律体系形成的历程，并分析了其法律的六大主要特点。侯晓燕、张岩宇（2007）、郝晓岑（2003）、陈久奎、阮李全（2006）、徐巧仙（2004）对我国特殊教育立法的历程进行了研究。其中侯晓燕、张岩宇（2007）对特殊教育立法的内涵进行了界定，将我国特殊教育立法的演变划分为四个阶段。郝晓岑（2003）总结了我国教育体系的结构特征并分析了目前我国特殊教育立法的层次。陈久奎、阮李全（2006）以人文关怀的视角，在考察特殊教育立法的历史进程、分析我国特殊教育立法现状的基础上，阐释了特殊教育立法的法理基础，并提出和阐明了特殊教育立法理念、基本原则、基本制度，促使特殊教育事业进入法治的轨道。徐巧仙（2004）在介绍新时期我国特殊教育立法的概况的基础上进一步总结了我国新时期特殊教育立法的特征与功能。

我国特殊教育立法存在行政领导不到位、政策难贯彻；传统教育体制与特殊教育规律存在着冲突；特殊教育法制环境不完善；课程和教学方法难以满足特殊教育的需求等缺陷。于靖（2010）指出中国特殊教育立法存在立法层次低、体系不完善、法律用语不规范、缺乏操作性等问题，并在此基础上对特殊教育法律体系的完善提出相关建议。庞文（2011）对我国学术界关于特殊教育立法的研究文献进行梳理，概述了现有特殊教育立法存在的体系不完善、立法滞后、缺乏可操作性等问题。汪放（2006）在借鉴外国特殊教育发展及其立法经验的基础上，探讨了教育公平与我国特殊教育立法之间的相互关系，以及我国特殊教育的立法如何保障特殊需要人群受教育权的平等实现问题。此外，刘贤伟（2007）认为“全纳教育”是有影响的国际共识之一。意大利、美国、英国等发达国家是世界上较早实施全纳教育政策的国家，拥有成熟和完善的“全纳教育”体系。将这些国家的“全纳教育政策”与中国的特殊教育政策进行对比，可以找出中国特殊教育政策的不足。国际与国内的教育发展形势需要中国在“全纳教育”基本理念的指导下完善特殊教育政策和特殊教育立法。

（二）对中外特殊教育立法的比较研究

一部分学者运用比较研究法，将国内与国外特殊教育立法的历程、现状及相关条例等方面进行比较，总结国外特殊教育立法的经验。刘坤（2009）、钟玲(2007)、侯俊（2009）对美国特殊教育立法的经验进行了总结，并分析了其对我国的借鉴意义。刘坤（2009）总结了美国特殊教育立法的两大特点：即适应社会发展需要、及时改进特殊教育立法；特殊教育立法与评估标准想结合。钟玲(2007)在分析美国《障碍者教育法》的起因、基本原则以及该法案的演变与成效的基础上，与我国特殊教育法律法规建设作一比较。侯俊（2009）总结美国特殊教育立法多年来所取得的成就及特点，同时，注意对其先进的特殊教育立法理念的分析。李继刚（2009）认为特殊教育判例法在美国特殊教育法律体系中占有重要地位，对保障特殊学生的合法权益，及解释、说明、修正特殊教育制定法发挥了重要的作用。韦小满（2005）通过回顾美国30年来特殊教育立法中有关评估的法律法规的发展历史，发现任何法律法规的建立都必须经历一个由简单到复杂，由一般原则到具体实施办法，由不完善到逐步完善的过程。此外，还有刘颂、王辉（2000）发表的《特殊儿童家长参与的权利———英美两国有关特殊教育立法的述评》一文，该文详细介绍了并对比了英美两国特殊儿童家长的法定权利。

二、我国特殊教育立法研究的主要问题

在国家层面还缺乏发展低碳经济的相关立法保障的情形下，积极探索地方立法保障鄱阳湖生态经济区的建设有着重大的现实意义。在现有鄱阳湖生态经济区法律体系中，《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》由江西省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2012年5月1日起实施。但目前可专门促进低碳经济发展的法规、规章还是空白。因此，加快步伐，制定一个专门的低碳经济法规，以用来解决鄱阳湖生态经济区资源环境和经济发展问题，显得尤为重要。   一、鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的理念   立法的指导思想和价值取向构成了立法理念的主要内容。立法理念是界定立法本质和有效指导立法活动的前提条件。鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的理念应体现在以下四个方面:首先是坚持人与自然和谐相处、科学发展的理念，要求认真贯彻党和政府提出的以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和建设生态文明的重要精神指示;其次是要从江西省和鄱阳湖生态经济区的实际出发，有效解决其低碳经济发展所面临的主要难点问题;此外，还要发挥政府调控和市场配置资源的作用，将政府引导与市场推进有效结合，实现社会效益和经济效益最大化。   (一)人与自然和谐相处、科学发展的理念   人与自然和谐相处，是人类社会发展的必然要求。随着全球温室气体排放的增加，气候变暖的趋势也在加剧，发展低碳经济成为人类社会经济发展的必由之路。低碳经济的内涵和本质要求，在关系处理上都体现了人与自然和谐相处的理念。因此，人与自然和谐相处的理念也就应成为低碳经济立法的指导思想和价值诉求。一方面，人与自然和谐发展的理念在国内外社会都获得了广泛认可，并且已经成为一种共识。同志指出:“人与自然和谐相处作为社会主义和谐社会的重要内涵，要提高构建社会主义和谐社会能力”;另一方面，在法律中也已有以权利的形式将人与自然和谐相处的思想予以体现，环境权便是以人与自然和谐发展思想为指导的一个主要权利。目前，许多国家也已将环境权纳入法律的调整范畴。科学发展观以发展为第一要义，核心是以人为本，以全面、协调、可持续发展为基本要求。鄱阳湖生态经济区低碳经济立法就要坚持以科学发展观为指导，统领低碳社会建设和低碳经济法律体系的构建和完善。低碳经济立法要体现以人为本、坚持全面协调可持续发展理念。这要求在立法中，必须遵循以人为本的立法思想，坚持顺应民心的立法原则。注重在实践中学习、总结经验教训。从尊重当地群众风俗习惯、地域文化中寻求立法基石。因此，要坚持科学发展观为立法理念，加强鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的民本权利研究，把理论上应然的权利内容法定化，进而成为人们实际生活中的实在权利。   (二)实事求是、因地制宜的理念   江西省是生态环境较好、矿产资源丰富的大省，总理在江西视察工作时指出:“像江西这样好的生态环境在中国已经不多了，要切实保护好鄱阳湖的生态环境。”鄱阳湖生态经济区作为国家层面的战略发展规划，具有其独特的地理生态优势。在低碳经济立法时要以鄱阳湖生态经济区的实际情况为基础，制定适合湖区低碳经济发展和生态环境保护的法律法规，将鄱阳湖生态经济区的生态优势转化为一定的经济优势。因此，在鄱阳湖生态经济区低碳经济立法过程中，不能对国外所谓的先进制度就生搬硬套，盲目轻信，进而对当地已经符合全面、协调、可持续发展的生活方式和发展模式加以限制、排斥。在鄱阳湖生态经济区低碳经济立法过程中，要严格遵循实事求是、因地制宜的理念。   (三)政府引导与市场推进相结合的理念   市场经济条件下，发展低碳经济，不仅要遵循自然规律，而且也要利用市场规律。单纯依靠市场机制也不能有效解决经济发展与环境承载力之间的问题，也无法解决经济垄断和不正当竞争引发的问题。这就必须要发挥政府“看得见的手”来进行宏观调控，以弥补市场机制存在的缺陷。因此，在鄱阳湖生态经济区低碳经济立法过程中，必须坚持政府引导与市场推进相结合的理念，把市场资源配置与政府宏观调控有效结合起来，有效解决低碳经济发展过程中遇到的各种问题。   二、鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的基本原则   立法基本原则是一定的立法主体据以开展立法活动的重要准绳，是整个立法活动中必须遵守的准则。鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的原则是制定、解释、执行和研究低碳经济的指导思想，反映低碳经济法的基本性质、内容和价值取向，进而保证该法内部的协调统一。   (一)明确低碳经济原则，增强立法的适用性   低碳经济是通过低投入、低污染，高产出保证经济社会健康、快速和可持续发展，最大限度减少温室气体的排放。因此，低碳经济的原则可简单概括为三点:首先是节能减排的原则。这就要求在生产过程中减少高耗能源利用，降低空气中的碳排放量。根据此原则，在低碳经济立法的过程中，鼓励开发能源利用新技术，减少能源消耗就成为重点关注的部分。其次就是低污染原则。企业和个人在生产、生活过程中都要减少污染物的产生，自觉地保护环境，维护环境卫生。此原则要求在低碳经济立法过程中，做到通过立法去规范和引导人们的生产和消费行为，促进企业低碳发展方式的转变和大众低碳消费模式的养成，制定相应奖惩细则，进而对人们的行为加以督促、引导。此外，就是技术性原则。科学技术是第一生产力。发展低碳经济同样需要强大的科学技术能力作为重要支持，开发新能源需要科技条件，提高资源利用效率需要科技条件，污染防治和处理技术也需要科技条件。技术性原则要求在低碳经济立法的过程中，通过制定相应的激励措施，对有利于促进低碳经济发展的技术、人才、教育和科研等各方面加大投入，为发展低碳经济提供法律保障。   (二)把握低碳经济的特征，体现立法的针对性   通过对低碳经济内涵的认识，明确了低碳经济的原则。同时，低碳经济也具有经济性、技术性和目标性三大特征。把握低碳经济的特征能更好地体现立法的针对性。第一，经济性。低碳经济按照市场经济的原则和机制来发展，而且低碳经济的发展不能使生活条件和物质生产水平的明显下降。低碳经济立法为的是更好地促进低碳经济的发展，使人与自然和谐相处。在立法过程中，注重低碳经济的经济性特征能使立法更具针对性。第二，综合性。低碳经济不是简单的经济问题，而是一个综合性问题，涉及能源、环境、经济和社会各个方面。这要求立法的涉及面要宽、要广，以体现低碳经济的综合性特征。第三，就是目标性。发展低碳经济的目标是降低大气中温室气体的浓度，改善人类生存和发展的环境，从而实现人与自然的和谐发展。低碳经济的目标性特征，在立法过程中来说，就须统筹协调经济、政治、文化、人与自然和谐发展等方面的问题，将其作为制约因素来考虑。低碳经济的这三大特征，应该成为低碳经济立法的重要内容。#p#分页标题#e#   (三)完善低碳经济发展模式，促进立法的系统性   低碳经济的发展模式是指在具体实践中运用低碳经济理论来组织和开展经济活动，变传统的经济发展模式为低碳型的经济发展模式。具体来说，低碳经济发展模式就是以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益(“三低三高”)为基础，以低碳发展为发展方向，以节能减排为发展方式，以碳中和技术为发展方法的绿色经济发展模式。低碳经济发展模式对于低碳经济立法具有主轴线的作用，有利于把握住立法过程中的关键点。通过低碳经济立法，尽可能地减少温室气体的排放，促进经济社会持续、快速和健康发展。不仅要在节能优先，提高能源利用率方面立法，而且要在大力发展可再生能源，激励低碳技术研发和产业化层面的立法。从而使得促进低碳经济的立法更富有系统性。   三、鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的基本思路   鄱阳湖生态经济区低碳经济立法需要有一个清晰思路，这样才能使所立之法更具协调性、具体性、统一性。笔者认为，鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的基本思路包括宏观方面的立法模式选择、微观层面的制度选择和构建低碳经济法律体系。   (一)鄱阳湖生态经济区低碳经济立法模式的选择   立法模式是指立法者在制定法律时所采取的法律类型，可以从多角度来进行多重选择，如法律的名称、立法权限的分配、法律规范内容、立法方式等。在考察鄱阳湖生态经济区低碳经济立法模式时，我们应该注意处理好以下问题:   第一，与国家及江西省现有法律体系的关系问题。任何一部法律法规的制定都会涉及很多方面的关系，尤其是与其他法律法规的关系。因此，在制定鄱阳湖生态经济区低碳经济促进相关条例时，应尽量避免出现法律条文之间、法律法规体系之间的冲突，否则会造成执法、司法的运行失调，降低法律实效。尤其是低碳经济在我国仍处于探索初级阶段，实践中还存在相关配套制度建设不足、体系不健全等诸多问题。因此，我们在避免法律法规条文之间冲突的同时要加快低碳经济的法律体系建设。   第二，鄱阳湖生态经济区的实际与外国经验的关系问题。低碳经济的发展已成为世界经济发展的必然趋势，且国际化程度较高。低碳经济立法源于国外，特别是发达国家低碳经济的相关立法有比较成功的经验可以借鉴，我们在借鉴发达国家成功经验时必须考虑到法的本土化问题。可行的做法是一方面考虑鄱阳湖生态经济区湖区的实际情况，以此为立法的基础;另一方面，应当借鉴发达国家的立法经验制度为我们所用。   第三，鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的现实性与前瞻性关系问题。现实性与前瞻性的关系问题实际上就是指当前鄱阳湖区发展低碳经济的需要与目标适当超前的关系问题。现阶段，立法工作一定要从现实条件出发，但也应有一定的前瞻性，必须符合改革的前进方向和目标。要经过一段时间才能达到要求的，可以规定过渡性办法，以避免造成不适和反作用。   第四，鄱阳湖生态经济区立法理论与低碳经济实际建设情况的关系问题。目前，低碳经济在我国还处于研究阶段，在地方的研究就甚是薄弱。人们对此认识不深，低碳经济实践还处于探索阶段，没有形成规模，相关配套法律法规建设还有很多空白。因此在加大立法理论研究的同时，必须加快作为低碳经济试点地区的建设，为全国性的低碳经济立法提供经验和借鉴。   在分析发达国家的低碳经济立法情况的基础上，同时考虑到江西省和湖区实际情况和现有法律法规体系的特征后，笔者认为，鄱阳湖生态经济区在进行低碳经济的立法模式选择时可从以下几方面着手:   根据法律名称确定立法模式。从对发达国家低碳经济立法情况分析可知，各国在选择低碳经济立法名称时，大致可分为三种情况:第一种情况是通过对气候变化进行干预达到综合性立法的目的。如英国2007年出台的《气候变化法案》，其是世界上第一个对二氧化碳排放进行立法的国家;第二种情况是通过对能源使用进行控制达到减少二氧化碳排放的目的。如德国2002年出台的《节省能源法案》;第三种情况是通过对低碳经济自身直接立法以实现低碳经济发展的目的。如美国2007出台的《低碳经济法案》。通过把湖区的实际情况与各发达国家的立法经验进行比较后，笔者认为，鄱阳湖生态经济区促进低碳经济发展的专门地方性法规的名称应该采取第三种做法，即命名为《鄱阳湖生态经济区低碳经济促进条例》较为合适。因为这样命名能充分体现立法的针对性，立法宗旨更明确，该法规的适用范围更加广泛，并且可以在立法中增加有关低碳经济技术投入和宣传、教育方面的内容，使得相关主管部门可以更灵活的发展低碳经济。   根据立法主体确定立法模式。我国立法的权限包括根本层次的立法(宪法依据)、基本层次的立法、行政法规层次的立法和地方性法规层次的立法。从《立法法》第八条的规定可以看出发展低碳经济的相关立法并不属于国家专属立法权，可以由地方立法完成。且我国关于区域发展规划的中央立法明显滞后，因此，针对区域发展规划的立法，拥有立法权的地方人大及其常委会应该发挥主动性。   根据立法方式确定立法模式。现阶段，法律法规的起草模式主要有行政机关立法模式、专家立法模式。行政机关立法模式的主体多为行政机关的工作人员，其会更多地站在部门利益的角度考虑，从而会造成对行政相对人利益的忽视。而专家立法模式主要是委托高校、科研单位中具有专业知识的法学专家起草，这种模式的优点是使立法工作更具有理论性和前瞻性。但是法学专家作为理论工作者，其立法常常因缺乏可操作性，有时甚至会过于抽象化，而不易为大众所接受。实践证明，受多因利益的影响，以上两种形式独立完成的法规草案质量并非尽如人意。也只有大多数人能够接受并经反复斟酌取得共识的最终方案，才能被称之为法律意志。鄱阳湖生态经济区实施低碳经济发展模式，本质是一次以生态为目的的全方位利益调整。立法者应不仅仅拘泥于向社会公开征求草案意见这种形式，还可采用公民旁听会议、座谈会、来信来访、由民众提交草案等形式，营造群众参与立法氛围，以拓展民主立法的广度和深度。#p#分页标题#e#   总之，在国际社会广泛倡导发展低碳经济的背景下，我国也积极的融入其中。但地方及国家尚无专门的低碳经济立法，促进低碳经济发展的措施大多靠政策引导，留下了许多法律空白。鄱阳湖生态经济区在低碳经济发展方面的立法也相当薄弱，既缺乏一部母法起统领作用，相关配套的立法也相对薄弱。因而，在考察发达国家的低碳经济立法实践后，应根据湖区经济社会发展的实际情况，在出台起统领作用的湖区低碳经济促进法的同时应完善相关配套专门法。   (二)鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的制度选择   科学抉择鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的制度，有利于促进和保障低碳经济发展的法律法规体系的完备。科学、合理有序地推进现行制度的改革，应坚持有破有立的原则。不仅要改革和消除不利于低碳经济发展的制度安排和相关政策，而且也要根据低碳经济发展的实际需要，设计出促进低碳经济发展的相应政策。因而，有效清理不利于节能减排的制度性障碍，健全有利于低碳经济发展的制度安排，是加快低碳经济立法工作，促进鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的重中之重。   1．低碳经济发展规划制度“凡事预则立，不预则废。”发展低碳经济也需有一个清晰规划。低碳经济发展的规划制度是保障低碳经济健康发展的基础性制度。依托中英两国合作的低碳城市试点工作，南昌市成为唯一被列为发展低碳经济试点的省会城市。通过试点工作，南昌的发展将为促进鄱阳湖生态经济区低碳经济的发展探索出一条行之有效的路径。在江西省“十二五”规划的制定和执行过程中，应该坚持将相关规划指标，如鄱阳湖的水质、湿地、森林覆盖率、单位GDP能耗等约束性指标进行整合，然后分解到各项规划和政策中去。在江西省新的历史发展时期，抓住机遇，妥善处理好实现产业跨越式发展与低碳经济发展顺利转型的关系，大力促进碳减排、能源材料安全、维护生态平衡之间的协调发展，加快节能减排技术进步和降低经济发展的生态成本，这些将是鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的规划制度的关键所在。   2．低碳经济扶持制度低碳经济的发展具有经济性和目标性特征，充分发挥市场资源配置的优势同时也需要政府的调控和管理。不论是在碳交易市场的形成、发展方面，还是在财政、税收和产品采购等方面政府进行帮助和扶持，都可以促进低碳经济的持续、快速和健康发展。政府在低碳经济发展中应起管理和服务的作用。具体而言，构建低碳经济扶持的法律制度主要包括:   形成具有地域特色的碳平衡交易制度。设计制度以碳基金为主要内容，将企业与个人在生产和生活过程中产生的碳排放转换为相应的碳基金，将此用于生态补偿和生态建设。通过碳平衡交易制度使得外部环境成本中的生态服务从无偿转为有偿。为加快促进低碳经济的发展，鄱阳湖生态经济区要加强对碳平衡交易制度的扶持:首先，要形成碳交易的市场和明确碳交易的规则，批准设立正规的碳交易中介机构，确保碳交易价格公平合理;其次，形成绿色能源交易机制，把碳平衡交易与鼓励使用绿色清洁能源的政策相结合起来，倡导社会积极发展和利用清洁能源，促进维护生态平衡和发展低碳经济两者协调发展。   促进低碳经济发展的财政和税收制度。一是财政政策。政府对有利于低碳经济发展的生产者或经济行为给予补贴，是促进低碳经济发展的一项重要经济手段。如英国和丹麦都对可再生能源的使用采取了一系列财政补贴措施，推动可再生能源进入市场。鄱阳湖生态经济区政府要加大财政资金投入力度，建立相应的财政保障机制。调整财政支出结构，支持低碳经济发展。应加大对新能源和可再生能源开发利用的扶持力度，推动新能源和可再生能源的研发。进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策。在引导、支持企业在低碳经济领域积极投资的同时，加强监管、淘汰落后企业和技术。设立鄱阳湖生态经济区产业投资基金、区域生态环境保护基金和行业性的创业投资基金，加强与国际金融组织合作，进一步拓宽吸收环保资金的渠道;二是税收政策。税法政策是发展低碳经济最为重要的法律手段之一。对低碳经济发展实施税收优惠政策是发达国家普遍采用的措施。尽管税收的制定权很大范围在国家层面而非地方，但地方对于地方税这一块拥有很大的运作空间。鄱阳湖生态经济区政府在地方税权利范围内，可以对清洁能源产品实行增值税的减免;对于新建节能、清洁能源生产企业的低碳金融所得给予营业税税收优惠;对生产节能、清洁能源产品企业的再投资给予退税等优惠。甚至对消费环节的消费者也可以借鉴英美法系国家的经验，将其纳入低碳经济税收优惠政策的范围中。   政府绿色采购制度。政府的采购是最初发展低碳经济的最大推力，不仅能够解决低碳产品的销路问题，而且也发挥重要示范作用，最终推动低碳经济的发展。目前，国家层面的政府采购并没有涉及低碳产品的采购问题，地方立法可以将低碳产品纳入政府的采购范围。通过鄱阳湖生态经济区政府实施绿色采购政策来建设符合湖区实际情况的低碳消费体系，这可以有效地支持鄱阳湖生态经济区低碳经济的发展。借鉴国外经验，鄱阳湖生态经济区发展低碳经济立法在规制政府绿色采购制度方面应重点关注以下内容:一是要规定政府绿色采购的主体范围，即政府绿色采购的主体包括哪些。二是要明确绿色采购标准，即取得低碳标志的产品才是政府绿色采购的标准。三是政府绿色采购的详单。四是制定政府绿色采购指南，即指导政府采购人员根据采购详单进行绿色采购的行动指南。   3．加强低碳技术研发与创新制度低碳技术的进步和创新，在人类应对气候变化的过程中发挥着至关重要的作用。目前，鄱阳湖生态经济区乃至全国的低碳技术研发能力薄弱，为此地方政府部门要加大对低碳技术研究的投入:首先政府部门要组织研制开发清洁生产技术。大力降低原材料和能源的消耗，对研究和处理低碳产品的研究机构给予政策上的有力扶持。其次要注重加强与企业的交流与合作，鼓励企业注重研发清洁能源技术，采用降低原材料和能源消耗的新工艺、新技术。鼓励产业界的积极创新与开发，提高自主创新能力。再次要加强国际技术交流合作，英国、美国等发达国家，具有成熟的低碳技术，湖区政府要通过国际协商与合作机制，促进这些发达国家向中国转让先进技术。总之，低碳经济法要为应对气候变化的相关技术研发及其所需资金提供制度性保障。#p#分页标题#e#   4．低碳消费制度社会生产总过程中的生产、分配、交换和消费之间，存在着相互联系、相互制约的辩证关系。生产决定着消费什么和消费多少，然而消费也反作用(促进或阻碍)生产的发展。例如，扩大消费，可以带动经济增长。低碳消费模式与发展低碳经济相适应，也符合构建和谐社会、建设生态文明的客观要求。一方面，鼓励和引导公众低碳消费，增强消费者的环境责任意识。根据节能减排的原则，消费者自愿按照低碳的标准来选择产品和服务。低碳消费制度可以从消费主体、消费客体和低碳环境权利与义务等方面进行法律调整，增强消费者环境责任意识。另一方面，建立生产者责任延伸制度。生产者不仅要在其生产中保护环境、减少对环境的污染和破坏，也要对他们所生产的产品在其正常使用期间以及报废之后对环境造成的影响承担相应的责任。生产者责任延伸制度，不仅有利于节约资源、降低能源消耗，而且也有利于促进低碳经济的发展。因而，生产者责任延伸制度在低碳消费制度中也应有所规定。总之，在低碳经济立法过程中，通过低碳消费制度，引导人们逐步形成绿色、低碳的消费观念及习惯，积极倡导公众低碳的生产和生活方式。   5．公众参与制度实现公民权利是法的核心所在。低碳经济立法的根本目的在于促进和保障低碳经济发展，协调人与自然和谐相处的的关系，构建绿色、健康和宜居的生态环境。因而，低碳经济发展也需要广大公众和民间组织积极主动地参与，鼓励和支持、引导他们参与到低碳经济的建设中来，发挥重要作用。一方面在环境保护参与制度相关的立法中，应当明确规定公众和民间组织参与的原则、程序和具体内容等;另一方面就是拓宽公众和民间组织参与环境保护的途径，使他们能方便、快捷和有效地参与到环境保护工作中去，发挥他们的积极作用。此外，利用环境法制宣传教育工作，普及环保理念。增强公民的环境法律意识，培养其良好的环境守法与环境侵害维权意识，引导和激励广大公众和民间组织依法参与环境管理公共事务。   (三)构建鄱阳湖生态经济区发展低碳经济法律体系的建议   鄱阳湖生态经济区发展低碳经济法律体系应由国家层面的法律法规、江西省法规和环湖各市区县法规三个层次构成，包括生态经济区建设的核心法规，资源、能源、环保和生态保护等领域的综合性法规和专项法规。要构建这样一个体系，需要严格贯彻和执行国家及江西省现有的法律法规，出台保障鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的核心法规和专项法规，修订和完善部分不能适应生态经济区建设需要的旧法规，并注重环湖各区域的协调和配合。另外，也要加大环境法制宣传、教育力度，提高公众低碳意识。   1．依法贯彻和严格执行国家现有法律法规   在促进和保障鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的过程中，要严格贯彻和依法落实国家现有的协调经济发展和环境保护的相关法律、法规。一方面由于国家至今尚未出台一部综合性的发展低碳经济法律;另一方面就是国家现有的协调经济发展和环境保护的法律、法规也包含了一些促进低碳经济发展的规定。贯彻执行《循环经济促进法》。循环经济促进法的制定是为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。它是至今与低碳经济发展联系最为密切的法律。循环经济以节约资源、减少资源消耗、提高资源的利用率和资源循环利用率为基本特征，以实现资源反复循环利用为目标的经济发展模式。发展循环经济，在减少资源消耗和提高资源利用率的同时，也必然会降低碳排放。另外，《循环经济促进法》规定的循环经济规划制度、循环经济评价指标体系和循环经济统计制度等对鄱阳湖生态经济区低碳经济立法具有重要的借鉴和指导意义。贯彻执行《节约能源法》。节约能源法是为了推动全社会节约能源，从能源的生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费。有效、合理地利用能源，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展。《节约能源法》明确提出将实行节约资源作为国家的基本国策，并且将节能目标纳入地方政府及其负责人考核评价、产业政策制定等内容。同时，能源消耗重点领域的国家标准、行业标准规范的制定、执行也保障了节约能源法的实施。《节约能源法》的制度和内容，在鄱阳湖生态经济区低碳经济立法的过程中应给予重点关注。国务院出台的行政法规和国家各部委出台的各项规章制度同国家法律相比，相对灵活，时效性强。严格遵守和落实这些法规、规章。集中反映了国家当前的大政方针和政策导向，如节能减排、主体功能区规划等都是生态经济区低碳经济发展的重点内容。   2．以低碳经济理念为指导，修订和完善江西省现有法规   在《鄱阳湖生态经济区低碳经济促进条例》出台后，应以这部条例为基础，以低碳经济理念为指导，系统梳理现有法规中存在的问题，进行修订和完善。在能源领域，《江西省实施＜中华人民共和国节约能源法＞办法》是依据1998年实施的《节约能源法》制定的，其中的许多规定已不能适应当前的需要，建议江西省对其进行修订，制定《江西省节约能源条例》。该条例以2008年4月1日实施的新《节约能源法》为主要依据，并突出鄱阳湖生态经济区建设方面的规定。对于发展可再生能源方面的规定，可以在该条例中规定，也可以根据需要出台可再生能源方面的专项法规。在高碳排放收费方面，原《江西省征收排污费办法》经过两次修订，部分条款已失效。建议根据《江西省环境污染防治条例》(2008年11月28日通过修订)制定高碳排放企业的排污收费专项法规，提高收费标准，规范排污费的使用，严禁挤占挪用排污费。系统梳理现有宏观经济政策，修改或者废除不符合低碳经济理念，与生态经济区建设不一致、不协调或冲突的政策，使政策与法规保持一致，杜绝有法不依、执法不严的行为。   3．注重环鄱阳湖各市区县相关法规政策的协调一致   环湖各区域是进行低碳经济建设的中坚力量，各地要树立环湖经济一体化的意识，顾全大局，加强合作，不出台阻碍生态经济区建设的法规政策，承担起促进鄱阳湖区域低碳经济发展和生态环境保护的责任。具体可从以下几方面入手。建立环湖各区域协调小组。协调小组成员应包括南昌、九江、上饶、鹰潭、抚州、景德镇6市和5河流域涉及的5个设区市。由协调小组统一协调区域之间、流域上下游之间低碳经济发展过程中遇到的重大问题。建立信息共享机制。通过定期召开协调会议、建立网络平台等措施，共享经济规划、产业发展布局、碳排放等方面的信息。环湖区域在制定对流域生态环境保护有重大影响的法规、规划、政策时，征求生态经济区内其他各市县的意义或建议。#p#分页标题#e#   4．加强环境法制宣传，提高公众依法参与发展生态经济区低碳经济的意识   通过报刊、电视、网络、公益广告、学校环境教育、报告、讲座和培训等多种形式对生态经济区低碳经济发展的法律法规进行宣传。充分发挥报刊、电视公益广告等公共媒体的宣传功能，及时宣传生态经济区发展低碳经济的法规规章、政策、规划等信息，充分调动公众的积极性，引导和推进发展鄱阳湖生态经济区低碳经济。专门建立鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的网站，并设立法规政策专栏，宣传和普及生态经济区低碳经济建设的法规规章。编制低碳经济发展法规相关方面的书籍和宣传手册，普及国家、江西省相关的法律、法规、政策;还可以翻译发达国家或地区在发展低碳经济、污染防治、生态建设方面的相关法律政策，供大家参考。此外，针对不同人员可以采取不同的宣传方式。针对政府工作人员，通过报告会、学术讲座和举办生态经济培训班等形式，提高他们低碳的意识。针对企业高级管理人员和环保负责人，加强法规宣传和培训，使他们积极参与、发挥榜样作用。重视绿色学校的建设，把低碳意识教育纳入学生法制教育的内容。总之，通过形式多样的法律法规宣传，增强干部依法执政的意识和示范作用，提高企业和公众参与的积极性，促进形成依法推进鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的良好环境。   5．尽快出台保障鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的核心法规   要构建一个完整的法律法规体系，江西省必须在修订和完善现有法规的基础上，尽快出台促进鄱阳湖生态经济区低碳经济发展的核心法规，重点领域的综合性法规和专项法规。在制定《鄱阳湖生态经济区低碳经济促进条例》的条件还未成熟时，可以从以下几方面进行努力:首先，鄱阳湖生态经济区发展低碳经济立法有必要以现有的政策文件和制度建设为基础，深入开展发展低碳经济立法调研，听取关于鄱阳湖生态经济区发展低碳经济的意见和建议，制定鄱阳湖生态经济区发展低碳经济立法规划。其次，以节能减排为重点，出台鄱阳湖生态经济区发展低碳经济地方性规章。根据江西发展低碳经济立法规划的总体要求，在深入开展立法调研和广泛听取各方意见的基础上，由鄱阳湖区地方政府结合本地实际，在其职权范围内制定相关规范性文件，这些规范性文件应针对本行政区域内发展低碳经济中所碰到的问题，以便增强可操作性。再次，条件成熟时，制定鄱阳湖生态经济区发展低碳经济地方性法规，出台《鄱阳湖生态经济区低碳经济促进条例》。通过发展低碳经济立法探索与实践，由江西省人大及其常委会根据需要，在总结实施低碳经济地方性规章经验基础上，制定江西省鄱阳湖生态经济区发展低碳经济地方性法规。与地方性规章相比，地方性法规有更强的政策宣示功能和体系统领功能。   总之，鄱阳湖生态经济区低碳经济立法，有利于保障低碳经济发展。江西选择低碳发展之路必须立足省情、顺应全球发展趋势，加快经济结构调整，实现江西跨越式发展的明智之举。在鄱阳湖生态经济区的建设中，以低碳经济为主导的新兴生态产业被确定为产业选择的主要方向。所以促进低碳经济地方立法将为解决经济发展和生态环境之间的矛盾提供思路，其必将推动鄱阳湖生态经济区发展。

随着海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）于2010年9月12日的实施，两岸关系步入了一个新的历史时期，台湾地区与祖国大陆之间的经济交流与合作日益频繁密切，台湾居民来大陆就业呈现发展态势，涉足大陆地区经济、文化等各个领域，对大陆地区特别是沿海发达省市的劳动力市场产生了较大的影响．与台湾人才“登陆热”现象不相适应的是，大陆地区关于台湾居民在内地就业的法律制度还存在一些不足与缺陷，需要我们加以发展和完善．   1大陆有关台湾居民在内地就业法律制度之现状   台湾居民在大陆就业是指台湾居民依法应聘受雇于大陆各种用人单位从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的行为[1]71．随着海峡两岸人民之间往来的频繁，台湾新一代的年轻民众对大陆的认识逐渐加深，越来越多的台湾居民愿意来大陆就业．早在2001年9月，15万台湾求职者中有2.02万人希望就业地点在大陆，占求职者比重的13.5%[2]．涉台劳动关系不同于一般的劳动关系，具有如下特征．   第一，平等性．   我国《宪法》规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分．”台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾同胞同属中国人．因此，台湾居民在大陆就业应遵守祖国大陆的法律，依法享有权利并承担义务．在处理涉台劳动法律关系时，应力求公平公正．正如有的学者所指出的，两岸当事人的民事法律地位和诉讼权利义务一律平等，不仅在实体上而且在程序上均应一视同仁[1]21．对此，2005年颁布的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第4条：“台、港、澳人员在内地就业实行就业许可制度．经过许可并取得就业证的台、港、澳人员在内地就业受法律保护．”第15条规定：“用人单位与聘雇的台、港、澳人员之间发生劳动争议，依照国家有关劳动争议处理的规定处理．”这表明，现行立法要求发生涉台劳动争议时，根据我国有关劳动争议的规定处理，对台湾居民给予了同等的法律保护．   第二，特殊性．   台湾居民在内地就业由于主体的涉台因素，具有一定的特殊性．这类涉台法律事务，绝不是国际法意义上的国家间的法律事务，而是中国国内特殊的法律事务．但它也区别于完全发生在大陆其它省、自治区、直辖市直至香港、澳门特别行政区及相互间的法律事务[1]6．首先，涉台劳动关系受两岸关系形势的影响和制约．台湾同胞与大陆同胞本同属中华民族，血浓于水．虽然由于历史的原因，两岸曾出现过对抗甚至隔绝的态势，但自1986年10月15日台湾当局宣布开放两岸人员往来起，两岸同胞近38年的隔绝状态被打破．近年来，两岸关系的进一步缓和，为台湾居民到大陆就业提供了更加便利的条件，大陆相关的法律规范也逐渐完善．从1994年2月21日颁布的《台湾和香港、澳门居民在内地就业管理规定》到2005年10月1日起施行的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》，以及各地方相继出台的有关涉台劳动立法，内容得到了不断的修改和完善．当发生涉台劳动争议时，由于关系到判决的送达与执行等方面，其争议处理的程序及效果也因两岸关系形势尤其是政治状况的不同和相互配合、协助意愿的高低大受影响[1]11．其次，这种特殊性还表现在对台湾居民实行就业许可制度．台湾居民在内地就业需由用人单位为其办理就业证；用人单位变更的需重新办理；劳动合同的终止需办理注销手续．用人单位若未办理上述相关手续的将受到劳动保障行政管理部门的行政处罚．   针对台湾居民来大陆就业的敏感性，祖国大陆适时制定了相关的法律规范加以调整．相关立法主要集中规定以下几个方面的内容．   首先，台湾居民在大陆就业须具备的条件．现行规定对台湾居民作了几项基本性的要求，如年龄范围（18至60周岁），身体健康，有效证件及从事国家规定特殊工种职业资格证明等，而不再要求其“具有从事本专业实际工作经历”．这意味着没有就业经历的台湾青年从大陆高校毕业后可直接在大陆就业，其他台湾居民只要符合用人单位的要求，也可以同内地居民一样平等就业．   其次，台湾居民在大陆就业的岗位选择．虽然旧的规定要求“聘雇的台湾居民从事的岗位是用人单位有特殊需要，且大陆暂缺适当人选”，但现行法律将此内容删除，仅原则性规定了“用人单位聘雇或接受被派遣台、港、澳人员，应当遵守国家的法律、法规”．新的立法扩大了台湾居民在大陆的就业空间，使其有了更多的岗位选择．当然，对于从事国家规定的职业（技术工作）的，应当按照国家有关规定，具有相应资格证明．   再次，就业证管理办法．由于台湾居民在大陆就业实行就业许可制度，其就业证的办理与更换等也是立法需要规制的内容．现行法律规定由用人单位为台湾居民办理申请、变更及注销就业证手续；若用人单位未履行上述义务，劳动保障部门有权责令其改正，甚至可以给予罚款．   2大陆有关台湾居民在内地就业制度存在的问题及其原因分析   有关台湾居民在大陆就业的立法，保障了台湾来大陆就业的劳动者的合法权益，有效地促进了海峡两岸人才的双向流动，促进了两岸的和平与发展，其制度价值不言自明．目前大陆的相关立法，存在以下问题，有待改进．   2.1有关台湾居民在内地就业制度存在的问题   2.1.1相关立法数量较少   涉台立法包括中央涉台立法和地方涉台立法．中央涉台立法是由中央国家机关包括全国人大及其常委会、国务院、国务院有关部门针对台湾事务制定或通过的法律规范，主要指涉台法律、行政法规、部门规章的制定．地方涉台立法是指省、自治区、直辖市，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市，经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市的人大及其常委会，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府所通过的或制定的涉及台湾事务的法律法规，主要是涉台地方性法规、地方性政府规章[3]．#p#分页标题#e#   目前，国家层面涉及台湾居民在大陆就业方面的立法仅有劳动和社会保障部2005年颁布的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》一部部门规章．其数量少，位阶也不高．这与整个涉台立法的滞后现状一致，并不是台湾居民就业方面立法单方面存在的问题①．同样地，地方有关涉台就业方面的法律规范也存在数量少的问题．以福建省为例，虽然制定了《福建省台湾同胞投资企业登记管理办法》（1990年7月3日施行）、《福建省台湾船舶停泊点管理办法》（1994年7月19日施行）等多项专项涉台地方性法规，号称是全国涉台立法起步最早、立法数量最多的省份，但相关规定很少有涉及到保护在闽的台湾居民劳动就业方面的内容，仅有新的《台湾居民在福州申办个体工商户登记管理的若干意见(试行)》略具有创新性．而其他地区多以工作指导意见来规范涉台就业法律关系，并未以正式的立法对此类问题做出具体的规制，如《广东省劳动和社会保障厅贯彻执行〈台湾香港澳门居民在内地就业管理规定〉的通知》．可见，无论是中央层面还是地方层面，关于台湾居民在大陆就业方面的立法存在数量少的问题．   相较之下，关于台胞到大陆投资方面的立法走在所有涉台立法的前列．从1988年国务院《关于鼓励台湾同胞投资的规定》到1994年的《台湾同胞投资保护法》，再到1999年的《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》，它们逐渐为台湾同胞在大陆投资奠定了坚实的法律基础．与此同时，福建、四川、湖北、广东等三十多个省、市、自治区等出台了实施《台湾同胞投资保护法》的具体办法，内容涵盖了保护台商利益的各个方面，值得涉台就业立法的研究和借鉴．   2.1.2相关立法内容不完备   大陆有关台湾居民在内地就业的立法数量较少，这决定了其在内容上必然存在一定的缺失与不足．   第一、台湾居民来大陆就业的条件规定不明确．2005年《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第6条规定：“用人单位拟聘雇或者接受被派遣的台、港、澳人员，应具备下列条件，（一）年龄18至60周岁（直接参与经营的投资者和内地急需的专业技术人员可超过60周岁）．”此处“内地急需的专业技术人员”的认定标准是什么？《规定》未作具体说明，也无相关实施办法对此作出补充说明．因此，在实践中很难对此进行认定和操作，不利于用人单位的具体掌握．   第二、保护范围不全面．《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第4条规定：“经过许可并取得就业证的台、港、澳人员在内地就业受法律保护．”根据该条，未取得就业证的台湾居民在内地就业是否受法律保护？对于受雇于用人单位的台湾劳动者，立法将办理就业证规定为用人单位的一方义务，实践中出现的未办理就业证情形多由于企业企图逃避义务及疏于办理等原因．虽然企业的该行为将由行政机关责令改正或被处以罚款，但将其建立的劳动关系视为不合法并不予保护的后果对台湾劳动者十分不利．同时，该《规定》第3条，即“在内地就业的台、港、澳人员，是指（二）在内地从事个体经营的香港、澳门人员．”未将台湾居民在内地从事个体经营行为纳入法律的保护范围．   第三、企业合同解释责任的缺失．台湾居民虽与内地血脉相承，但由于各地特有的文化背景及生活习惯，其对大陆地区相关法律，特别是有关劳动保护方面的法律不太熟悉，也不太能理解．然而，目前并没有相关立法明确规定用人单位对于涉台劳动合同的特殊解释责任，很有可能出现因为某一特定词语含义及表达方式的不同引起劳资双方对劳动合同条款解释不同的争议，这直接影响了台湾居民维护自身合法权益的效果．   第四、劳动者责任的缺失．《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》规定了用人单位的法律责任，如“用人单位聘雇或者接受被派遣台、港、澳人员，未为其办理就业证或备案手续的，由劳动行政部门责令其限期改正，并可以处以1000元罚款”等．但规定未提及对在内地就业的台湾居民违法就业的相关规制内容．若出现台湾劳动者虚开健康证明，伪造相关国家职业资格证明等，将损害用人单位的合法权益，因此也有必要明确加以规制．   2.1.3地方立法的创新性不足   已有的地方涉台劳动保护立法不仅存在数量少的问题，而且还存在创新性不足的根本性缺陷．地方涉台就业立法多以执行性为内容，是对中央已有规定的实施性规定．由于涉台立法具有高度的政治敏感性和许多不确定的因素，出于对立法成本的考虑和政治风险的顾忌，地方对创新性的涉台专项立法普遍缺乏动力[3]．各地方相关立法及相关政策均是处于实施层面的规定，仅有2006年5月福州市的《台湾居民在福州申办个体工商户登记管理的若干意见（试行）》尚具有创新性，其在《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》未对台湾居民在大陆从事个体经营做出相关立法规定情形下，率先对此做出相应规定．   2.2大陆有关台湾居民在内地就业制度存在问题的原因分析   2.2.1涉台问题的敏感性   正如前文所述，两岸关系经历了从隔绝到缓和的发展过程，但目前两岸关系总体仍未定型，交往中始终存在着政治斗争．因此两岸在商谈事务性问题时总是尽力回避敏感政治问题，例如避免讨论台湾地区“司法管辖权”或“法律管辖权”这类问题，而是通过海基会与海协会、两岸民间团体等协商机制来解决两岸交往中的问题．因此，关于台湾居民在内地就业的法律制度发展也因涉台问题总体的敏感性而步伐缓慢．   2.2.2涉台立法不受重视   大陆人口基数大，劳动力供过于求，对外来就业人员持可有可无的态度，不像引进台资那么心切，致使大陆对台就业人员的立法更多的是出于政治上的考量，仅是作出的一个姿态而已，难免存在不全面、不规范的问题．一部法律、法规、办法得以出台，主要是体现各级立法机关意愿和社会的热点问题，大陆正在实行城镇化，需要更多的就业岗位，台湾居民来大陆就业，或许并不是立法机关鼓励和引导的方向，因此，出台的相关法律、法规层次不高，约束力不强．#p#分页标题#e#   2.2.3社会关注度不够   一方面，台湾来大陆就业人员人数不多，其数量相对大陆人口微不足道，其权益是否能够得到保护，对大陆的就业秩序和就业环境影响不大，也不会损害国际形象；另一方面，台湾来大陆就业的人员一般文化程度较高，所就业的企业管理规范，各种福利、收入优于其他企业，发生劳动纠纷可能性小．综上所述，台湾居民来大陆就业不为社会所关注，进而缺少社会的监督，这对中央及地方的尽快立法缺少一定的推动力．   3完善大陆有关涉台就业法律制度的建议   3.1对台湾居民来大陆的就业条件做出补充性解释   针对《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》未对“内地急需的专业技术人员”作出具体规定的问题，各地方立法可以根据该地区的劳动力市场及各产业的实际状况，制定出不同的认定标准．这一方面有助于吸引更多专业化的台湾人才应聘到内地急需的各技术性岗位，为内地的经济发展作出更大的贡献；另一方面也是台湾人才与内地岗位的一个互选过程．各类内地急需的专业技术岗位因其市场需要的原因往往报酬比一般的岗位要高，各地可以鼓励有专业技能的台湾人才在众多岗位中选择最适合自己发展的岗位就业，实现劳资双方的共赢．此外，可适当放宽台湾劳动者的年龄限制，可以将来内地就业的台湾居民年龄范围有条件地扩大或是作出补充规定，降低文艺、体育等特种公益性质的劳动者的就业年龄，与《劳动法》的规定一致．   3.2扩大就业范围   《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》规定，“在大陆就业的台湾居民若从事国家规定的职业（技术工种）的，应当按照国家有关规定，具有相应的资格证明．”随着两岸交流交往的增加，大陆向台湾居民开放了多种专业技术人员资格考试项目，如注册建筑师、经济师、会计师、拍卖师、执业药师等等，这类国家职业资格证书对于规范在内地就业的台湾居民具有重要的意义．但是，目前仍然有很多领域没有对台湾居民开放，特别是在教育文化领域还有很多的限制．因此，可以适当允许台湾居民从事部分教育文化领域的工作，比如，某些学科的教师从业资格、某些领域的广播电视节目等[4]．此外，两岸可以签订职业资格证书的互认协议．效仿广东省和香港地区于2011年研究推行的“一试三证”的两地互认合作，香港居民只需通过一次考试，就可得到内地、香港乃至国际认可，这可以作为大陆某些地方与台湾地区签署类似协议的参考．   3.3进一步明确合同解释和法律责任的规定   如前所述，目前立法关于用人单位对涉台合同解释和台湾居民违法就业的法律责任未作具体规定，这方面的立法缺失不利于保护合法的台湾劳动者，也不利于内地劳动力市场的稳定和谐．因此，立法应作出相关补充，规定要求用人单位在对待涉台劳动合同时必须作出特殊处理，向劳动者作出具体详细的说明与告知，避免因海峡两岸用语涵义理解的不同而引起误解．针对劳动者开具虚假健康证明等行为，明确由劳动行政部门处以罚款或限制其在内地就业等其他法律责任．   考虑到两岸关系的复杂性以及台湾居民来大陆就业尚处于发展当中的态势，涉台就业立法应着重发挥地方的先行先试优势．第一，地方性立法具有灵活性和针对性的特点．台湾居民来内地是一个局部较热的区域性问题，他们往往选择经济较发达或地理位置较便利的大陆地区，像新疆、西藏这样自身人口稀少、劳动资源少的地方，台湾劳动者数量甚少．因此，尚无必要制定全国性的立法规制这种不具有普遍性的问题．相形之下，地方应积极努力探索并大胆创新，去解决这些新事物、新问题，而且地方立法的制定或修改程序相对简单，所需时间较短，可以相机而动[5]．第二，地方立法是对未来中央立法的探索．地方立法可以为中央涉台立法提供探索经验，如关于台湾同胞投资的立法问题，就是先有地方性立法而后再由中央立法的①．   4结语   台湾居民来大陆就业是两岸关系和平发展的结果，同时又进一步促进了海峡两岸的交流与合作．现阶段，大陆地区相关涉台立法尚不完善，未形成体系．我们应在分析现有涉台立法不足的基础上，鼓励地方积极探索，发挥地方立法的优势，逐步将相关法律法规予以完善和发展，以便台湾居民在大陆就业更加便利的同时能更充分地受到法律的保护．

本文作者：常有有 单位：天水市行政学院

加强行政立法协作，有利于统一经济区内各城市之间的权力与责任，实现经济社会一体化发展。经济区的建立，是区域经济与市场一体化发展的必然趋势和必要的步骤。然而，长期以来各城市之间职能定位不明，权责不清，各自为政，缺乏联合和互动，人为地造成了市场的分割，各城市自成一体的独立产业体系使整个区域内缺少经济互补的动力，合作愿望不强，打造区域整体产业竞争能力的迫切性并不突出，加之各地区在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，竞相制定优惠政策，争抢项目，搞地方保护，造成资金、人才、技术、知识、信息等要素流转不畅。所有这些歧视性政策设置的贸易和投资壁垒，严重制约了统一市场和区域经济一体化的形成。而目前解决这些问题所采取的那些低层次、松散型的磋商和对话等合作形式，很难取得理想成效。经济区内要实现更高层次的合作，就必须建立行政立法协作的相关机制，制定一些能在该区域内统一适用的行政立法，这不仅是区域经济合作和市场一体化的迫切要求，更是改善区域法制环境、促进区域统筹发展的迫切要求。

加强行政立法协作，实现法律资源共享，不但有利于降低立法成本，而且还能提升行政法制的统一执行力。众所周知，任何一部较为成熟的法律规范的出台，从开始论证、调研、起草，到审议定稿，一般至少要经过一两年的时间，期间还会耗费大量的人力、财力。因此，地方立法必须坚持简约原则，相同或相近似的事项应尽量制定统一的法律规范，否则会使立法成本十分高昂。就关中—天水经济区各城市而言，虽然存在着因经济发展水平不同而形成的差异性，但由于自古以来经济交往较为密切，因此，这些城市之间在政治、经济、社会、文化、自然条件等方面还是存有许多相似之处，在促进区域经济大发展的目标之下，陕甘两省政府之间也必然在很多领域存在相同或相近似的立法事项。从东北三省进行的立法协作尝试来看，把那些具有共性或者能达成共识的立法项目或立法内容制定成一部行政立法并将之运用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、减少其他立法主体不必要的重复劳动，而且还能够避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律规范在区域经济圈内的公正、统一执行。区域一体化的发展要求地方政府不能各自为政地制定规章，而应该相互协商和配合，高效地构筑起统一、完备的地方法制体系，为经济区内各城市之间的合作与社会经济的协调发展提供有效的法制保障。

一、关中—天水经济区行政立法协作的主要事项

关中—天水经济区要想实现区域经济一体化，必然涉及省际之间很多领域的行政立法协作。凡是涉及关中—天水经济区地方经济发展、公共事务管理、社会关系调节等事项，且在地方立法权限范围之内，陕甘两省都可将其作为区域政府法制协作的选择事项，但考虑到规则冲突和缺失所带来的体制性障碍对区域经济发展的现实影响，笔者认为下列事项亟需两省在自愿的基础上开展行政立法协作。

1.产业规划、发展及转移事项。近几年，长三角经济区内由于产业同构化、城市同质化而上演的“港口之争”、“机场之争”、“招商之争”，其实就是行政分割下不同地区之间追求当地利益最大化的极端表现。综观关中—天水经济区内各城市之间发展的基本态势，同样存在着产业结构趋同，互补性较差等致命性弊病。产业结构的趋同既造成了地区间的过度无序性竞争，同时又造成各种资源配置的不协调及浪费。《关中—天水经济区发展规划》抓住了制约经济区发展的核心和关键，在其第三章规划了经济区各城市未来10年的产业结构布局。然而，提高当地GDP的冲动并不能使各地政府自觉有效地消除各地区之间产业同构的状况。因此，有关产业结构布局规划的事项必须通过行政立法协作，在反复的磋商中使地方政府抛弃追求本地利益最大化的狭隘偏见，实现地区产业错位发展。如果不在经济区建立深层次的行政立法协作机制，各地貌合神离或暗自较劲的情况必然不会改变。产业结构的重新规划，意味着资源、资本、技术、人力等生产要素会在经济区内各地区之间发生转移。除了承接东部地区的产业转移之外，经济区内随着核心城市西安产业结构的变化而出现一定范围的产业转移。例如，西安都市圈内的轻工业等劳动密集型产业会由于技术密集型产业的崛起而逐步向关中的东西部地区和陕南、陕北转移，那些生产力不足的微型企业因成本压力而逐步向小城镇迁移。产业的梯度转移,主要靠市场推动,但政策的引导和激励也很重要,跨区域的转移尤其如此,所以应当通过立法协作,在各合作主体间创造促进产业转移的良好条件，实现区域间经济的平稳过渡和发展。

2.金融合作事项。经济要发展，金融须先行。受地方经济实力的影响，经济区内金融机构普遍存在规模小、实力弱、管理水平低等不利因素，严重地制约了金融对各类市场主体的“造血”功能。今后，陕甘两省一定要在金融组织体系的多元化和金融市场体系的多层次上下功夫，一方面鼓励设立地方性金融机构并支持这些金融机构打破行政壁垒的限制进行重组，跨地区设立机构和发展业务，另一方面不断推进地方证券、期货、保险等金融机构发展和加快村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助组织等农村金融组织体的完善，在条件较好的地方，政府可以鼓励组建或引进金融租赁公司、基金管理公司、财务公司等新型非银行类金融机构，满足不同主体的融资需求。此外，各地政府要不断拓展金融市场的广度和深度，逐步形成一个多层次、多元化的包括货币、信贷、票据、债券、产权交易、期货交易、保险、股票和外汇等市场在内的门类齐全的金融市场体系。既然金融是现代经济的核心和命脉，那么关中—天水经济区必须以金融合作为纽带，来带动经贸合作与交流，促进经济区经济社会的发展。目前，经济区内存在的一些低层次的金融合作机制，显然不能解决金融方面深度合作问题。只有通过立法协作形式，才有可能建立长期、稳定和可持续发展的金融合作关系［1］。

2012年是“十二五”各项重点任务全面落实之年，通信业在互联网蓬勃发展的影响和带动下，将继续呈现出大变革、大融合的趋势，新技术、新业务的快速发展也将催生出更多新业态，不同技术和业务之间的边界也越来越模糊，通信业的服务对象更广、服务种类更多、服务能力更强，传统、单一的信息传送服务向综合信息服务加速转型也将进一步加快。与此同时，产业生态体系也将继续发生深刻变革，产业价值链的核心由制造和运营向应用和服务转移的趋势不可逆转。   在上述产业大背景下，我们看到，国内外传统的电信立法活动甚微。我国《电信法（草案）》的立法进程处于停滞状态。尽管各方很关注，但是由于技术、体制等各方面因素，其出台仍难以预计。甚至有专家建议，在《电信法》迟迟难以出台的情况下，可以考虑对《电信条例》加以修改，以适应电信市场的现状。目前的《电信条例》诸多内容都过于落后于产业发展，许多问题都没有规范，也找不到依据。中国的电信立法没有实质性进展，也没有新的立法计划。整体而言，无论是国际还是国内，目前各国电信法的立法活动基本上都是适应互联网产业的发展。比如，电信市场发达的美、英、日等国有一些立法动向，就包括探讨增加电信监管机构对互联网进行监管的权力；重视发展宽带基础设施；修订管理规则，适应频谱技术发展。而互联网发展带来了一系列新的法律问题，涉及到数据保护、个人信息保护、实名制立法、反垄断与不正当竞争、知识产权等领域。国内外产生了大量案例，国际社会也纷纷开始从立法上加以应对。我们也需要在法律层面进行前瞻性、前沿性研究，为完善我国的信息通信法制建设做好储备。   网络和信息安全立法亟待加强   我国应当加强重点安全领域的立法布局，积极开展政府信息系统安全保护、国家关键资产保护、网络身份认证体系、移动智能终端安全管理等方面的立法研究，争取在有关领域早日取得重大突破。目前，国外已从个人数据保护为主走向个人数据、商业数据保护并重。2011年3月，美国商务部互联网政策任务组起草并提出《互联网经济下的商业数据隐私动态政策框架》,确认美国将重修《电子通信隐私法（EC－PA）》，以加强对云计算和位置定位服务中商业数据的行政保护力度。数据保护在我国，随着云计算、移动互联网条件下数据跨境流动趋势的发展，应当加快数据保护立法，将个人数据、商业数据、政府数据一并纳入法定保护的范围，并采取法律、行政、技术等多种手段，保护数据安全。网络身份认证体系未来，我国应当加紧修订《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》等法律法规，建立第三方网络身份认证服务体系，授权第三方网络身份认证机构对事关信息安全、社会稳定和国家安全的部分互联网典型业务应用实行网络身份在线认证活动。移动智能终端安全管理为了加强对移动智能终端的管理，维护国家安全和社会公共利益，保护用户合法权益，我国还应当在移动互联网立法方面采取积极政策，积极推进有关移动智能终端安全管理的相关立法。未来，我国有必要制定一部专业、权威、独立的《信息安全法》，构建、完善我国的信息安全法律体系。   个人信息保护立法将继续引人关注   2011年12月，我国多家网站个人数据遭黑客攻击泄露，公安部、工信部等部门开展调查。近期查处的信息泄露事件主要有五个，包括了CSDN、天涯网站被入侵事件、网上流传的京东商城网站被入侵事件、“YY”语音聊天网站泄露数据事件、网上流传的工商银行等金融机构数据泄露事件以及网上流传的新浪微博、当当网等网站被攻击事件。截至目前，公安机关已查处入侵、窃取、倒卖数据案件9起，编造并炒作信息泄露案件3起，刑事拘留4人，予以治安处罚8人。国家互联网信息办发言人表示，从上述案例可以看到，一些人编造或炒作网站用户信息被大规模泄露的消息，既有出于个人进行炫耀或骗取钱财的目的，又有一些网络安全公司销售人员想以此提高知名度、推销自己的产品，还有个别人借机企图干扰和贬损北京等城市正在开展的微博客用户用真实身份信息注册工作。未来，建议国务院相关部门推动制定互联网个人信息保护制度，比如由国家互联网信息办公室、工信部等部门牵头制定电信、互联网企业收集、处理、保存个人信息的基本规则；明确跨境数据流动的基本原则。远期，则应加快制定个人信息保护基本法：个人对自身信息的自决权作为基本人权需要国家公权力的干预，基于我国法律传统和社会经济发展现状，我国的个人信息保护立法应当采取“行政法保护为主，民法保护为辅的模式；由于个人信息保护涉及金融、银行、电信、公安、教育等众多行业，由国务院单一部门难以推动立法的制定，建议由全国人大牵头制定。   互联网竞争法修法将加快执法力度也将加大   未来几年，《反不正当竞争法》修法有望完成，互联网不正当竞争行为的规制、执法权的分配等问题将在法律中得到明确的规定；行业主管部门工业和信息化部及相关部委（商务部、发展改革委等）联合制定行业指南及实施细则，明确权责；互联网不正当竞争和垄断的执法力度将进一步增强。2012年，《反垄断法》的配套立法将逐步完善：商务部的《经营者集中附加限制性条件的规定》、《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》、《未达申报标准涉嫌垄断经营者集中查处办法》，最高法的《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》等部门规章和司法解释有望正式出台。   电子商务领域立法将提速   2011年爆发了引各方瞩目的淘宝商场中小企业围攻大商家事件，由此也引发了关于加快网络零售法律管理体系建设的立法意向。相关部门正推动建立《网络零售管理条例》，该条例将形成第三方交易平台市场准入退出制度，完善市场规则，明确网络零售市场各参与主体的权利、责任、义务关系，进一步明确有关部门管理职责，促进网络零售市场的健康持续发展。与此同时，第三方支付管理细则将出台：央行强推实名制。占据第三方支付领域大半江山的互联网支付，有望于近期迎来行业监管细则。近几年，互联网支付业务规模扩张迅猛，现已处于第三方支付的主流地位。据记者统计，在已获央行第三方支付牌照的40家企业中，开展互联网支付业务的企业为30家，占大半江山。易观国际的统计数据显示，2010年，互联网支付交易规模占整个第三方支付市场的份额高达96%。作为第三方支付领域的主导，关于互联网支付的监管细则却迟迟未能正式出台。由于交易便捷、成本低廉且存在监管缺失，第三方网络支付在迅猛发展的同时，也逐渐成为洗钱、套现等灰色行为的多发地带。此外，网络钓鱼、黑客攻击、植入木马程序等事件频频发生。2011年年底，央行已向多家第三方互联网支付企业下发了《支付机构互联网支付业务管理办法》征求意见稿（下称“征求意见稿”）。网络支付账户实名制将被强制推行。而目前，部分互联网支付企业开通的实名认证服务，仅是出于业务需求的自发行为，并非监管硬性要求。保障资金安全，乃是此次征求意见稿的重中之重。#p#分页标题#e#   互联网法律治理应坚持轻手管制原则   网络技术的飞速发展带来了大量新的知识产权问题。在网络环境下，知识产权如何保护成为各国立法和司法的焦点。2011年12月18日，美国83位互联网投资者和工程师联名向美国国会议员发表了一封公开信，反对美国参、众两院正在分别审议的《禁止网络盗版法》（以下简称“SOPA”）和《保护知识产权法》（以下简称“PIPA”）互联网黑名单法案。SOPA的主要内容是，采取更严厉的措施打击互联网盗版。具体来说，就是以下四条：美国政府在得到法院禁令后，可以命令”网络广告提供商”（比如doubleclick）和“在线支付提供商”（比如PayPal）停止向侵权网站提供服务；美国政府还可以命令搜索引擎（比如Google）不得显示侵权网站的内容，以及命令电信服务商屏蔽侵权网站；在六个月内获取（包括转贴和上传）盗版材料累计10次者，最高可判处5年有期徒刑；如果互联网服务提供商事先采取防盗版措施，可免除侵权责任；如果明知有人利用该服务进行盗版活动，却不加以制止，将加重惩罚。   可以看到，以上四条措施都不是通过打击盗版者来防止盗版，而是通过扩大连带责任来防止盗版。这种“责任扩大化”的后果，可以归结为以下四点：一是一旦这个法案通过，整个互联网产业都将受到牵连。任何公司只要提供互联网服务，就必须为服务对象的行为负责，这会影响公司的运作模式，大大提高成本。二是该法案还会影响到互联网的技术架构。因为网络服务（Proxy）和域名解析（DNS）也属于该法案禁止向盗版者提供的服务，如果Proxy和DNS都部署实时监控，互联网架构将变得复杂，效率也会降低。三是该法案实际上将“互联网审查”（internetcensorship）合法化。它规定任何公司如果没有“事先采取防盗版的措施”，就是连带责任人。这等于命令各家公司必须自行审查用户提交的内容，“言论自由”将不复存在。维基百科、Youtube、Flickr这一类用户直接贡献内容的网站，也没法生存下去了。四是该法案还废除了《数字千禧年版权法》（DMCA）规定的“安全港”（safeharbor）原则。所谓“安全港”，指的是只要服务商在接到侵权通知后的规定时间，采取相应措施，就可免除责任。而SOPA要求服务商设法自行鉴别出侵权内容，否则就要承担责任。总之，这个法案将加重所有人的责任，改变互联网的运行模式，提高成本，阻碍创新，剥夺人民的言论自由，却无法真正地消灭盗版。这些人声称，如果这两个法案付诸实施，则将创造出一个令人极度恐慌的环境，使技术创新变得不确定，并严重损害美国作为核心互联网基础设施监管者的信誉。这两个议案将破坏互联网的全球域名系统，并导致其他一些不可预知的技术问题。电影和音乐行业支持通过这一立法来打击网络盗版。而谷歌、FACE－BOOK等互联网公司均对该法案表示反对。近日有消息称，美国白宫针对SOPA和PIPA的争议发表了一份声明，但这份声明并不是向这场争论的双方发出最后通牒，而是鼓励娱乐与科技行业共同努力，找到一个解决办法。白宫声明，呼吁双方在打击互联网知识产权盗版行为的同时，找到保护言论自由的办法。奥巴马政府的技术主管说，虽然盗版问题必须得到解决，但是“我们不支持那些影响言论自由、增加网络风险、阻碍创新的立法……任何法案不应该破坏互联网的技术架构。”   再看国内，中国的版权法第三次修改正在进程中。百度文库事件影响深远，触发了行业监管者神经，并引发产业链相关者思考，更进一步加速了第三次《著作权法》的修订步伐。最高院《关于充分发挥知识产权审判职能作用推动社会主义文化大发展大繁荣和促进经济自主协调发展若干问题的意见》明确了网络著作权侵权判定规则。可以看到，各国的立法试图在版权领域的技术管制立法与产业利益中构建一种平衡。起初立法考虑要保证新生事物免受旧有事物的打压，但是伴随着互联网产业的蓬勃发展的兴起，法院和立法机构更多地考虑了对新技术适用施加法律限制，因此针对技术管制的立法及司法实践不胜枚数。   对于我国第三次著作权法修法而言，任重而道远，既要体现中国特色，又要适应新环境要求，既要依法保护权利，又要促进信息传播。对于互联网的法律治理，仍然要坚持轻手管制的原则。对于互联网治理，首要的选择还是应该让市场机制发挥作用，如果市场机制难以发挥作用，次优的选择是加强现实世界一般法律的适用能力。发达国家的网络立法不是我们想象的那么多，只有靠传统法律不能解决了，才考虑制定专门的互联网法律。

本文作者：曾娜 单位：昆明理工大学法学院

行政立法是当代无可避免的现实。截至2011年8月底，我国已制定行政法规706部，［1］再加上现行有效的12000多部行政规章，［2］已数十倍于全国人大及其常委会制定的法律，法治(法律的统治)日益成为规章乃至规范性文件的统治。如果说行政立法程序是“现代政府最伟大的一项发明”，［3］电子信息技术的发展则为这一发明的改进提供了无限潜力，使行政立法过程从传统的纸面方式转变为电子方式。行政立法的电子化并未突破现存的法律框架，但如果电子信息技术能适当地整合入行政立法的程序设计中，公众参与将从目前“纸面上”的权利，转变为真正的民主实践。亦即，公众将在行政立法中发出更大的声音，实质性地分享行政机关的立法权力，出现立法上的“革新”。

一、行政立法与电子信息技术

针对行政立法的正当性基础，古典的“传送带”理论(transmissionbelt)认为，公民通过选举控制立法机关，经立法机关授权，行政立法间接取得源自选举的民主正当性。该理论在行政国家的现实下已难以立足，为确保行政立法的正当性，首选的替代方案是模仿议会立法程序，使利益相关人能够参与到行政立法的制定过程中，借此补充日渐乏力的议会控制。从行政立法过程看，最突出的一个特征是信息管理的复杂性。这是因为行政立法通常针对的是当前社会中最具紧迫性的一些争议，往往涉及跨机关、跨地区的协调活动，收集、加工、分析和交流信息所耗费的资源占据了行政立法成本的大头;若再引入公众参与，势必进一步增加信息处理上的困难，延误法案的公布。当然，如果公众参与能够显著提高行政立法质量，所付出的这些代价也可忽略不计。问题是，受制于种种因素，公众难以接近行政机关的立法资料，也无适当途径了解彼此所提的意见，无法开展有效的交流，因此，实践中公众虽对立法草案提出种种批评，却无法提供有价值的替代方案，除增加行政机关的工作负担外，并未产生明显的利益。甚者，公众参与所带来的行政立法程序的复杂化，可能导致行政机关放弃行政立法，通过“红头文件”等方式进行规制，反而造成更大的不利。

在行政立法实务中，使公众参与具有可行性的工具的欠缺，显著削弱了参与的价值，不过，电子信息技术的快速发展为解决上述难题带来了希望。关于电子信息技术的定义，存在不同的表述，一般是指利用计算机、网络等管理和处理信息所采用的各种技术的总称。以该技术在行政立法中的应用为例，相比传统的信息沟通方式，如公开纸面信息、召开座谈会、论证会、听证会等，行政机关借助互联网可以更低的成本和更有效的方式向公众提供信息，减轻信息收集、处理上的负担，因公众所提意见过多而压垮行政机关的担忧得以有效缓解，从而促进参与机制更广泛的使用。更重要的是，电子信息技术所具备的互动性，能够帮助公民了解其他人提交的意见，开展相互间的交流和深入细致的讨论;而且，通过在线对话，过去不能出席座谈会、论证会或听证会的公民，现在有了更多的参与机会;在某些情形，公众甚至可以就立法中的某一事项达成共识，使之成为正式公布的法案内容的一部分。鉴于电子信息技术在扩大公众参与上有着突出的效果，而参与的扩大又有助于提高行政立法质量，行政机关日渐重视电子信息技术的应用，使行政立法呈现出电子化发展趋势。

二、行政立法的电子化发展

行政立法的电子化涵盖了一个宽泛的领域，主要指行政机关将电子信息技术应用于行政立法程序的每一个步骤，如起草立法草案、公布草案、就草案征求意见、表决和公布最终法案等，以更好的实现行政立法程序目标的一系列活动。电子信息技术的应用将导致行政立法过程从传统的纸面方式转向电子方式，因此，在美国，一般将其表述为“电子行政立法”或“在线行政立法”。