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摘要：
随着现代组织对内部控制和治理的不断加强，内部审计的目标与组织自身的目标渐趋一致。内部审计从传统的财务型审计逐步向现代综合管理审计发展，相应的职能也从查错纠弊向增加组织价值转变，增值型内部审计成为当前主流发展方向。外汇局的内部审计工作与国际发展趋势仍存在不小差距，如何顺应形势、找准不足、主动转型，是一个值得深入研究的课题。本文从内部审计价值增值基本理论出发，分析了外汇局系统内部审计工作现状、存在的不足及原因，提出了提升外汇局内部审计价值增值功能的建议。
关键词：
内部审计；增值；问题；建议
一、增值型内部审计定义
2001年，国际内部审计师协会（IIA）在《内部审计实务标准》中从全新的视角将“内部审计”定义为：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加组织价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标”。“价值增值”理念首次被正式提出来，标志着内部审计发展进入了“增值型审计”的新时代，“增加组织价值”成为内部审计活动的出发点和落脚点。
二、增值型内部审计在外汇局运用的现状、存在的不足及原因分析
（一）外汇局内部审计工作成绩和增值途径
外汇局的内审部门虽然成立较晚，但经过十几年的探索与实践，内审工作已取得积极成效。在审计制度法规方面，依据我国审计相关法规制度并结合工作实际，制定了《国家外汇管理局内审工作暂行办法》、《国家外汇管理局内审操作规程》等制度，基本建立了一套完整的内部审计工作制度体系。在审计方法方面，开展了计算机辅助审计等电子化审计方法尝试。在审计项目方面，在开展合规性监督检查、财务审计、履职审计等传统审计的基础上，对外汇管理绩效审计、风险导向型审计等方面也进行了大胆地实践，积累了宝贵的经验，对外汇管理工作有效开展提供了有力的支持。从外汇局内部审计增加组织价值的体现形式上看，具体表现为：一是直接价值，体现在通过持续监督检查等方式，促进审计对象不断规范风险管理、加强内部控制、强化依法履职，帮助外汇局避免或减少风险损失。二是间接价值，体现在内部审计的“威慑作用”上，即只要有内审部门存在，通过日常监督、检查和评价等手段，对其他部门产生潜在威慑作用，督促其维持良好的内部控制和工作效率，努力提高工作成效。
（二）外汇局内审工作存在的不足和原因分析
1.内部审计的独立性不够
独立性是内部审计的基本原则，是能否实现价值增值目标的关键。按照IIA的定义，独立性指内部审计活动客观公正履行职责时免受任何威胁其履职能力的情况影响，即内部审计活动能够在实施时不受干扰，其基本要求是审计机构的独立性和审计人员的客观性。外汇局系统内审部门的独立性相对较弱，削弱了内部审计增值功能的发挥。总局内审职责归入人事司，由内审处具体履行内部审计职能，部门设置和人员配备相对其他职能部门明显偏弱。分局层面与总局相似，内审部门大多设在综合业务管理部门，由内控监督科具体承担内部审计职责，一般配备1~2名工作人员，审计的经费和人事关系与分局密不可分，执行“同级监督”职能时独立性容易受到各方干扰和限制。由于人手不足，分局开展审计工作需要从业务部门和下级机构抽调人员，难以避免审计人员既是“运动员”又当“裁判员”的尴尬，内部审计的独立性和客观性难以保障。在中心支局和县支局层面，没有设置专门的内审部门和配备专职审计人员，日常内审工作更加薄弱，更多依靠人民银行内审部门和上级机构“下查一级”的监督检查方式。
2.内部审计模式难以适应形势发展
（1）合规性审计难以适应外汇管理改革新要求。随着我国外汇管理体制改革的逐步深入，外汇管理方式正加快从正面清单转为负面清单管理，从事前审批转向事后监管，从合规性管理转向审慎管理。总体上看，外汇管制将是一个逐步放开的过程，禁止性的行政法规将会越来越少，市场化的调控手段将会日益增加，政策法规的实施效果和区域性系统性风险的评估已成为当前外汇管理工作重点关注的焦点，以合规性为主要评价标准的内部审计显然已难以适应改革新形势的要求。
（2）项目式的审计模式存在风险评估漏洞。当前，外汇局系统正在加快实现外汇管理理念和方式的“五个转变”，从重行为管理转变为更加强调主体管理。而目前外汇局的内部审计还停留在项目审计和行为监督上，如开展经常项目管理专项审计、资本项目管理专项审计等。这种按照管理条块划分的业务审计割裂了组织的整体风险，内部审计难以对被审计单位整体进行风险评估，存在较大的审计风险。
（3）审计安排不当造成了审计资源浪费。因合规性审计涉及项目较多、审计面过于宽泛，外汇局内审部门人员少、任务重、时间紧，容易出现需重点关注领域审计资源分配不足，而风险小的项目往往占用过多审计资源的情况，审计质量和效果难有提高。
3.内部审计后续工作重视不足
（1）“回头看”检视不够。按照《国家外汇管理局内审工作暂行办法》的规定，内审部门可对被监督单位执行“内审结论和处理决定”的情况进行后续检查。目的是及时监督整改的效果，提高解决问题的能力。但实际工作中，由于该项规定为非强制性要求且没有硬性执行标准，部分单位将其作为可有可无的工作，部分单位即便开展了后续检查也质量不高，仅仅是对照问题检查整改情况，没有深入了解被查单位是否建立了加强风险管理和内部控制的长效机制，更缺乏对整改实际效果的客观评价。
（2）审计成果利用不充分。内部审计的价值主要体现在对审计成果的利用上———审计成果运用越充分，内部审计的成效和价值就越显著。但在实际工作中，外汇局对审计成果的利用还有待提高。一是没有建立内部审计质量评价和控制机制，对审计工作是否达到预期目标和效果缺乏必要的评估和约束，部分审计成果质量不高。二是不重视审计成果的总结提炼，外汇局的审计偏重于对外汇管理具体项目微观行为的审查，习惯于就问题论问题，易犯“只见树木不见森林”的错误。三是审计成果的作用范围过于狭窄，一些共性问题未能在系统内形成共享，不利于发挥内部审计改善组织管理的辐射带动作用。
4.内部审计方法和评价标准有待规范
审计方法的运用对审计工作的效率和效果产生影响，而审计评价标准是决定审计结论的关键因素，两者都对内部审计工作质量具有重要的影响。审计评价标准方面，外汇局建立了内控风险测评系统，目前成为内审部门开展监督检查的主要评价依据。但从实际工作看，尚有许多需要规范和完善的地方。一是内控风险测评系统虽然覆盖面广，但脉络过于笼统，缺乏进一步细化的评价指标，评价的可操作性不强。二是定性评价内容过多，量化评价部分不足，导致审计人员过于依靠主观判断，内部审计的客观性下降。三是测评系统缺乏体现组织履职效率和效果的绩效指标，内部审计的价值导向功能欠缺。审计方法运用方面，《国家外汇管理局内审操作规程（暂行）》将内审工作程序分为准备阶段、实施阶段、终结阶段、后续阶段四个阶段，从基层外汇局实际工作情况看，在准备阶段，非现场审计手段运用不够导致审计实施阶段工作针对性不强。在实施阶段，因对风险导向型审计、计算机辅助审计等先进理论和方法运用不熟，导致审计工作缺乏重点和方向，往往陷入“拉网式全面普查”或“随机式个别抽查”两种极端检查方式，增加审计风险的同时降低了审计效果。
5.审计人员素质有待进一步提高
目前，外汇局系统内审工作人员专业水平参差不齐，具有专业的内部审计师资格证书的人员较少，特别是基层外汇局内审人员大都为业务人员兼任，岗位变动比较频繁，受传统思维和方法的束缚，接受和掌握现代审计知识和技能的能力不强。因系统培训机会少，审计人员专业知识更新缓慢，知识结构、综合素质、工作能力等方面与现代审计的要求存在较大差距，影响了内部审计的质量和效果。
三、提升外汇局内部审计价值增值功能的建议
（一）加快内审工作转型
当前，外汇管理改革已步入“深水区”，外汇管理理念和方式正面临重大变革，外汇局内审部门也应该顺应形势发展需要，主动跟进转型，从传统的以查错纠弊为主要目标的合规监督方式向更高层次的改善管理和增加价值方向发展，由关注具体业务风险转向重视宏观审慎的区域性系统性风险，由单一评价执行政策法规情况转向兼顾政策法规实施效果。
（二）加强内审人才队伍建设
内部审计是一项综合性、专业性很强的工作，审计人员的素质决定着内部审计工作的质量。解决内审人才短板问题，可以从以下方面入手。一是引进复合型人才，充实壮大内审队伍，解决内审人员不足的问题。二是加强内审职业后续教育，定期对现有内审人员进行专业知识和技能的培训，提高审计人员的职业素质和专业胜任能力。三是建立有效的约束激励机制，创造内审人员主动钻研业务的制度环境。
（三）提高内部审计的独立性和客观性
独立性和客观性是审计服务内在价值的根本。内部审计的独立性包括机构的独立性和人员的独立性。在当前暂时无法改变外汇局内审机构设置的情况下，可以从以下方面提高内审人员的独立性。一是完善议事决策机制，如规定内审人员只提供建议而不参与决策等。二是强化审计人员管理。如实行审计人员重大利益回避制度等，保持审计人员“局外人”的身份。三是加强外部审计证据的利用。如将内部审计证据的获取范围延伸扩展到涉汇企业、外汇指定银行等外汇局监管单位和服务对象，从而获得更为客观可靠的外部审计证据。
（四）加强审计方法创新，提高内部审计效益
内部审计应贯彻成本效益原则，最大限度的增加组织价值。一是开发与各外汇管理业务信息系统的软件接口，建立内部审计实时电子资料数据库。二是加强日常非现场监测工作，持续监测、分析和评估被审计单位风险管理、内部控制和业务状况，实时保持对潜在风险的了解和控制。三是定期随机抽取非现场审计样本进行现场复核，评估非现场监测评估的效果。四是加强审计应用软件开发，强化计算机辅助审计方法的运用，提高内部审计工作电子化水平。
（五）强化内部审计成果的利用转化
一是要建立常态化审计成果运用机制，使审计成果运用有章可循、有规可依。二是建立审计成果综合分析制度，定期对各项审计成果进行分析、归纳和提炼，形成更系统更具针对性和操作性的建议和方案，提高审计成果服务组织目标的能力。三是推动审计成果转化为领导决策，促进被审计单位和部门改善管理，修改完善有关制度，提高履职效率和效果。
作者：吴涛 单位：中国人民银行武汉分行
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