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摘要：目前，高校内部审计工作存在四个关键性问题，即独立性不够、审计资源缺乏、审计质量不高、重形式轻整改轻运用。因此，应结合《教育系统内部审计工作规定》的要求，有针对性地分析高校经济管理的特征。在此基础上，从提高、深化对内部审计的认识，建立审计结果运用的联动机制，坚持防查结合，创新审计模式，以及打造全方位多层次全覆盖内审体系等路径，实现高校内部审计提质增效。
教育部《教育系统内部审计工作规定》（以下简称《工作规定》）于2020年5月1日起施行，这是贯彻落实在中央审计委员会第一次会议上重要讲话精神的重要举措，为高校进一步提升内部审计工作质量、发挥内部审计作用提供了行动指南。近年来，高校随着规模不断扩大、教育经费投入增多，面临的各种风险也在增加，违法违规现象呈高发、上升态势，但与此相对应的是高校通过内部审计移送问题线索、严肃问责的情形比较少见，内部审计问题应该发现未提出而被上级巡视、国家审计发现追责的情形普遍存在，说明目前我国高校内部审计所发挥的作用及审计质量亟待提高。高校内部审计作为高校治理的重要组成部分，涉及教学、科研、财务、资产、基建、后勤保障等各项业务领域，业务复杂程度要高于一般企业和机关。就工作目标、依据和权限而言，高校内部审计与国家审计存在较大差别，就工作侧重点、内容而言，也不同于社会审计。高校应以《工作规定》的施行为契机，按照规定要求，结合学校实际情况，准确把握学校内部审计工作的发力点，通过创新内部审计理念、改革内部审计模式、加强信息化建设及加强审计结果运用等基本途径提升内部审计工作质量和工作效能，以实现促进治理、推动学校教育事业科学发展的审计价值。
一、高校内部审计所关注经济活动的特殊性
1.管理资金量大。高校作为使用财政资金的事业单位，资金来源渠道多且资金量十分巨大。随着国家高等教育的快速发展，高校办学经费连年增长。在肺炎疫情导致经济下行、中央“过紧日子”精神的背景下，除少量高校有所紧缩外，教育部官网公布的年度经费预算数据显示教育部直属高校2020年预算经费情况仍在增长，有10所高校经费预算总额过百亿元，其中位列第一的清华大学年度预算高达310.72亿元。地方高校经费预算虽然存在地区差异，但仍不是小数字，以江苏省为例，一所万人学生规模的高职院校，年预算一般在1.5亿~3亿元之间。
2.资金性质与管理者角色利益关联度不大。高校资金来源包括各类财政拨款、事业收入、科研收入及捐赠等其他收入，属于国有资产。高校管理者一般是政府、组织任命，资金安全、风险及损益与自身经济利益关联度不大，就容易出现“崽卖爷田不心疼”的情形。就目前掌握的信息来看，除非涉及犯罪，其他因失职、渎职或违法违规等经济责任导致被追责的案例十分少见，巡视、审计结果运用不力客观上造成了“只要不放进自己腰包就没事”的错误认识。
3.内部控制存在缺陷。从制度建设层面看，各级各类上位制度较多，高校自身制定的各类管理制度一般都比较齐全，但存在质量不高的情况，表现为与上位制度抵触、与内部平行制度矛盾、内容不完善、不规范、有漏洞。有些制度看起来程序流程环节较多、审批人也不少，但未有效建立分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗及审计等权力运行制衡机制。由于环节间缺乏掣肘、没有信息共享，往往会出现“谁都审批、谁都不负责”的情况。从制度执行层面看，各级各类制度繁多且经常变化，领导层主要为政府部门的政工干部委派和学者晋升，缺乏经营管理的理念、思路和方法，大多实行二级学院为中心的二级管理，个别管理者权力过大又缺乏监督制约机制，导致滥用“一支笔”审批制度，有法不依，依法不严，也有高校对重大行政决策事项不实施公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定五个法定程序，主要领导“一言堂”，以领导层执行僭越制度进行决策。另外，高校的管理层普遍具有高学历、高智商，有些由于社会阅历浅，经不住诱惑利用制度和工作流程中的漏洞，谋取私利。
二、影响高校内部审计质量的关键性问题
近年来，很多学者对高校内审工作做了不少相关研究，普遍性的看法是高校内部审计存在机制、制度、队伍、手段及结果运用方面的问题。笔者总结多年工作经验，认为当前影响高校内部审计工作的是以下四个关键性问题。
1.独立性不够。内部审计为保证客观公正，普遍强调独立性。《工作规定》明确内部审计应“实施独立、客观的监督、评价和建议”“单位应当根据国家编制管理相关规定和管理需要，设置独立的机构或明确相关内设机构作为内部审计机构”“在本单位主要领导下开展内部审计工作”。对独立性内涵的理解一般有三个方面：一是机构独立，二是人员独立，三是业务独立。笔者通过网站抽样调查发现，目前全国公办高校中未独立设置内审机构的比例相当高，东部地区好于西部地区，本科院校好于高职院校。江苏某高职院校调查数据显示，截至2019年，江苏省公办高职院校独立设置内审机构的比例仍不足36%。笔者所在的沿海经济、教育发达地区，6所公办高职院校只有3所独立设置了审计处。这个数据反映出目前高校内部审计建设离《工作规定》要求尚有巨大差距，问题背后折射的是各校领导层对内部审计的重要性认识不足、重视程度不够。
2.审计资源缺乏。《工作规定》要求，“单位应当保证内部审计工作所需人员编制”“严格内部审计人员录用标准，合理配备具有审计、财务、经济、法律、管理、工程、信息技术等专业知识的内部审计人员”，但未对编制数提出具体要求。调研发现，受编制数限制，许多高校采取纪检、监察、财务和审计相互兼职的做法。江苏省教育厅2014年曾经发文规定，“省属高校教职工总数在1000人以下的，配备不少于3名专职内部审计人员，教职工总数超过1000人的，超过部分按不低于2‰比例增配专职内部审计人员。内部审计机构承担单位合同审核职能的，所需人员另行配备。”这个数量规定现在看来已不符合审计需要，仅靠专职内部审计人员要完成内部审计“全覆盖”几乎是不可能的，更难奢求工作质量。即便如此，笔者所在地区7所高校中也仅有2所达到这个标准。从人员配备看，调研显示，高校内审处负责人大多系财务、后勤、基建等部门轮岗、调入，有些甚至是退二线、即将退休或被边缘化的干部，高校受进人机制限制，一般也很难引进符合《工作规定》要求的专业人员。问题背后折射的依然是各校领导层的重视程度。
3.审计质量不高。调研显示，目前高校内审工作质量较高的是基建、修缮工程、财务预决算以及三公经费审计等，原因在于国家相关政策的对这部分的强制要求。其他如内管干部经济责任、财务收支、科研经费等内部审计普遍存在流于形式、不好管、不敢管的情形，甚至全权委托社会机构完成，审计结果避重就轻、含糊其词。还有诸如发展规划决策、绩效、内控及风险管理审计等与领导层相关的，审计计划一般不涉及。究其原因主要在领导支持程度、审计手段方法、内审地位以及内审人员自身素质和担当等几个方面。另外，也与内审部门过多地涉入被审对象业务活动的决策和执行过程，从而给后续审计工作带来被动有关。
4.重形式，轻整改，轻运用。相当多高校的内部审计停留在“有”这个层面，有的只出审阅报告，有的不发整改通知书，也有的无督促整改这个环节或只要求提交整改报告，无审计约谈、无整改结果报告制度，不进行跟踪检查，还有的高校审计整改督促的职责归属不清。调研同时发现，高校对内部审计发现的问题一般都不愿直面问题、自揭家丑、避重就轻，少见根据内审结果问责或移送重大违纪违法问题线索的情形。
三、高校内部审计提质增效的有效路径
1.提高、深化对内部审计的认识。高校尤其是领导层应根据中央及同志对审计工作的部署要求，提高对内审重要性的认识，认真学习落实《工作规定》的具体内容，充分认识内部审计在管理、治理体系中所发挥的促进权力规范运行、促进反腐倡廉、促进学校事业高质量发展的特殊作用。为提高高校领导重视内审工作的动因，上级党务、行政和业务主管部门的监管显得至关重要，要把高校尤其是主要领导人内部审计工作成效作为纪检监察、巡视、组织人事考核的重要内容。遗憾的是，《工作规定》仅规定了被审单位及内审机构和人员的法律责任，但未涉及单位及领导层，一定程度上会对高校提升内部审计质量带来不利影响。
2.建立审计结果运用的联动机制。高校要建立健全内部审计部门与组织、人事、纪检、执纪等部门的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来。高校内部审计部门对审计中发现的内部控制缺陷，应及时出具审计意见书，督促有关部门进行整改；审计结果应按照有关规定在一定范围内公示；对于发现的违纪违法问题线索，应及时移送纪检监察部门核实查处。高校执纪机构要严格督促被审部门和人员按照审计意见和建议，认真落实整改，对整改不力、屡审屡犯、造成损失的，要严格追责问责。
3.转变工作理念，坚持防查结合。应充分认识高校内部审计工作不同于国家审计和社会审计的特殊性，它具有向内性，应该是学校事业发展的助推器。“上工治未病。”高校内部审计职责应定位为既查错追责，更重要的是通过行使监督、评价和建议职能，帮助学校管理者辨别、评估、管理风险，强化内部控制，关注绩效，充分发挥其在学校治理体系建设中“保健医生”的“治已病、防未病”的重要作用。提升内部审计“免疫系统”功能关键是建立“事前预防、事中控制、事后审查、督查整改”的四段式综合防治机制，并注重前两段管理。高校经济活动具有共性，一般可梳理出“预算业务管理、收支业务管理、采购业务管理、资产业务管理、建设项目业务管理、合同业务管理”六个主要模块，要对上述领域内部控制基础情况进行评价，并进而分析研究编制学校内部控制报告，结合内部审计发现的问题及时查漏补缺。
4.创新审计模式。首先，整合审计资源，从“业务审计”向“管理审计”转变。面对高校经济领域的特殊性，要有效履行内部审计职责、实现内部审计全覆盖的目标，单纯依靠高校内部审计机构自身的审计资源有时难免捉襟见肘。高校可通过两个途径实现“业务审计”向“管理审计”转变：一是充分利用自身人才优势，聘请校内具有注册审计师、律师、注册会计师等资格的教师加入兼职内部审计审计队伍，并对待遇、工作量认定予以制度明确；二是根据工作需要、分类购买社会审计服务，一些如经济责任、财务收支、三公经费专项等政策性较强的审计采取由校方主导、事务所参与配合的专项审计项目组模式进行；有些如工程造价咨询、工程结算、工程竣工决算、清产核资等事务性、专业性较强的审计可委托事务所完成。在审计过程中，高校内部审计机构应始终坚持主导审计监督和审计质量管理，统一标准，界定内容，监控流程。其次，规范社会审计行为，有效提高社会审计服务质量。社会审计的质量受到环境因素、人员素质、技术方法、经济利益等多方面影响。为加强社会审计质量控制，可重点关注以下几个方面工作：其一，建立社会审计服务资源库，审计项目可分类招标确定多家机构，工程类审计实行被审单位和审计机构背靠背制度；其二，要求社会审计服务机构签订诚信合同，注重考核评价；其三，提高资费标准提高社会审计服务积极性，如工程结算以核减额为奖励基数的标准可考虑取规定资费上限。
5.落实全覆盖要求，打造全方位多层次内审体系。高校要结合实际，按照《工作规定》要求，充分考虑审计资源状况，统筹安排，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进内部审计全覆盖工作。基于高校管理结构，内部审计应以资金、资产、资源及经济责任（4Z）为主线，分校级、职能部门、二级学院三个层面，贯穿学校经济活动中预算、财务收支、采购、资产、建设项目、合同业务管理等主要领域，具体应包括上级政策落实情况、发展规划及“三重”项目、经营、内控及风险管理、三公经费管理及使用情况、科研经费管理及使用情况、专项经费绩效、财务预算及决算情况、经营单位财务收支、物资和服务采购、经济合同管理、建设项目跟踪、建设及零星工程预算控价、建设及零星修缮工程结算、建设项目竣工决算、内管干部履行经济责任情况以及其他专项审计等内部审计项目。
参考文献：
[1]黄宏杰.新时代高校内部审计的现状及对策研究[J].会计之友，2018，（24）.
[2]邓建华.高校经济活动风险识别与应对[J].会计师，2018，（3）.
[3]汪青青.党风廉政建设视角下江苏省公办高职院校内部审计现状调研及思考[J].科技风，2020，（1）.
作者:施静 张明凤 单位:江苏商贸学院审计处
