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摘要：基建维修项目的管理是一项复杂繁琐、综合专业的工作。由于时间跨度大、牵涉单位多等诸多原因而具有极大的风险性，对内部控制和风险管控也带来了极大的挑战。建设单位应当立足自身，以内部审计为抓手，提高风险意识，培养精兵强将，完善内控建设，强化过程监督，力求降低风险，消除腐败，确保项目高效优质的完成。
关键词：清单计价；内部审计；风险管控；内部控制
近年来，基建腐败的新闻不绝于耳，基建领域成为了腐败的“重灾区”，2011年浙江日报的一篇题为“基建腐败的魔咒：大楼建起，官员倒下”的文章被各大网站争相转载，由此引发了社会各界对政府投资基建项目的广泛关注。内部审计作为风险防控的有效手段之一,立足自身，发现问题，以审促建，强化内控，确保政府投资出效益。
通过内部审计，不断强化财务管理，完善内控制度，对建设单位在管理工程项目时避免出现投资失控、工程质量隐患、滋生腐败等问题具有重要意义。
（一）强化监督，确保资金安全
基建工程项目通常周期较长，涉及的资金量较大，且牵涉的单位多而杂，因此在管理上存在很大的难度。从可行性研究通过确认立项后，随之的招投标环节、建设环节、验收环节均充斥着各种暗箱操作、商业贿赂的陷阱。建设单位管理人员、监理单位相关人员则由于利益诱惑纷纷被拖下水，从而导致政府投资流入个人腰包。要避免此类现象，必须依托内审，强化管理，完善控制，通过及早介入，全程跟踪，加强合同管理，才能有效确保资金安全，实现预期目标。
（二）控制变更，避免投资失控
在实施工程量清单计价方式的过程中，由于设计单位、服务单位等各方沟通不畅容易造成工程量清单存在漏项、描述不详、与设计不符等诸多问题，或者由于施工单位在招投标过程中的不规范操作，如采用不平衡报价等，往往容易导致项目建设过程中概算超估算、预算超概算、决算超预算的现象频频出现。鉴于此，在项目管理过程中加强内部审计和预算约束，促进内控制度进一步完善，严格控制变更，成为有效避免投资失控等诸多风险的重要途径。
（三）内审延伸，提高投资效益
基建工程项目对于内部审计的要求是非常高的，内审人员不仅要在专业领域具备较高素质，还要具备建筑、设计、合同等跨行业领域的一些基础知识；与此同时，还要全方位的融入项目管理，对工程建设期间进行全过程的跟踪，往前延伸要在招投标环节了解工程设计和清单描述，往后延伸要配合外部审计单位进行决算审计，梳理工程的收支情况，评估资金使用绩效。
（四）完善内控，保证工程质量
基建领域存在很多质次价高的项目案例，造成这种窘境的原因是多方面，施工单位追逐高额利润，监理单位监理不到位，设计单位责任意识淡薄等。而从建设单位自身的角度来看，建设单位普遍缺乏项目管理的专业人才无疑是症结所在。为了将内部风险控制在合理范围内，建设单位可以不断完善内控制度，并定期或不定期开展内控制度审计工作检验内控制度的设计合理性和运行的有效性，从而达到以制度管控风险的目的。
二、工程量清单计价方式下存在的主要问题及其成因
总结以往诸多审计案例，不难发现在工程量清单计价方式下发现的问题不外乎以下三大类：
（一）投资失控，“三超”现象频现
目前，在基建领域，“三超”现象普遍存在，投资失控也成为困扰地方财政的一大难题。导致投资失控的原因是多方面的：1.估算、概算、预算先天不足。设计单位与单位沟通不充分或者由于单位在编制工程量清单的过程中责任意识单薄，导致招标文件中工程量计量不准确，甚至存在漏项。据此匡算的估算、概算、预算数字本身就不准确，导致施工过程中，建设单位完全处于被动地位，为了实现最初的设计目的，只能同意变更。2.施工单位单独甚至联合监理单位、设计单位不断要求进行工程变更。由于人工费、材料费、措施费等的市场价格相对透明，依靠工程联系单成为了施工单位增加利润的重要手段。另外，设计单位、监理单位出于自身利益，也有可能迎合甚至引导施工单位变更做法或者更换材料。设计单位、监理单位的“倒戈相向”对于建设单位来说是极为不利的。3.建设单位没有建立完善的绩效评估机制，使得项目管理人员维护预算严肃性和节约项目资金的意识淡薄，主观上缺乏控制变更的积极性。建设单位的项目管理人员对项目管理业务并不精通，很多时候都屈服于设计单位、监理单位的专业判断，甚至盲从于施工单位的建议，为了能够达到工程预期效果，轻信并采纳对方的意见。
（二）支付环节和核算环节把关不严，资金的管理存在风险
1.项目资金未单独核算，导致挪用、串用。基建工程项目的资金使用的目的指向非常明确，因此通常作为专项资金来管理核算，独立于建设单位日常的财务收支。但是，在实际工作中，由于基建项目的前期时间跨度大，财务介入不够早，使得财务人员对项目资金的来源和组成不甚了解，尤其是当单位涉及多个基建项目或者一个基建项目有多个资金来源渠道时，很容易导致项目资金与其他资金混淆，出现项目资金被挪用、串用的情形。2.工程量核实不准确，导致超进度付款。导致工程量核实不准确的原因主要有两方面：一是建设单位工程项目的管理人员及财务人员对基建知识和核算业务不熟悉，对工程项目完工进度的衡量大多依赖监理单位，即便有时候存在疑虑，最终也多屈服于监理单位的专业判断；二是在施工过程中，因为涉及拆除或隐蔽工程，过程监督不力，没有及时取证，在工程量的核实上缺乏足够的证据支撑。而在实际工作中，施工单位为了尽快回收成本，减少垫资，在提请支付进度款时很容易在进度描述上有诱导性和倾向性。3.未按照合同约定及时付款，引发经济纠纷。与超进度付款相反，建设单位有时候也会处于主动地位，可能基于双方良好的合作关系或者自身内部审批流程的需要，建设单位出于资金效益等考虑在支付工程进度款时会突破合同的约束，滞后付款。尽管滞后付款能够加大与施工单位沟通的筹码，但是也会成为一个潜伏的威胁因素，一旦发生纠纷，施工单位起诉，建设单位势必需要承担违约责任。4.对施工单位拖欠工人工资缺乏约束力，承受超进度付款压力。随着近几年社会对“讨薪”话题的关注，对许多的建设单位都造成了舆论压力，甚至在一定程度上成为了施工单位要求超进度付款的一张王牌。在建设单位按照合同及时足额付款的情况下，施工单位出于投资等利益需求的考虑，没有及时足额支付工人工资，一临近年关，工人开始追讨薪资，施工单位往往会向建设单位转嫁财务压力。
（三）质次价高，资金绩效低下
1.招投标环节不规范。招投标环节可以说是工程项目管理的首要环节，选择一家资质优良、管理完善、经验丰富、责任意识强的施工单位，是确保工程质量的关键。但是，在实际工作中由于串标、围标等不正当手段的操纵，影响了公平竞争，也抬高了报价。此外，商业贿赂促成权钱交易，暗箱操作使得公开招投标程序流于形式，腐败现象丛生也成为工程质量的一大隐患。2.工程非法转包、分包问题严重。为了满足投标的要求，部分施工单位以挂靠单位的名义投标，凭借挂靠单位的资质、经验等优势中标，中标之后将工程肢解转包、分包给其他施工单位，甚至是无资质的个人或者施工队。几经转包、分包之后，利润已经被盘剥的所剩无几，最终真正的施工单位为了保住微乎其微的利润，往往倾向于采取偷工减料、以次充好的手段，使得工程存在严重质量隐患。3.管理弱化，缺乏监督。由于隐蔽工程、拆除工程的存在，过程监管对于基建项目而言至关重要。在施工时如果没有及时取证，保留完整的现场记录，事后审计时就缺乏依据，无法准确核实工程量。此外，在施工过程中，如果监督不到位，施工单位很有可能弄虚作假，以次充好。尤其在维修项目上，由于大多是小额零散的工程，一般没有很规范的施工图纸，灵活性较大，很容易被施工单位钻空子。装饰装潢工程亦是如此。4.外部审计市场的不规范行为。基建项目推动了审计市场的繁荣，但是飞速的发展也使得审计市场无序竞争等问题日益凸显。部分社会审计机构为了抢占市场，推行薄利多销政策，责任意识单薄，在工程量的核实、定额的套用、材料价格的审查、间接费用的审核等方面有失公允。也有部分社会审计机构由于业务往来等诸多原因，在工程审计时无法保持独立性、客观性和公正性，使得实际结果有失偏颇。
三、以内审控风险的应对策略
针对上述相关问题及其成因，建设单位在进行内部审计的过程中可以通过把握几个关键控制点，以财务管理工作作为切入口，依托内部控制制度，以期达到降低风险，提高政府投资绩效的目的。
（一）认清风险，强化意识
随着近几年对单位内部控制建设的重视，各单位也都建立了一系列内控制度，其中很重要的一项就是授权审批制度。但是在这个过程中，也不乏签字手续都已履行完毕，但是责任却始终未予明确的现象。授权审批制度的前提是落实责任，明确层层审批过程中各自的职责。针对这一情况，对内控制度进行审计，从制度设计的合理性到制度执行的有效性，以审促建，督促建设单位管理人员都提高认识，认清风险，时刻警醒，明确分工，强化责任意识。
（二）高度重视，建设队伍
基建维修项目管理工作是一项综合性、专业性都很强的工作，建设单位务必要重视两支队伍的建设。第一支队伍是现场施工管理队伍，这支队伍应当客观公正，坚持原则，熟悉图纸，基本掌握施工工艺和建筑材料的性能、价格信息，了解定额的运用。第二支队伍是财务队伍，这支队伍除了应当具备基建会计的基础技能外，还要掌握相关政策法规，了解诸如费等的计算，同时具备经济法尤其是合同法等基础法律知识。“工欲善其事必先利其器”，搭建良好的学习平台，抓好这两支队伍的建设，打造与项目管理需求相匹配的高素质管理团队并尽量保持队伍稳定，是高质高效管理基建项目的有力保障。
（三）完善内控，防控风险
1.职责分工合理，不相容岗位相分离。合理设置岗位，明确划分权限，实施必要的分离，有利于形成相互制约、相互监督的工作机制。仅就建设单位内部，在管理基建项目的过程中，几个关键的控制岗位必须坚持不相容岗位相分离，选用不同的人员。比如：项目管理和评标议标，项目的管理和支付的审核，项目的管理和验收，项目的管理与材料及设备的采购验收，项目的管理与变更审批。2.维护预算严肃性，严格变更审批。预算一经批复，应当严格执行预算，不能随意调整和变更。对施工单位以各种理由提出的变更应当审慎对待。在经过设计单位、监理单位研究同意的基础上，建设单位作为主体，首先应该对变更的必要性进行再次论证，必要时可以组织专家进行专项论证；其次，在确定确需变更的基础上，应当对变更的范围及材料的选用、定额的套用等进行核实、测算，确定变更所带来的影响，这一点尤为重要，因为很多结算时的争议都是针对变更部分；再次，根据测算的变更金额，按照规定履行完整的审批程序，对变更超过一定范围的，应当要作为重大事项进行集体决策；最后，应当要调查导致变更的原因，追究设计、监理、施工单位或者建设单位内部管理人员的责任。3.重视合同管理，强化法律意识。合同对双方都具有法律约束力。但在实际工作中，建设单位往往对合同的管理不够重视，成为隐患。在日常的合同管理中，通常应当关注以下要点：（1）在合同签订阶段，一是务必要确保合同条款前后表述清晰、一致；二是对工程款的支付约定务必谨慎；三是针对拖欠工资的现象增设相关条款；（2）在合同执行阶段，一是严格按照合同执行，比如履约保证金及付款进度等约定；二是发生变更时及时签订补充协议，获取签证的书面证据；三是充分利用合同约定的权力，掌握主动权。4.规范财务审核，严把支付关口。财务审核是建设单位支付的最后一关。财务审核的关注点通常包括：（1）关注合同生效条款，比如合同约定，交纳一定比例的履约保证金后合同方才生效。（2）确认目前的工程进度是否已满足合同约定的付款节点要求。目前多数合同都是根据工程进度来确定付款比例的，所以进度确认表显得尤为重要。进度表需要经过我方的现场施工管理人员、监理单位的确认，再依据支付审批手续，全部到位后，才能安排付款。（3）注重细节复核。工程款通常支付时间跨度较大，在这个过程中也增加了风险，在每次支付前都应当确认已经付款的进度避免重复付款，同时也要确认开具发票的单位是否与最初签订合同的单位一致，如果在这个过程中发生单位名称变更，应当要取得工商变更的审批手续作为依据。（4）重视最后一次付款的审核。按照合同约定，最后一次付款通常以审计报告的审定金额作为依据，因此务必要重视审计报告，比如对核增或者核减率超过一定比例时的特殊处理。如果有专门的工程审计人员，最好能够对审计核定过程进行查验，对工程量、定额、材料等进行复核。此外，在最后一次付款前，财务人员还应当关注是否有我方垫付的往来款应当扣回，比如施工期间托收在建设方账户的水电费。
（四）全程控制，强化监督
基建项目管理错综复杂，风险也比较大，且对过程控制的要求较高。建设单位应当从立项起就全程跟踪管理，派驻专门的现场施工管理人员或者管理小组，对项目进行全过程的监督。对于有条件的，可以推行全程跟踪审计，对项目实施的各个阶段进行事前、事中、事后控制，在保证工程质量的同时，对项目的经济性和效益性进行评价，是政府投资项目绩效评价的有效手段。
四、结束语
总之，基建维修项目的管理是一项复杂繁琐、综合专业的工作。由于时间跨度大、牵涉单位多等诸多原因而具有极大的风险性，对财务风险管控也带来了极大的挑战。建设单位应当立足自身，提高风险意识，培养精兵强将，完善内控建设，强化过程监督，力求降低风险，消除腐败，确保项目高效优质的完成。
参考文献：
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作者:陈昕晗 单位:浙江省杭州市西湖区教育局