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摘要:
本文剖析了中央银行会计核算数据集中系统上线后对中央银行会计核算管理工作带来的挑战，并从COSO框架五大要素的角度，提出了构建会计核算内部管理体系的对策建议。
关键词:
ACS;COSO;会计核算管理
2014年6月30日，中央银行会计核算数据集中系统(ACS)在全国正式上线运行，ACS系统的上线运行对进一步畅通货币政策传导机制、促进金融稳定运行、提高资源配置效率具有重要意义。在当前数据大集中的背景下，如何在制度框架层面加强内部控制管理以应对系统风险等诸多问题，成为中央银行会计核算管理工作亟需解决的课题。本文基于借鉴国际通行的COSO框架，尝试从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监控活动等五个方面构建会计核算的内部管理体系，以期有效化解相关风险。
一、ACS系统运行给中央银行会计核算管理工作带来的挑战
(一)时序管理更为严格。
ABS系统运行时期，各营业部门除涉及清算账户业务需在17:00前处理完毕外，其余业务可根据当日处理情况做适当延长，各核算主体在时序管理上有较大自主性。ACS系统上线后，原核算主体均变为核算网点，网点受理并扫描上传凭证影像至总行业务处理中心集中录入、审核，数据全国范围集中存储，实现了会计核算全国“一本账”。由于是全国集中记账，各核算网点就需严格遵守ACS系统运行时序安排，在9:00前完成签到处理、17:00左右网点签退。如遇紧急特殊业务需延长ACS系统业务处理时间，需严格按照有关规定向总行申请，批准后方可进行。
(二)管理理念发生转变。
ACS系统上线后，由于其流程的再造、岗位职能的变化，使得不同级别的支付结算管理部门人员的会计核算管理理念发生了重要变化。一是省级支付结算部门人员工作要由管理型向操作型转变。ABS时期，省级支付结算部门人员不参与具体核算，在ABS岗位设置中不承担任何角色，主要负责辖内有关会计核算制度的制定、定期开展会计核算检查、组织做好应急演练等工作，工作重心偏管理。ACS系统上线后，大部分省份，省级运管中心设在支付结算部门，省级支付结算部门人员在ACS系统中承担着一定的角色，除了要继续做好管理型工作外，还需向操作型转变，负责具体有关参数的设置、岗位人员角色的设置及调整、辖内业务的监测、解答有关核算类各种疑问。二是市级支付结算部门人员工作由操作型向管理型转变。2015年，根据人民银行总行《关于调整中国人民银行地(市)中心支行内设机构设置的指导意见》的要求，原地市中支营业部门变更为支付结算部门。变更前营业人员主要负责本网点日常会计核算基本操作，对会计核算人员要求较低。变更后，支付结算人员除了要做好本网点会计核算业务外，还需对内做好辖内各营业网点会计管理工作及事后监督工作，对外做好各银行机构的监督检查工作。
(三)对系统安全依赖性更强。
ACS系统实现了数据集中存储、业务集中处理、风险集中控制，并以总账系统为核心，以业务处理子系统、业务监督子系统、会计数据信息管理子系统、会计档案管理子系统、协同平台、流动性查询、综合前置业务系统等子系统或模块共同组成的会计核算业务系统，与支付系统连接，成为了人民银行重要的综合业务系统。一方面，在数据全国集中存储、业务集中录入的模式下，若总行对外服务中断，可能会波及全国大部分地区乃至全国ACS系统业务的处理，相较于以往的系统只波及局部地区而言，系统风险的传染性更强，因此全国业务的成功处理与总行级系统运行的稳定密切相关。另一方面，各营业网点凭证影像能否完整上传而最终被成功记账，也依赖于本行软硬件设施、通信网络、科技人才力量等多重因素，局部系统安全也是决定本营业网点业务处理的关键。
(四)风险点发生转移。
一是人员整体素质下降的风险。一方面ACS系统上线后，营业网点主要职责是业务受理及凭证的扫描上传，业务处理由后台集中处理，网点不再承担具体的记账工作。由于操作的单一定势，使业务人员对账务处理“只知其一，不知其二”，长此以往业务人员在工作中较易形成只简单操作，而不观察思考，工作能力及水平得不到提高。另一方面，由于各营业网点业务人员平均年龄在40岁以上且较年轻的人员也多为聘用制人员，由于受到年龄及编制的影响，学习能力及学习动力不强。二是对凭证真实性审核压力加大。由于后台记账依据的是扫描上传后的凭证影像，而不是原始纸质凭证，为了确保所记账务的真实性、完整性，网点对原始凭证的审核就显得尤为重要，成为ACS系统数据集中处理模式下，营业网点承担的主要风险点，也是确保会计核算质量的第一道关口。
二、COSO内部控制框架对加强中央银行会计核算管理的启示
(一)COSO内部控制框架简介。
COSO是从属于美国反虚假财务报告委员会(也被称为Treadway委员会)的自愿性私人组织，其于1992年的《内部控制———整体框架》是最为广泛认可的针对内部控制整合框架的国际标准，并于2013年进行了最新版本的。COSO内部控制框架包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监控活动作为框架的五大要素，这五要素包含范围广且相互关联:控制环境是其他控制要素的基础，如果没有良好的控制环境，任何健全的内部控制制度也不可能有效执行;在规划控制活动时，必须对企业可能面临的风险进行详细分析;风险评估和控制活动必须借助于信息与沟通;同时，内部控制的设计和执行必须受到有效监控。
(二)启示。
1.关注会计核算环境新变化。COSO内部控制环境是内部控制的基础，由于ACS系统上线运行，会计核算环境发生了根本性的变化，会计核算形式采取了集中化处理、系统运行时序也遵循全国统一标准，根据环境变化，从制度建设入手是有效控制环境变化的主要手段。
2.从多个层面分析内部控制风险。COSO内控理念强调风险评估是内部控制的重要要素，是内部控制的前提，为内部控制提供了条件。ACS系统会计核算模式下，可借鉴COSO风险评估方法，建立风险评估体系，并从多层面、多角度对会计核算可能面临的风险进行有效评估。
3.实现控制活动由单一“人控”向“技控+人控”转变。COSO控制活动强调关于开展技术的一般控制活动要以支持目标的实现为原则，也就是说要针对风险采取必要的措施。当前中央银行会计核算数据集中模式下，确保ACS系统运行安全显得尤为重要，同时，强调人的作用，加强人员控制，实现“技控+人控”的双控模式，是确保ACS系统稳定运行防范资金风险的有效手段。
4.重视信息与沟通在中央银行会计核算内部管理中的作用。COSO内控理念强调信息与沟通是有效实施内部控制的保障，其直接影响着单位经营目标的实现。以往中央银行会计核算管理更强调制度建设、监督检查等方面，对信息与沟通较少涉及，忽略了其在内部管理中的桥梁纽带作用。
5.建立动态可持续的监督方式。COSO内控理念强调监督与经营活动是有机结合，经营活动不停止，因此内部监控也应不停止。由于中央银行会计核算环境及风险点的变化，监督工作应由传统的注重事后监督向事前、事中风险控制转变，逐步形成以风险防范为导向的监督模式，实现监督从静态操作向动态预警转变。
三、对策建议
(一)根据环境变化，合理推进内部控制制度建设。
在新环境下，人民银行各省会中支应根据总行近年来不断制定或修订的会计核算相关制度细化本省有关实施细则或补充规定，并抓好各项制度的具体落实;同时应根据岗位的变化修订相应岗位职责，建立奖惩考评机制，对未落实岗位职责、制度执行不严、风险防范不力的做到责任追究有据可依。
(二)加强风险评估，提高应急处置能力。
一方面应建立风险评估体系，对可能影响ACS系统会计核算、造成资金风险的各要素进行梳理和评估，对各风险进行分级，建立风险评估模型。另一方面对现有的已暴露出来的网络技术风险、人员风险、凭证审核风险等风险采取必要的防范措施。一是采取以真实业务为背景的ACS应急演练。ACS应急演练必须落到实处，要从过去注重“演”转变为注重“练”，要以真实业务为背景，对手工应急及异地应急两种方式熟练掌握。二是注重会计队伍人才建设。加强岗位职责、业务知识等基础知识的学习，将送知识下基层、集中培训、网络学习、自学等多种方式相结合，不断提高基层会计核算人员的履职能力。三是加强前端风险防范。加强业务受理及凭证要素的审核力度，严格履行重大会计事项审批制度，会计主管定期检查及会计检查辅导都应将查看原始凭证纳入检点。
(三)明确内控要素，科学构建内部控制体系。
一是加强计算机及网络安全控制。不断优化系统功能，增强系统的稳定性及控制风险的能力，做好系统的运行维护及监控工作，遇到问题早发现早处理。二是严格做好对会计人员的人员控制。履行好请销假手续，妥善保管个人登录密码及数字证书，在人员允许的条件下定期进行岗位轮换。三是引入非现场监管，丰富日常监控手段。省级支付结算管理部门可充分利用ACS系统功能，对全辖营业网点人员系统登录签退、业务差错、参数设置、系统运行等情况进行非现场监控，不断提高日常监控效率。
(四)增强信息共享，完善沟通协调机制。
一是对内要加强与会计、科技、货币金银、货币信贷等部门的沟通协作，特别是要将ACS系统运行时序管理有关要求在有关部门进行宣传介绍，避免因相互之间配合不当而影响全国业务的正常办理。二是要将影响ACS系统运行的异常情况、发现ACS系统及业务办理中需改进的地方及时向上级部门反映。三是对外要加强与开户金融机构的沟通培训工作，要将业务办理中的新规定、新制度及时向有关单位培训讲解到位，避免因政策理解的误差而影响业务处理的效率及水平。
作者：张丽丽 单位：中国人民银行银川中心支行