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摘要:
政府采购是以公开招标、投标为主要方式选择供货厂商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度，是一种与私人部门采购相对的公共采购制度，具有公开、公平、公正、竞争等特征，被誉为“阳光下的采购”。随着我国政府采购工作的不断完善和推进，公众对政府采购的关注已由原先的违法、违规行为转移到运行的效益和质量上。作为审计机关，我们要充分适应新形势的要求，进一步强化审计监督工作，提高政府采购资金的使用效益，促进其健康快速的发展，积极探索开展政府采购绩效审计。
关键词：
政府采购；绩效；审计监督
一、政府采购的现状
以笔者所在的山东省威海经济技术开发区为例，我区实行政府采购制度以来，不断完善各项制度，政府采购工作取得显著成效。主要表现在：一是政府采购制度逐步构建与完善。我区政府采购工作在认真贯彻落实中央出台的法律法规、规章的同时，根据我市出台的政府采购办法与规定，逐步形成采管分离的政府采购制度框架体系。二是政府采购规模与范围逐年加大。近几年，随着政府采购工作力度的逐步加大，我区集中采购规模逐年增加，采购目录范围也逐年扩大，对进一步深化政府采购工作起到积极的作用。三是政府采购行为逐步规范。几年以来，我区严格依法办事，规范运作，从信息到采购结束都基本上做到公开、公平、公正，特别是《山东省政府采购管理办法》实施以后，我区进一步规范单一来源采购等程序，有效提高了采购资金的使用效益，从源头上遏制了腐败行为的发生。
二、政府采购工作存在的问题
（一）政府采购预算编制缺乏预见性，预算约束力不强
采购预算是政府预算的一部分，其编制质量直接关系到采购执行的效果。目前我区存在采购预算编制计划性不强、项目编制不细致等问题，导致临时动议、随意追加预算的采购行为频繁发生。一些部门和单位预算与执行结果差距较大，有时临时追加采购金额超过预算金额的一倍以上，这就导致政府采购预算资金失去了应有的约束力，预算与执行“两张皮”。
（二）政府采购效能有待提高
实行政府采购的目的就是为了提高效益，节约成本，但目前我区政府采购在这方面还存在一定的差距。一是部分采购活动时间较长，不利于提高采购资金运转效率。二是政府采购的规模效益和成本效益不明显，有时会发生同类商品分散采购的现象，从而削弱了政府采购整体效益的提高。三是部分需与上级实现互联互通的信息工程采购事项受上级部门的影响，可能在具体采购事项上增加特殊技术要求，导致满足要求的潜在供应商减少，进而影响了采购价格，违背了公平竞争原则，降低了采购资金的节支率。
（三）采购验收评价环节薄弱
采购验收评价环节是保证采购质量的关键环节，然而当前许多采购单位重前期采购过程的控制，对采购验收环节的重视程度不够，导致采购实际供货质量达不到投标文件的承诺的事项时有发生。有的供应商为谋取中标，往往以最好的承诺和最低的价格投标，中标后不按照事前承诺办事，在项目实施过程中不择手段偷工减料或偷梁换柱，采取以次冲好、变更内部设备、私改中标品牌与配置等形式，达到非法获利的目的，不但扰乱了政府采购市场的秩序，也损害了国家利益和社会公共利益。
三、政府采购工作存在问题的原因
当前采购工作存在的问题，其原因主要有以下几个方面：
（一）预算编制缺乏科学性及约束性
一是随着采购项目范围的扩大，部分项目缺乏科学统一的支出标准，许多预算单位很难编制比较详细的项目预算。二是预算编制计划性不强，政府采购预算编制中，有些预算单位对采购预算的编制没有引起足够重视，编制项目比较粗糙，甚至模糊不清，往往是在年度中根据工作的实际需要临时性地采购一些物品。三是部门预算观念薄弱，预算编制缺乏具体性，为了应付不断出现的追加支出，编制及执行者往往留有机动财力，导致预算执行约束力不强，不利于人大监督。
（二）政府采购绩效意识有待加强
一是政府采购单位的绩效意识差，预算编制支出项目未被细化到政府集中采购目录，致使财政部门难以从全局上把握全年采购规模和采购单位具体的政府采购资金额度。二是政府集中采购注重单个项目在时间及采购程序上的安排，考虑资金使用效率不足，较少比较规模采购价格与市场平均价格的差距，没有从规模采购的角度指导预算安排。三是政府采购需要资源整合。许多部门制定采购计划只从自身工作需要考虑，各自为阵，造成重复采购时有发生，浪费大量的财政资金。这种问题在网络平台建设项目上反映得尤为突出，此类项目建成后往往在不同程度上设有技术保护措施，造成不同部门系统互不兼容，导致后续扩容增量时只能采用原来的供应商，严重影响了采购效益的发挥。
（三）政府采购验收制度有待进一步完善
一是采购监督管理部门缺乏完善的验收制度，没有制定严格的控制措施。有的供应商在追求利益最大化的驱动下，抓住采购人多为政府机关事业单位所谓的“公家”的特点，利用验收人员不懂技术、责任心不高、采购机构不参与验收监督等因素，以次充好、蒙混过关，严重损害了政府与采购人的利益。二是采购单位没有建立严格的内部控制措施，在项目实施过程中对关键环节缺少必要的监督与检查，对技术性强的采购项目没有及时征求专家意见。三是没有建立采购项目后期运行评价与惩罚机制，导致相关人员的责任意识不强，发现问题没有及时追究责任，造成了采购项目监管的漏洞。
四、开展政府采购绩效审计的路径
为了提升政府采购活动的效率，切实提高公共资金的使用效益，必须积极开展政府采购绩效审计，强化政府部门的责任意识和绩效意识，从而促进政府采购绩效管理制度的建立。建立政府采购绩效管理制度，就是要建立一个由绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合管理系统，建立“采购预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程采购绩效管理机制。围绕这一目标，笔者认为应从以下几方面开展审计监督工作：
（一）加强对采购预算编制的审计监督
一是对预算编制的全面性、合法性进行审计。重点审查采购项目是否按政府采购目录进行编制，是否存在超过采购人实际需要、超标准的采购预算，采购人有无不合理的采购要求；是否将全年的采购项目全部纳入预算中，采购项目是否按规定进行报批和执行等，并得到人大的批准，防止漏报、逃报现象的发生。二是对预算编制的支出标准进行审计。审查是否建立全面科学的支出标准系统，是否在原有支出定额的基础上，对一些新增项目进行充分论证，制定合理的支出标准，审查每项支出的预算额度是否能基本反映市场价格，不能偏差太大。三是对年度采购总预算的合理性进行审计，审大技术项目是否经过专家论证，项目采购是否站在宏观的角度上综合考虑，是否存在重复采购及浪费资源等问题，是否考虑规模采购效应，合理安排采购事项。
（二）加强对采购过程的审计监督
一是对各预算单位是否严格执行采购预算制度进行审计。审计年度过程中有无任意追加或追减现象，是否严格按照批准的预算开展采购活动，不得擅自改变资金用途，也不得超标准采购；审查采购是否存在自行采购、先购后报、先赊后付等逃避政府集中采购的行为，防止随意采购行为的发生。二是严格对采购文件的审查。确保采购上限价格控制在预算金额内，同时，注重审查文件内容是否完整，采购方式、评审标准设置是否符合规定，避免出现有倾向或者排斥潜在投标人的内容，以及项目肢解规避公开招标的行为。三是强化采购程序监督。严格监督采购各环节，确保采购公告在指定信息网络上；实行供应商行贿档案调查，加强对评委抽取以及事后评价环节的监督，确保评审质量；严格开标程序，确保公开、公平、公正、廉洁，防止暗箱操作等舞弊行为的发生。
（三）加强对采购验收阶段的审计监督
一是对采购监管部门的验收情况进行审计。审查监管部门是否建立了有效的验收制度，是否根据不同类型的采购项目，建立了不同的验收方案，并采取有效措施对项目质量进行控制，确保供货项目各项指标符合验收标准。二是对采购单位的内部控制情况进行审计。重点审查采购单位是否建立完善的内控制度，针对项目控制薄弱环节是否采取有效措施进行检查，并及时提出整改意见，确保采购项目质量。三是对采购事项运行情况进行审计。重点审计项目质保期内的运行质量及效益情况，检查是否存在未使用固定资产或不需用的固定资产，分析固定资产结构是否合理，检查采购资产的实际利用率，从而判断采购活动的实际效益。
（四）加强采购评价结果的反馈及应用管理
一是通过对采购预算编制及执行情况进行评价，发现政府采购预算编制程序的不规范行为，编制内容不合理、支出标准不科学等问题，提出完善措施，为进一步优化预算编制及执行效果提供依据。二是通过对政府采购活动是否实现规模效益目标进行评价，分析阻碍规模效益发挥的因素，研究提高规模效益采购经济性的方法。三是通过对政府采购实施结果的效益性进行评价，解决现行政府采购制度不利于加强财政支出绩效管理的问题，促进采购各项制度不断完善，从而促进政府政策目标的实现和宏观效益的发挥。
五、结束语
随着政府采购工作的不断深化，为更好地强化审计监督作用，作为审计机关应主动适应审计环境的变化，坚持与时俱进、开拓创新的原则，积极在政府采购领域中开展绩效审计。同时绩效审计也是一项全新的工作，需要我们不断地探讨与研究。
作者：郑卿 单位：山东威海经济技术开发区审计局
