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一、公共资金绩效审计相关情况
（一）公共资金范围及特征
公共资金范围十分宽泛，不仅包含税收、非税收入、政府性债务资金等财政性资金，还包括社保基金、住房公积金、住房维修基金、社会捐赠资金、国外援助资金等政府或公共部门管理的公共性资金。此外，国家近年来在公共基础设施、公共服务等公共投入方式中出现的PPP、投资基金、政府购买服务等方式引导社会资本投入，也成为公共资金的重要来源渠道。我国现阶段公共资金管理主要集中在政府部门或者政府授权管理单位，结合我国五级政府及村居基层组织管理体系来看，公共资金具有管理使用单位多、资金总量大、种类多、链条长、分布广等特征。
（二）公共资金绩效审计概念
公共资金绩效审计是审计机关依法对公共资金管理使用的真实性、合法性审计基础上，突出经济性、效率性、效果性以及政策目标实现情况的审查，通过收集、分析、评价相关审计证据，使用一定的审计方法，得出结论、提出建议并利用成果的审计行为。近期，土地出让金、涉农资金、水电油民生“附加费”、公交卡押金、住宅维修资金、高速公路收费、科研资金等公共资金日益引起社会舆论关注，国家审计作为公共利益的保护者，应在加强公共资金的监管中起到应有作用。
（三）公共资金绩效审计开展情况
审计机关近年来一直积极开展公共资金绩效审计实践，学界和实务界提出的全部政府性资金审计以及国家审计署统一组织的公共突发事件、政府性债务、社保资金、住保、存量财政资金等审计项目更加从绩效角度关注政策执行和公共利益，拓展审计范围，突出审计时效性和审计力度，取得良好的效果。此外，地方政府也在公共资金绩效审计方面进行了积极探索，如山东省下发《关于开展公共资金审计全覆盖工作的通知》，全面部署公共资金审计全覆盖。总的看来，国家审计主要在以下公共资金绩效审计方面形成了监督常态：一是利用财政大格局等平台对公共资金绩效开展审计；二是对领导干部经济责任履行情况开展常态监督；三是对政府投资建设项目开展审计；四是对医疗、保险、资源环境、农林水利等资金开展审计；五是对重点资源和特殊专项资金开展审计；六是对公共突发事件、特定项目开展审计调查。
二、公共资金绩效审计在国家治理新常态中的作用
政府绩效管理是行政管理的重要内容，公共资金绩效审计是强化政府绩效管理的重要抓手，在服务国家治理新常态中具有重要作用。
（一）公共资金绩效审计是推动政府会计目标改革的有效手段
公众对公共资金拥有知情权和监督权，公开公共资金的收支、管理以及相关的决策程序等情况，促使信息公开透明，提高公共资金使用绩效，是当前政府会计改革需重点解决的一项内容。在当前积极鼓励民营资本进入公共领域的政策背景下，国家审计通过公共资金绩效审计提升政府会计信息质量，提高政府会计透明度，促进权责发生制政府综合财务报告形成，促使全面反映资金管理使用者的受托责任，便于信息使用者决策，保障投资人利益，最终促进公共利益提升。
（二）公共资金绩效审计是推动公共资金发挥基础性作用的着力点
改善当前公共资金制度碎片化问题，提高民营资本在公共领域顶层设计的参与度，优化公共政策、公共服务、公共管理必须以公共资金为载体。公共资金、公共资产、公共资源是全民共有的财富，公众对其存在的违规违法问题深恶痛绝，审计监督应该实现全覆盖。公共资金是公共资源、公共资产的重要体现形式，以公共资金绩效为主线的审计监督模式极大扩展了审计监督视野，是实现审计监督全覆盖的主要途径，比如公共资金绩效审计是当前开展的自然资源离任审计、资源环保审计等审计的主要切入点。新形势下必须抓住公共资金绩效审计的基础性主导作用，以公共资金绩效审计为突破口，有效发挥公共资金绩效审计作用。
（三）公共资金绩效审计是强化权力制约的必要途径
孟德斯鸠提出“以权力制约权力”的思想是审计制度产生的重要来源，历史上发达国家政府审计的产生和发展说明审计机关的建立与预算制度等公共权力设置密切相关。构建权责对等的有效问责机制是政府绩效管理的重点，公共资金绩效审计本质上作为一种监督权力，在强化权力制约方面起到重要基础性作用。官员是国家治理的重要基础，掌握和运用公共权力，如果徇私舞弊、滥用职权，将会使公共利益遭受重大损失，我国自古以来都非常重视对官员的考绩，如战国以后针对地方行政长官设计的“上计”制度。审计实践表明，绩效管理问题很大程度与腐败问题相伴，审计通过严肃揭露和查处重大违法违纪案件线索、重大失职渎职行为、重大决策失当和损失浪费、重大管理漏洞以及不作为、乱作为等问题，促进依法行政、履职尽责，确保政令畅通。
（四）公共资金绩效审计是公共民主权利的保障
公共资金的管理使用作为一项进行公共管理、提供公共服务的国家权力，公共性是其本质特征。在具体审计实践中发现，当前民众在公共事务中的参与度还不够，公共资金绩效审计是保障民众有效参与社会公共事务管理，提升公民民主法治素养，履行国家审计受托责任的主要方式。从法律修订看，修订后的审计法在具体条款上增加了绩效审计的规定；新预算法的实施对于全口径预算、政府性债务、政策执行审计等提出了新要求，这些都从立法层面对公共资金绩效审计提供了保障。加强公共资金绩效审计是贯彻落实依法治国和依法行政的必然要求，审计监督要适应经济形势变化，转变审计重点，推动深化经济体制改革，保障公共民主权利实现，推动国家治理走向善治。
三、完善公共资金绩效审计的路径选择
完善公共资金绩效审计是一项庞大的系统工程，必须从审计立项、资源整合、审计方法、审计重点、成果利用等方面发力，做好公共资金绩效审计工作。
（一）统筹审计立项
财政转型在引导国家治理转型中起基础作用，国家审计要以财政审计统筹公共资金绩效审计，在经责审计、投资审计、专项资金审计等具体审计方式中突出公共资金绩效审计立项要求。当前公共资金绩效审计需求和审计资源存在矛盾，央企等机构辐射面广掌握大量的公共资金，还存在审计监督盲区，国家审计需进一步拓展审计范围，紧跟政策形势和资金流向，科学做好审计立项，统筹全国统一组织项目和地方审计机关自定项目，加强重要领域和社会关注热点的审计力度，落实公共资金审计全覆盖要求。
（二）整合审计资源
公共资金绩效审计涉及领域广，要根据项目实施需要，优化审计人员知识结构，利用外部专家知识，整合内外两种审计资源。结合行政区域管理的实际情况，创新审计资源管理模式，积极探索省以下审计机关垂直管理，理顺审计机关内部业务管理关系，推行审计项目扁平化管理，归纳总结公共资金绩效审计组织经验，有效提高工作效率。
（三）创新审计方法
公共资金绩效审计应在传统审阅法、问卷调查法、抽样法、趋势分析法、比率分析法等审计方法的基础上，注重公众参与，实现审计方法创新，如在中小学布局调整调查中采用走访调查方法。根据项目特点对审计技术方法进行改进和创新，使用投入产出、实证模型等科学分析工具。加强大数据环境下现代信息技术在审计管理和审计分析中的运用，推进联网审计建设，切实增强在信息化环境下开展公共资金绩效审计能力。
（四）关注五项重点内容
一是关注公共资金管理情况，加大账户清理整合力度，促进制度完善、运作科学，压缩存量资金规模，保证资金安全和效益。二是关注公共资金预算编制的完整和细化，揭示资金收支不实、滞留挪用、脱离预算监管等问题；强化对权力运行的监督与制约，加强对公共资产资源管理使用和处置情况的审计。三是关注公共资金支出绩效目标的设定、实现以及考核的审查，严肃查处政策执行不到位，资金损失浪费、绩效低下、违法犯罪等问题，促使政府科学界定财政作用边界，引导财政资金从一般竞争性领域退出，优化支出结构。四是加强对税收、补贴、政府采购等政策工具审查力度，增强政策的公平性、可持续性。五是促使相关单位在严肃查处和纠正违规管理使用公共资金行为的同时，自觉维护宪法和法律的权威，以法治要求履行职责，推动阳光公开，促进国家治理现代化。
（五）强化问责机制
有效问责是公共资金绩效审计质量的重要保障，问责的基础在于定责，科学的责任评价体系是定责的保证。公共资金绩效审计要突出对决策过程的审查，加强相关法规建设，设计科学的量化考评指标，结合财务指标与非财务指标，通过数据采集、定量分析，合理科学地鉴别管理使用部门履职方面存在的问题，推动公共资金合理配置、高效使用。问责的落脚点在于追责，要强化审计成果意识，在审计监督独立性的基础上，提升审计取证水平，加强与纪检、公安、检察院等相关部门的合作，做好审计移送工作，发挥审计在惩治和预防腐败中的积极作用。
（六）加强审计质量控制
公共资金绩效审计具有审计面广、环节多、要求高等显著特点，审计机关应根据岗位职责，细化质量控制方面的具体内容，依法审计，明确相应责任。要注重原因分析、提炼具有前瞻性和操作性的审计建议，突出审计信息的有用性。加强审计实施方案、现场审计、审计成果汇总、审计结果核实完善、跟踪审理、审计业务会议、执行等时间节点的衔接力度，制定相对完备的操作规程。强化公共资金绩效审计，对于深化改革具有重要意义，需要深入研究探索新形势下公共资金绩效审计发挥作用的路径，发挥国家审计在新常态下服务依法治国方面的积极作用。
作者：刘宏军 单位：常德市审计局