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【摘要】2021年政府工作报告中进一步强调加大“六保”“六稳”工作力度。“六保”“六稳”首要就是保就业、稳就业，就业服务绩效审计在总体做好“六稳”工作、落实“六保”任务中起到重要作用。笔者在分析我国内地就业服务绩效审计实施现状后，着重剖析了香港审计署对劳工处开展的就业服务审计项目，并在此基础上提出了完善新形势下开展就业服务绩效审计工作的几点建议。
【关键词】香港审计署；劳工处；就业服务；绩效审计
一、就业服务绩效审计现状
就业问题近年来一直是政府最关心的民生问题之一，而我国内地审计机关对政府提供就业服务开展的审计工作的内容重点却相对片面。我国内地就业服务绩效审计的形式为融合式，是与财政财务收支审计、专项资金审计和政策跟踪落实审计等相结合，对提供就业服务的政府部门进行审计；审计重点关注就业政策跟踪审计和就业补助资金审计，如四川省、河北省审计厅，日照市、淮南市、扬州市审计局等国家审计机关2019年开展的有关就业服务审计工作大都是围绕“加强就业资金的管理，促进就业政策的落实”的审计目标开展的。而目前国内对就业服务绩效审计的相关理论研究，也集中于“稳就业，保就业”政策跟踪审计和就业专项资金审计，有关就业服务管理和效果审计的研究不多。
二、香港审计署对劳工处就业服务的绩效审计
（一）案例背景。劳工处提供的就业服务是香港求职人员就业的一个途径，该项服务的管理和执行情况与其能否充分发挥作用、促进劳动力市场健康有效运行紧密相关。香港劳工及福利局（劳工处隶属部门）局长提到，劳工市场短期内预计会维持偏紧状态。香港审计署对劳工处就业服务进行绩效审计，是根据1998年2月11日政府账目委员会主席提交临时立法会的《香港特别行政区政府账目审计工作的范围--“衡工量值式审计”》进行的，审计署曾开展过两次就业服务绩效审计工作，本案例是其第二次开展的就业服务审计，此次审计于2019年4月1日出具审计报告，即《审计署署长第七十二号报告书》第三章《劳工处提供的就业服务》（香港审计署至今共七十五号报告书）。劳工处提供的就业服务审计报告共86页，分为引言、为所有求职人员提供的一般就业服务和为有特别需要的求职人员提供的专项就业服务三个部分。此次就业服务审计主要关注了劳工处提供的一般和专项就业服务的效果。
（二）就业服务绩效审计目标。香港审计署开展的就业服务绩效审计，在总体上以“审查评价劳工处在提供就业服务方面的效率和效果”为一般目标，结合就业计划、就业服务对信息技术的应用等多方面因素，提出有关促进就业、助力劳动力市场健康运行的建议。相对而言，香港审计署选择的就业服务绩效审计具体目标，是依托于上述一般目标，并针对劳工处所提供的具体就业服务内容制定的。一般就业服务的审计目标和专项就业服务的审计目标是关注这两种就业服务是否合理，其绩效信息的真实性和绩效水平的高低，并评价劳工处提供的一般就业服务和专项就业服务的质量、效果和目标实现程度。
（三）就业服务绩效审计发现的问题与建议。1.关于一般就业服务。香港审计署比较分析了近年来劳工处的已登记求职人数、推荐工作次数、经劳工处直接推荐的就业人员数量、就业中心和一个招聘中心的访客数量、地区性招聘会和行业性招聘会的效果，以及互动就业服务网站的浏览次数和浏览页次，发现愈来愈多求职人员选择不向劳工处登记，劳工处为已登记求职人员安排的推荐工作次数和经该处直接推荐的就业人员数量以及13个就业中心和3个招聘中心的访客数量显著减少，举办的地区性和行业性招聘会效果并不显著，劳工处互动就业服务网站的浏览次数和浏览页次大幅下降。针对审计过程中发现的问题，审计署建议：劳工处要反思其为已登记求职人员提供的就业服务能否满足其需要；要重视就业中心、招聘中心和电话就业服务中心所提供服务的成本效益以及地区性招聘会和行业性招聘会在协助求职人员就业和协助雇主招聘员工方面的成效；要继续按需要优化互动就业服务网站，以加强网站的设计和功能，从而更有效地提供信息和服务，提升用户体验；要考虑通过劳工处的互动就业服务网站及其应用程序（帮助求职人员搜寻职位空缺，获得最新的相关职位资料和就业服务消息）提供更多必需和实用的信息，以切合求职人员的需要。2.关于专项就业服务。劳工处在为所有求职人员提供一般就业服务的基础上，还为不同的有特别需要的求职人员提供专项就业服务。提供专项就业服务在劳工处的工作中居重要地位，因此香港审计署重点审查了劳工处针对各类特殊求职人员制定的就业计划的实施效果以及所提供各项服务的相关数据，发现了其存在的系列问题（见下表）。针对表中发现的问题，审计署建议：第一，劳工处应查明为何展翅青见计划的学员人数一直有下降趋势；尽量减少被取消的培训数量，并确保展翅青见计划学员的培训进度和课程类别的数量不会因课程取消而受到影响；青年就业起点营运机构采取有效措施吸引更多年轻人使用青年就业起点服务；确保管制人员报告（劳工处工作报告）所载的资料准确无误并可以准确反映劳工处的本意；针对出席率未达标的青年就业起点培训活动，联同营运机构采取适当的跟进行动。第二，采取措施鼓励雇主就符合资格的就业人员参加中高龄就业计划；重视中高龄就业计划在推动聘用中高龄求职人员方面的成效；采取措施协助中高龄求职人员尽力完成在职培训。第三，致力增加少数族裔求职人员就业人数；加强鼓励少数族裔求职人员出席就业讲座，让他们加深了解劳工市场的最新情况和改善求职技巧；鼓励雇主在劳工处刊登职位空缺时，注明欢迎少数族裔人员应聘。第四，在管制人员报告内，分开汇报直接推荐的就业人员和间接协助的就业人员的数量，并披露间接协助的残疾就业人员数量的计算方法；协助残疾求职人员留任更长时间；采取有效的跟进行动，以提高职前培训课程参与率。对于香港审计署提出的建议，劳工处处长表示同意，并根据审计署的建议做出了相应的解释，表明了接下来劳工处提供就业服务的工作方向及重点。劳工处处长对审计署就业服务审计意见的反馈详细记录在审计报告中。
（四）审计方法。香港审计署在对劳工处提供的就业服务进行绩效审计时，主要采取以结果为导向的审计模式，更多强调劳工处提供就业服务管理和运营的结果，通过对结果进行评价来达到绩效审计的目的。其审计方法可分为审计证据的收集方法和分析方法。香港审计署在审计证据收集方面，主要运用了审阅法和观察法。审计人员阅读并审查了劳工处的已登记求职人数、劳工处为已登记求职人员安排的推荐工作次数和经该处直接推荐的就业人员数量等，发现近年已登记求职人员数量大幅减少；在2019年1月和2月，审计署曾到4个就业中心（沙田就业中心、东九龙就业中心、北角就业中心及东港岛就业中心）和1个招聘中心（零售业招聘中心）进行调查，并留意到这些中心的访客不多。在审计证据分析方面，主要运用了比较分析法、趋势分析法和比率分析法。审计人员为了解劳工处一般和专项就业服务的管理情况和效果，比较分析了就业人员总数、间接协助的就业人员和直接推荐的就业人员数量，发现间接协助就业人员数量远高于直接推荐的就业人员数量；将2008年至2017年的失业人数和登记求职人数汇总分析，通过折线图发现失业人数减少了3.6%，而登记求职人数减少了70.8%，得出越来越多求职人员选择不向劳工处登记的趋势；分析2013至2017年期间就业人员的不同留任期残疾人员所占比率，留意到留任3个月或以上的残疾求职人员所占的百分比低于50%，由2013年的35.2%至2017年的45.3%不等；留任不足1个月的残疾求职人员所占的百分比偏高，由2017年的38.9%至2013年的52.7%不等。
三、香港就业绩效审计对我国内地审计机关的启示与建议
（一）聚焦于“稳就业”目标，重视就业服务“效果性”。香港审计署在评价劳工处提供的就业服务时，进行了大量的数据分析，如通过最近5次留任期调查，发现中高龄就业计划下就业人员的留任率下降。我国内地审计机关对就业服务的评价略流于形式，大多是关注提供服务，如招聘会、信息的数量，一定程度上忽视了政府提供这些服务的实际效果如何。因此，内地审计机关应加强对就业服务实际效果的关注，如审查稳岗补贴向重点行业和人群倾斜的力度和实现就业后的培训期、任职期等数据，关注提供就业服务的及时性和所提供职位的数量质量，以及创业扶持和就业培训的效率效果等，致力于高质量就业，发挥绩效审计的服务作用，分析发现问题产生的原因，并给出解决问题的思路。
（二）聚焦就业政策落实成效，增加就业服务专项审计调查。香港审计署开展的就业服务绩效审计工作，是针对劳工处这一部门，对该部门提供的就业服务的效率效果进行监督和评价。香港劳工处的职能是香港整体人力资源政策制定、就业服务、保障雇员权益及福利、职业安全及健康。我国内地人力资源和社会保障部门的职能与之类似，且于2021年为推进全方位公共就业服务和促进高质量就业开展了全国公共就业服务专项活动。借鉴香港审计署的审计形式，内地审计机关可以增加针对提供就业服务部门的就业服务专项审计调查，如依据残疾人就业帮扶、高校毕业生就业服务等不同类型的就业服务，对各级人力资源和社会保障部门提供就业服务的效率效果进行监督与评价。
（三）聚焦互联网技术应用，关注就业服务中新媒体的使用。借鉴香港审计署的经验，建议在就业服务绩效审计中关注在就业服务提供中信息技术的使用效率和效果。审计人员应关注有关部门是否运用了适当的新兴信息技术来丰富完善所提供的就业服务项目，如香港审计署审查劳工处的互动就业服务网站的浏览次数和浏览页次等，来判断劳工处通过此网站提供的就业服务信息是否真正必需和实用，利用大数据审计方法评价就业服务相关部门通过网络对新职位的、推广及其效果情况。
（四）聚焦政策的“包容性”，增加对特殊群体就业情况的关注。香港审计署在就业服务绩效审计中，重点关注了年轻人、老年人、少数族裔和残疾人的就业情况。我国内地审计机关在开展就业服务审计中可以围绕相关的政策，如大学生创业优惠政策、“再就业”政策和残疾人就业保障金政策等，适当增加对大学生、中老年人、残疾人等特殊群体就业服务的关注，并对相应的专项资金严格审查。应关注特殊群体对所获就业服务的反馈和意见，以更好地服务社会各群体的就业保障。
作者:郭甜甜 洪海霞 单位:南京审计大学政府审计学院 南京市江宁区东山街道办事处