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【摘要】全面预算绩效管理是推进政府治理能力和治理体系现代化的重要举措，落实全面预算绩效管理离不开政府审计的监督。本文阐述了当前预算绩效管理存在的问题，分析了全面预算绩效管理工作对政府审计的内在要求，客观反映了当前审计机关在预算绩效审计工作中存在的不足，提出了政府审计推进全面预算绩效管理的对策建议，旨在充分发挥政府审计在推动党中央国务院重大决策部署贯彻落实中的监督作用。
党的报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（简称《意见》），明确要求中央部门和省级层面到2020年底、市县层面到2022年底，要基本建成预算绩效管理体系。全面预算绩效管理是强化政府和职能部门的责任担当，不断提高公共产品和公共服务的质量和效率，推进政府治理能力和治理体系现代化的重要举措。
一、全面预算绩效管理的重要意义
财政是国家治理的基础和支柱，但当前我国预算管理存在重过程、轻绩效，政府支出和资源配置效率不高等问题，必须全面实施预算绩效管理。总理多次强调，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。《意见》明确提出以“全方位、全过程、全覆盖”为目标，推动全面预算绩效管理：一是构建全方位预算绩效管理格局，二是建立全过程预算绩效管理链条，三是完善全覆盖预算绩效管理体系，要求力争用3—5年时间基本建成全面预算绩效管理体系。财政部预算司王克冰副司长在《意见》答记者问时指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，也是实现高质量发展的应有之义。提出全面实施绩效管理是推进国家治理能力现代化和治理体系现代化的必然要求，对提高政府工作效能，实现资源优化配置具有十分重要的意义。但当前，各级政府和职能部门对全面预算绩效重视程度不够，没有伴随财政支出规模迅速增加而更加重视政府绩效工作，全面预算绩效管理工作严重滞后。
二、当前预算绩效管理存在的主要问题
我国预算绩效管理从十六届三中全会开始至今，被学者分为预算绩效评价阶段（2003-2008年）、预算绩效管理阶段（2008-2017年）、全面预算绩效管理阶段（2017年至今）三个阶段（汪爱武，2018）。党的十六届三中全会至今，党中央、国务院高度重视预算绩效工作，推进预算绩效管理改革，取得了初步成效。财政部预算司王克冰副司长在《意见》解读时指出，当前我国实现了绩效目标全覆盖、绩效自评全覆盖、绩效责任全覆盖。同时，他也认为当前预算绩效管理中仍然存在一些突出问题，主要包括：绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门重投入轻管理、重支出轻绩效；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立等（张绘，2018）。王泽彩（2018）认为，当前存在绩效预算关键的绩效信息数量少、质量低，难以为预算决策提供有效帮助。夏津津、夏先德（2018）指出，当前绩效管理尚存在管理理念扎根不深，评价人员短缺，评价结果的科学性、公正性有待提升等问题。综上所述，当前预算绩效管理问题还比较多、比较普遍，全面贯彻落实《意见》、推进全面预算绩效管理还存在较大困难，特别是对于基层的政府和下属的行政事业单位来说。
三、全面预算绩效管理对政府审计的要求
开展预算绩效管理审计是审计机关推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《意见》作为党中央国务院的一项重大举措，也需要各级审计机关加强跟踪审计，保证政策严格按时间、按标准贯彻落实。而《意见》本身也对审计工作提出了明确要求，要求“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，发现违纪违法问题线索及时移送纪检监察机关”。审计机关依照法律规定独立行使预算的审计监督权，是预算绩效管理的重要监督主体。在全面实施预算绩效管理背景下，审计机关除聚焦政府和部门活动的财务责任外，还应更多关注政府和部门的绩效责任（陆晓晖，2018）。长期以来，以预算执行为主的财政审计是政府审计的重要工作，随着全面预算绩效管理的提出，政府审计也将从预算执行审计向全面预算绩效管理审计转变。预算绩效管理审计的要求更高，要围绕全面预算绩效管理的“全方位、全过程、全覆盖”目标实施。审计内容包括政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理等“全方位”；审计实施要从事后审计向事前、事中过渡，包括预算编制、执行、监督“全过程”；审计对象进一步拓展，将从政策、项目到部门（单位）直至政府层面的“全覆盖”。
四、当前政府预算绩效审计的现状和不足
当前，政府审计高度关注预算执行情况，每年向同级人大汇报年度部门预算执行情况。审计署成都特派办课题组对2015-2017年的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的分析结果表明，审计署在中央预算执行等审计中不断提高对绩效审计的重视程度。三年审计工作报告反映效益类问题累计占反映问题总数比例为45.56%；动态看效益类问题占比逐年增长，2015年效益类问题占比40.96%、2016年效益类问题占比47.06%、2017年效益类问题占比提高到48.04%（审计署成都特派办理论研究会课题组，2019）。但当前预算绩效管理审计中仍存在诸多问题。主要包括：绩效审计理念没有树立，还停留在关注合规性问题为主的阶段；预算执行绩效审计内容重点不够突出，广度和深度有待进一步拓展；预算执行绩效审计标准不清晰，相关的体制机制还不完善；全过程全覆盖实施预算绩效管理审计的条件还不具备；大数据技术在预算绩效管理审计中的应用有待加强；部门预算绩效管理审计需要进一步优化等（张绘，2018；审计署成都特派办理论研究会课题组，2019；山东省审计学会课题组，2019）。五、充分发挥政府审计作用的对策建议推进全面预算绩效管理工作不只是财政部门的事，政府审计出于财政资金支出、重大政策落实的监督职责，更是责无旁贷。一是将落实全面预算绩效管理情况作为政策措施落实情况跟踪审计的重点内容。审计机关将政府和职能部门落实全面预算绩效管理情况，作为政策措施落实情况跟踪审计的重要审计内容，与全面预算绩效管理改革深度融合，以审计促进各部门各单位进一步树立绩效理念。在实施审计时，探索对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，并加强结果运用，促进预算安排与预算绩效挂钩。审计机关应当探索全面报告政府预算绩效管理情况，编制政府预算绩效管理审计报告，进一步推进全面预算绩效管理工作落地落实。二是统筹内部审计、社会审计，共同推进全面预算绩效管理工作。全面预算绩效管理工作刚刚起步，基础工作薄弱，特别是基层政府和部门，政府审计也是任务日益繁重，独立实施这项审计难度很大。政府审计应该加强对内部审计的指导和调度，利用内部审计熟悉所在单位情况的优势，统筹内部审计协同开展全面预算绩效管理工作落实情况审计，这也是内部审计职能的内在要求。政府审计还应该充分利用社会审计的专业性，通过购买服务等形式，统筹社会审计开展全面预算绩效管理工作落实情况审计，有效补充审计力量，打造全国审计“一盘棋”大格局。三是落实科技强审，推进财政大数据审计模式。各级审计机关已经建立了财政数据集中采集的机制，推进全面预算绩效管理应该充分发挥这些数据的资源优势。利用金审三期建设契机，审计机关加强上下联动，特别是审计署、省级审计机关加强对下级审计机关的数据采集、转换、分析的支持，积极探索财政大数据审计，构建财政审计大兵团作战模式。省级以上审计机关加强对采集数据的集中分析，发现疑点线索后，利用基层审计机关便利，交由基层审计机关现场勘察取证，构建“集中分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的数字化审计模式。通过上下联动的大数据审计模式，及时发现地方政府、部门在落实全面预算绩效管理工作中的薄弱环节，迅速督促纠正完善，提升审计质量和效率。四是加强预算执行绩效审计人才培养，提升审计胜任力。当前，审计机关特别是基层审计机关，预算绩效审计工作还比较薄弱，根本在于预算绩效审计专业胜任力不足。为适应全面预算绩效管理工作对审计机关的要求，各级审计机关需要加强专业化绩效审计人才的引进和培养。建立人才流动的“旋转门”机制，审计机关应积极从高校、内部审计、社会审计等发掘引进专业绩效审计人才。通过集中培训、外出学习等方式，提升审计人员绩效审计实务能力。上级审计机关还可以通过大型项目“以审代训”，帮助基层审计机关培养预算绩效管理审计业务骨干。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在推动贯彻落实党中央决策部署、党中央政令畅通等方面具有重要作用。《意见》是贯彻落实党的决策部署和政府工作报告的重要举措。全面预算绩效管理亟需各级审计机关本着“治已病、防未病”宗旨，提前介入、全程跟踪，推动该项工作在全国顺利实施。
作者:孙东 薛雅洁 单位:南京市审计局
