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内容提要：随着人口老龄化社会的到来，保险制度内人口结构相应发生变化，养老保险收支不平衡风险加剧。另一方面，近年来国家惠民政策不断出台，各地民生刚性支出不断加大，福建省全面落实社会保障配套资金的压力非常大。本文分析研究福建省养老保险制度发展中存在的问题，并提出相应对策建议。
关键词：养老;养老保险;养老基金
党的报告提出，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次的社会保障体系。日前，人社部会同有关部门，正在加快研究推进养老保险全国统筹工作，准备2018年迈出第一步，先实行基本养老保险基金中央调剂制度，进一步在全国范围发挥养老保险互助共济作用，促进养老保险制度的可持续发展。本文分析研究福建省养老保险制度发展中存在的问题，并提出相应对策建议，以期补齐民生短板，为未来养老保险制度的改革提供参考。
一、福建省养老基金运行现状与全国比较
（一）支出增长快速与收入增长放缓双重压力
从近年数据分析看出我国社会养老保险基金收入增长幅度远远低于支出增长幅度；2012-2016年，收入年均增速为14.9%，支出年均增速为19.4%，相差4.58个百分点，其中，仅仅2个省份收入增幅快于支出。福建省在全国排位第四，年均收入增幅略低于支出0.82个百分点，高于全国平均水平3.76个百分点（见图1）。近5年福建省养老保险基金收与支之间增幅差距，已由正数转为负数，2012-2016年收入增幅比支出增幅分别为：2.1、4.1、-2、0.2、-2.4个百分点①。
（二）社会养老保险基金支付风险凸显
从2008-2016年数据分析，从2011年开始，部分省份出现养老保险基金收不抵支现象，其中城镇职工养老金尤为突出，2016年全国有7个省份收不抵支。福建省城镇职工养老保险金当期结余103.66亿元，略高全国平均数（103.34亿元），但低于东部地区平均数（249.66亿元），在全国及东部地区排位持续前移，虽未出现收不抵支的现象，但风险不容忽视（见表1）。根据近5年数据分析，全国城乡居民养老保险基金收不抵支的省份不多。2016年福建省城乡居民养老保险金当年结余21.1亿元，不仅低于东部地区平均数（32.2亿元），也低于全国平均数（25.25亿元），分别排名第6位和第16位（见表2）。
（三）保障水平
覆盖率：自我国2009、2010年推行新型农村养老保险制度后，农村参与养老保险的人数大幅提升，由2009年的145.1万人增加到2011年的767.22万人，基本养老保险的覆盖率由2009年的11.3%上升到2011年的62.4%，2012年福建省按照国家、省统一部署启动城乡居民养老保险，2015年覆盖率为98.2%①，高于全国平均水平（86.3%）。然而，福建省城镇职工覆盖率与全国发展水平比较显逊色，2016年为53.2%，低于全国平均水平18.9个百分点，而经济发展水平较高的东部地区，如北京、天津、上海和广东的覆盖率都在90%左右（见表3）。人均养老金：城镇职工与城乡居民之间人均养老金待遇差别较大，2016年福建省城乡居民年人均养老金仅占城镇职工待遇的4.0%。与全国比较，福建省城镇职工人均养老金待遇高于全国平均水平，且增幅不断拉大，但城乡居民人均养老金待遇与全国平均水平增幅在收窄（见表4）。抚养比：2016年，福建省城镇职工养老保险抚养比4.6（缴费人数/领取养老金人数），比上年降低0.4个百分点，高于全国平均水平2.8个百分点，广东省抚养比全国最高为9.3，而东北三省人口老龄化比较严重，抚养比逐年下降，2016年抚养比已降至1.47。福建省也是如此，经济发达地区抚养比相对高，山区县市劳动人口流出多，抚养比普遍低（见表5）。
二、面临的问题与挑战
（一）财政支出压力大
随着人口老龄化社会的到来，保险制度内人口结构相应发生变化，养老保险基金的运用效率低，财政支出压力越来越大。据统计，2016年我国财政补贴占城镇职工养老保险基金收入比重为18.6%，比2012年上升了5.4个百分点。2012-2016年财政补贴年均增长25.2%，增幅高于其基金收入10.1个百分点。与全国一样，自2010年开始，福建省已进入老龄化社会，截至2016年底，全省60周岁及以上老年人口占总人口的13.73%，比2010年提高2.31个百分点，基本养老金发放水平不断提高，对财政补贴需求越来越大。2016年，福建省城乡居民养老保险基金支出结构，基础养老金支出占93.1%，基础养老金与个人账户比为30∶1，整个基金运行依靠财政补助收入。福建省现行企业养老保险基金实行省级统筹，按照“前端不补，后端财政兜底”的筹资模式，财政的风险是敞开的。据基层调研，大多数县市反映完不成上级下达的养老保险征收任务，由于统筹支出数缺口必须由各级财政自行解决，加重了县级财政负担，制约了县市区域经济发展空间。同时，为保障被征地农民老有所养长远生计，按规定政府需承担征保人员75%参保费用，面对征保对象持续滚存增加，政府配套资金逐年增加，征地人员养老保险资金支出压力逐年加大，对后期调整养老金水平压力大。同经济发展状况相似，福建省社会保险区域之间发展不平衡，部分地区对省级调剂金和补助依赖程度高，全面落实社会保障配套资金的压力非常大。近年来，随着国家惠民政策不断出台，各地民生刚性支出不断加大，福建省老区、苏区县市比重大，中央财政对福建省革命老区县城乡居民保基础养老金补助一直未纳入国家中部地区政策执行范围，导致福建省老区群众未能享受相应的扶持待遇。
（二）激励约束机制缺失
福建省城乡居民养老保险的缴费标准设为每年100~2000元（每100元一档）20个档次，由于缴费档次的高低，只与个人账户养老金有关，并不影响基础养老金，导致大部分人选择较低档次缴费，2016年，福建省城乡居民养老保险基金支出结构，基础养老金支出占93.1%，基础养老金与个人账户比为30∶1，整个基金运行依靠财政补助收入。目前中央、省确定的基础养老金标准分别为每人每月70元和100元，个人账户的资金极少，福利性明显。例如，福建省城乡居民保险走在全省前列的泉州市，2017年城乡居民基础养老金平均标准达120.87元，月人均养老金水平为124.45元。可见，城乡居民养老保险的个人账户，积累功能较弱。
（三）制度不完善
一是制度设计缺陷。缴费年限过短，如50岁女工领取养老金后大多还活跃在劳务市场，对其他就业者有挤出效应。沿海地区降低缴费基数、缴费率，提高社会保险待遇，对供养比低的山区造成巨大压力，并不能增加全省社保基金的收入。二是管理工作滞后。各项社会保险间衔接制度和跨区域衔接还不够畅通，各项社会保险独立运行、分属不同部门主管，难以实现全面的协调统一，部分社保信息资源无法实时共享，造成重复领取、死亡冒领的问题不断出现。基层反映省上的信息比对工作存在滞后性，导致经办机构未能及时暂停待遇发放，给追缴工作带来困难。三是应保尽保尚未完全实现。不少企业特别是低端制造企业和劳动密集型企业，为减少用工成本，总是想方设法逃避参保责任，缴费基数不足是长期存在的问题。在民营特别是小私营企业，由于用工不规范，就业者处在弱势的工资议价地位，不少还游离于社会保障之外。
三、对策与建议
（一）加快推动养老保险制度改革
一是完善城乡居民基本养老保险制度，探索建立城乡居民基本养老保险基础养老金正常调整机制，建立合适的缴费激励机制，实现多缴多得、长缴多得。优化缴费激励机制，降低中断缴费和逃费发生率。改变一刀切的最低15年缴费要求，对50岁以下劳动者应参考预期寿命和国际经验提高缴费时间要求。规范征地补偿和补征地农民养老保障工作，建立健全“即征即保、分类施保”的社会保障方式，逐步适当提高保障水平，最终不低于城乡居民最低生活保障标准的目标，建议提高征地报批社会保障费用预留标准方案，减轻远期财政支出压力，促进城乡居民共享经济发展成果。二是完善企业职工基本养老保险省级调剂金管理制度。广东省以抚养比、缴费人数增长率、扩面人数、基金征缴、基金支付、基金结余、当地财力、财政补助和各地对基金缺口的补助等9项因素作为指标按公式法计算分配方案，建议福建省核定统筹数应根据上年征缴情况以及企业当年经济状况等多项动态指标适时调整任务数，不断完善调剂金统筹共济功能。三是不断提高社会保险运行水平。目前，全国只有北京、上海、天津、重庆和陕西等少数省份实现了真正的省级统筹，福建省养老保险基金统筹分布省、市各级，统筹层次较低，应加快完善养老保险基金省级统筹，统一费率同待遇，统一社保征缴主体等配套改革，实现真正的省级统筹，为进一步实现基础养老金在全国层面统筹作好准备。四是积极向国家呈报，将革命老区县城乡居民保基础养老金补助纳入国家中部地区政策执行范围，享受中央财政全额补助。抓紧落实差额补助政策，省级财政尽快对未列入参照执行中部地区政策的革命老区县（市、区）和参照享受革命老区县政策的县（市、区），一样比照国家扶持中部地区政策，对其差额部分给予城乡居民保基础养老金补助。
（二）加强征收管理工作
征收是保障社会保险制度正常运转的基础性工作。一是深入实施全民参保登记，健全部门联动机制，加大执法检查力度，加强对缴费基数的审核把关，制定对应保未保、应收未收有效的监管和处罚手段，积极扩面，做实养老保险缴费基数，保障养老保险“应收尽收”。二是利用信息化手段加强各项养老保险衔接与资金共享，加强对死亡冒领、重复领取等问题的预防和查处。
（三）加快基本养老保险基金投资政策落实
加强基本养老保险基金投资运营管理，在确保基金安全的前提下实现保值增值。国务院关于印发《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），为解决养老保险基金贬值问题提供了政策基础，广东省养老金投资运营改革为其他省份提供了良好的借鉴与经验。2012年，广东省将千亿养老金委托全国社保基金理事会投资运营，首期两年实际收益率为11.6%，高于同期银行存款利率，经省政府同意，将委托期限由2年延长到5年，目前委托投资运营情况良好。2014年山东省也加入委托阵营。福建省应积极按照中央规定开展委托投资工作，强化监管，提高基金结余的保值增值能力。
（四）进一步加强养老保险基金监督管理
养老基金的运营管理要向规范化、科学化、透明化方向发展。首先要建立健全基金监督制度和相关的法律法规，从而为基金运营保驾护航。其次，统一养老保险筹集、管理和支配办法，建立权责清晰、相互独立的部门机制。此外，还需建立完善的监管机制，加强内部控制，严厉打击借用职权违规操作以谋私利的行为。
参考文献
［1］韦樟清.中国基本养老保险制度可持续发展研究［J］.中国人力资源开发，2016（23）.
［2］凌文豪，袁双双.关于我国养老基金投资的若干思考［J］.平顶山学院学报，第31卷第6期.
［3］人力资源与社会保障部.2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报.
作者:郑曦 林燕珍 单位:福建省财政科学研究所