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[摘要]在我国养老保险制度的发展历程中，二元户籍制度起着关键性作用。运用统计数据对比分析户籍限制打破前后，我国农村与城镇养老保险的参保比率和人均给付水平等的差异，发现打破户籍限制能够推进养老保险一体化的建设，缩小城乡二元体制下养老保险制度的不平等，为流动人口的参保创造有利条件。同时对比分析户籍制度对我国养老保险制度的积极作用和消极影响，我国应该通过建立城乡一体化的养老保险经办机构，创建“互联网+”大数据，落实养老保险“一卡通”等方法消除户籍制度改革对养老保险制度的消极影响，保证户籍制度改革过程中养老保险制度的健康发展。
[关键词]户籍制度改革；养老保险；一体化
1958年中国政府出台《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确区分“农业户口”与“非农业户口”，从此中国的城乡二元户籍制度开始长期持续。2014年7月，国务院为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），其中规定，应切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。2016年，以北京为首出台《进一步推进户籍制度改革的实施意见》，随后全国31个省份均出台各自的户籍制度改革方案，并规定今后每个中国公民的户口均登记为居民户口，公平享受各项保险待遇。实际上，在户籍制度改革过程中，背后还附着一系列权益制度的变化，本文以养老保险为例，分析户籍制度改革的利弊作用，进而保证在改革前期将作用发挥到最大，保证养老保险制度健康发展。
一、我国的户籍制度改革及其与养老保险制度的关系
（一）我国户籍制度改革的核心
户口与个人利益紧密相连，二元户籍制度的划分涉及到公民身份平等权与公平享有社会资源的权利，因而农村居民与城镇居民各项权益出现了不平等，制约了近年来我国一直试图建立的城乡一体化。随着流动人口增多，二元户籍制度下流动人口的权益得不到保障，因此我国为了保障城市外来流动人口的权益，开始探索二元户籍制度的改革路径，建立全民统一的户籍制度。事实上，户籍制度改革通过取消户籍性质的限制来打破对农村流动人口的歧视，保障其合法利益，实现人口在城市与农村之间的自由流动[1]，对促进城乡一体化建设，加快城镇化进程，为农民享受均等的保险福利有所贡献。
（二）户籍制度改革与我国养老保险制度的关系
户籍制度改革与我国养老保险制度的关系密切，可以从我国养老保险制度的发展历程中看出。我国养老保险制度的建立最早可以追溯到1951年，如图1所示，当时的养老保险制度是针对城镇职工初步建立的，而农村并没有真正意义上的养老保险制度，真正的农村养老保险制度的建立在改革开放以后，此时，城乡分割的二元户籍制度也正式形成，全体公民已完全被划分为“农业户口”与“非农业户口”，二元经济体系也逐渐固化[2]。受到二元户籍制度的影响，自改革开放至2012年，我国基本形成了农村与城镇相分离的养老保险制度。但2014年，我国建立了城乡居民基本养老保险制度（简称城乡居民保），同年7月国务院出台25号文件规定，应切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，包括以养老保险为首的社会保障权益。2016年1月1日，出台《城乡居民基本养老保险服务规范》，对城乡居民保的相关实施标准做了规范[3]，而2016年，我国户籍制度实行全面改革，二元户籍制度退出历史舞台。从以上分析可以看出，首先，城乡分离的养老保险制度的形成是二元户籍制度作用的结果；其次，养老保险制度改革的整个阶段，户籍制度的改革也在不断进行，且我国积极探索户籍制度的改革路径为养老保险制度的发展产生了不可磨灭的影响。
二、户籍制度改革对我国养老保险制度的积极作用
我国养老保险制度建立过程中离不开户籍制度的作用，它的改革会对养老保险制度的建立起到促进作用。
（一）推进养老保险一体化建设
实现城乡一体化的养老保险制度是近年来我国养老保险制度改革的目标，2014年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和《城乡养老保险制度衔接暂行办法》两份文件出台标志着城乡居民保正式建立并实施。但是在实践过程中仍然存在一些问题，第一，制度依靠实施的两份文件中没有具备法律渊源的条款，居民参保过程中得不到法律的保障，因而该时期虽然实现了制度全覆盖，却无法保证制度实施的法律效力。第二，城乡居民保在制度模式等方面与“新农保”和城居保基本保持一致，受各省（直辖市、自治区）不同缴费档次和各地待遇差距的影响，虽然制度对象不区分城镇与农村，但在实施过程中，同样会因为参保地不同而无法享受同等的待遇[4]，因而并没有在根本上解决养老保险的一体化问题。因为社会保障法律制度与户籍制度之间关系密切，养老保险的改革势必会与户籍制度相关联，因此在二元户籍制度改革成功以后，国家出台相关法律法规，明确规定取消农业户口，所有居民同等享受养老保险待遇，在制度实施过程中就会避免因法律不健全而带来的障碍，保证城乡居民保的顺利实施[4]。同时，二元户籍制度打破后，可以保证参保者不受身份和地域的限制，平等参加城乡居民保，进而为实现养老保险一体化做铺垫。
（二）缩小城乡二元体制下养老保险制度的不平等
城乡二元体制是在二元户籍制度下形成的，它扩大了城乡差距，使城市居民与农村居民权利和义务不对等性趋于明显[2]。就养老保险制度来说，1980年后，国家对城镇职工养老保险制度不断进行改革，而此时农村的养老保险制度才在探索之中，久而久之，城镇与农村的养老保险待遇差距变大。二元户籍制度下建立的养老保险制度为群体贴上了“城镇”“农村”的标签，这种不公平的划分在无形中阻碍了农民群体的利益，而且由于土地问题，限制了农民与城镇居民公平竞争的权利[5]，使得城乡之间出现了制度的不公平，具体表现为参保比率（表1）与养老金的给付水平（表2）。如表1中2003~2011年的数据所示，以农村参加养老保险人数占农村人口的比重表示农村参保比率，城镇参保人数占城镇人口比重表示城镇参保比率[6]，与城镇相比，农村参保比率较小，其中2003~2008年期间参保比率变化值没有超过1%，自2009年“新农保”建立，变化幅度才有所增加，直到2011年以49.72%超过城镇。而城镇参保比率一直较高且变化较为平稳。自2012年开始，《人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的养老保险参保情况是城乡居民养老保险与城镇职工养老保险两部分，但从2012~2015年的数据可以看出，无论是城乡居民养老保险还是城镇职工养老保险参保比率都有明显上升，因为此时不区分户籍性质的城乡居民基本养老保险已经开始试点，户籍性质限制的养老保险制度已经逐渐被打破。与表1数据统计情况类似，表2中记录两部分数据，第一，2003~2011年期间农村养老保险支出、养老保险领取人数以及农村养老保险人均给付水平（a），城镇养老保险支出、离退休人员参保人数以及城镇养老保险人均给付水平（b），城乡人均养老保险给付比（c），其中a，b，c计算方式分别为：a=农村养老保险支出/农村养老保险领取人数/12b=城镇养老保险支出/离退休人员参保人数/12c=b/a第二，2012~2015年城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的以上各数据，计算方法同上。从表中可以看出，自2003年以来，农村与城镇养老保险支出均在逐年增加，领取人数也在不断上涨，但是城乡人均给付差异较大，从2003年到2008年，城镇养老保险给付水平是农村的10~12倍，且一直增加，2009年“新农保”制度建立，农村养老保险领取人数增多，人均给付水平下降，城乡人均养老保险差异再次被拉开，给付比增加到31.36倍，2010年稍微下降，但是较之前相比，差异在不断扩大。从养老保险给付比的变化，可以看出城镇与农村相分离的养老保险制度使得城乡养老保险待遇出现了不平等，较低的养老金水平对农村的保障力度有限[6]，对农村居民造成了不公平现象。但是自2012年以后，养老保险的人均给付水平逐年增大，且养老保险给付水平再无农村与城镇居民之间的差异（理由同表1参保比率变化情况）。事实上，随着二元经济结构的发展，不但城乡之间的养老保险待遇差别变大，城市内部不同户籍身份的人群之间养老保险的待遇差距也较大[7]。不受二元户籍制度限制的前提下，可实施统一的养老保险制度，保证在城镇就业的，参加城镇职工养老保险，未就业的可以自由职业者的身份参加城镇职工养老保险，其余居民可统一参加城乡居民基本养老保险。这种一体化的养老保险制度会促进基本养老服务均等化，减少因二元经济结构造成的养老保险的不平等问题。
（三）为流动人口的参保创造有利条件
流动人口是城镇化进程中产生的一个特殊群体，他们进入城镇后，没法公平地享受各种保险，影响我国城镇化进程，究其原因，最根本的还是二元户籍制度。对于农民工的参保方式，根据董秋红等的观点，可以分为四种模式，第一，综合社保模式。此模式的捆绑参保方式导致农民工保险关系的转接面临很大困难；第二，城镇养老保险模式。此模式的缺陷在于一方面对于流动性较强的农民工来说统筹基金的转接会造成利益损害，另一方面对于低收入的农民工来说，较高程度的个人缴费部分存在困难；第三，农村养老保险模式。此制度无法满足扎根城市等农民工的参保需求[8]；第四，农民工独立养老保险模式。这种模式从一定程度上又造成了对农民工的另一种歧视，且会增加养老保险制度的复杂性。这四种模式实施过程中，由于制度设计不合理等困境，都造成了农民工群体的不满，参保率并不高。根据各年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》公布的数据，农民工的参保主要是指参加城镇职工养老保险的农民工数量，如图2所示。如图2所示。从图2中可以看出，参加城镇职工养老保险的农民工数量在逐年增长，但总体参与率还是较低。2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，当年全国农民工总量27747万人，其中外出农民工16884万人，而参加城镇职工养老保险的农民工为5585万人，仅占农民工总量的20%，参保率偏低。事实上，2014年《办法》实施以来，农民工的参保逐渐得到完善，参加城镇职工养老保险已经没有了制度障碍[9]。但是由于部分农民工是在户籍地参加城乡居民保，数量难以统计，二元户籍制度不彻底消除，农民工这一群体就一直存在，参保同样会受到制度的限制，因而想要从根本上改善流动人口的参保困境，实现城镇化的顺利进行，户籍制度的改革是必经之路。
三、户籍制度改革对养老保险制度的消极影响
虽然户籍制度改革对养老保险制度有诸多有利影响，推进作用不容小觑，但由于养老保险制度在二元经济体系下形成后至今已经实行较长时间，因此改革初期，在一定程度上会出现一些困境，对养老保险制度产生不利影响。
（一）养老保险经办机构在一定时期内的管理压力增大
户籍制度改革放开落户限制后，城镇人口将会增多，要实现养老保险全覆盖，必然城镇参保人数会增加，2015年末，城镇职工参保人数35361万，比上年末增加1237万人，城乡居民保参保人数50472万，比上年增加365万人，随着城镇职工的参保人数逐渐增多，在养老保险制度容纳量有限的前提下，便会适得其反[5]。另外，城乡居民保制度开始最新实施，对养老保险经办机构人员数量和质量的要求都有所提高，但是目前社会保险经办机构工作人员的数量相对参保人数的增加来说，增幅较小。同时，已有经办人员的业务能力面临挑战，导致服务流程规范化落实不够，因而造成了服务质量较低的恶劣形势[10]。另外，城乡居民保的具体实施没有细则规定，虽然制度在全国实施，但实践过程中，各地实施办法存在差异。户籍性质发生变化的参保者，其养老保险的管理会涉及跨地区的管理，我国各地养老保险水平不统一，跨地区的管理难度和对经办人员的较高要求，将会增加养老保险经办机构在改革初期的管理压力。
（二）可能会出现重复参保问题，参保者利益受损
我国养老保险制度设计不允许重复参保，现有的城乡居民保与城镇职工养老保险并未实现全国统筹，参保者的信息没有通过全国联网的方式进行同步，因此在放开了户籍限制以后，如果不提高参保者对自己参保情况的深入了解，很有可能会存在参保人员在户籍地参加了城乡居民保，又在非户籍地参加城镇职工养老保险的情况，从而发生重复参保，这种情况更多地会发生在农民工群体身上。因为在制度设计上，城镇职工养老保险是属于强制性的，而且两种制度的缴费规定不同，在农民工自由流动就业时，他们不知道自己是否重复参保也不知道重复参保只能按照一种制度享受养老保险待遇，会导致农民工群体的利益受损[11]，也造成养老保险制度的缺陷。
（三）养老保险转移数量增大，形成转移接续中的障碍
取消农业户口后，将会出现大量“农转非”人口，参加城乡居民保的农民“转非”后需参加城镇职工养老保险，当达到法定退休年龄时，需要将城乡居民保和城镇职工养老保险合并，但在两种制度转移接续过程中，由于政策方面、经济方面以及技术方面的问题，会造成更大障碍。首先，这两种制度缴费、待遇、管理等方面都存在较大差异。城乡居民保的待遇包括基础养老金和个人账户储蓄额，基础养老金按年发放，费用固定，个人缴费也有不同的档次，按年缴费，积累额相对较少；城镇职工养老保险基础养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均工资的平均值为基数，缴费需满15年，按月缴费，积累额较多。两种制度的区别会使得转移接续过程中参保者的利益得失不同，因而转移会遇到困难。其次，实行部分积累制的养老保险在转移接续时个人账户的积累额可以全部转出，但统筹账户的基金只能部分转移，大部分统筹基金转出到社会统筹基金，会造成参保地与支付地不同，由于农民工的道德风险，会增加转入地的养老金支付压力，造成参保者之间的不公平[11]。
四、消除户籍制度改革的消极作用，推进养老保险制度健康发展
户籍制度改革对我国养老保险制度的健康发展有举足轻重的地位，因此，为了发挥改革对养老保险的最大推动作用，减少其造成的消极影响显得更有必要。
（一）建立城乡一体化的养老保险经办机构，提高养老保险异地管理水平
养老保险经办机构是对养老保险实行行政性、事业性管理的职能机构，对养老保险资金的收缴、使用以及养老保险的日常事务进行管理，在整个制度的运行中起着至关重要的作用。在户籍制度改革之后，养老保险一体化也在逐渐成熟，对养老保险的管理水平要求也随之提高，因此建立城乡一体化的养老保险经办机构迫在眉睫。而在养老保险需要异地转移的情况下，对于经办人员的数量和专业素质要求都会进一步提高，因此我国政府首要的任务应该是建立一批适合目前养老保险制度运行的专业经办队伍。首先根据各地区的人员需求保证经办人员的数量，然后通过内部培训提高养老保险经办机构高层领导者的领导统筹能力，同时通过严格的招聘程序与标准，提高养老保险经办机构基层人员的专业素质，建立一批以社会保障专业为背景，同时拥有养老保险基础知识和养老保险经办技能的养老保险经办队伍。专业的经办队伍将会是建立城乡一体化的经办机构的前提条件，为养老保险异地管理水平的提高做保证。
（二）建立“互联网+”大数据，实现养老保险参保者全国统一建档
面对户籍制度改革以后的养老保险重复参保问题，在互联网如此发达的时代，可以利用互联网技术建立全国的参保者信息登记平台，将每个人的参保信息统一在一个平台，建立个人参保档案，登记信息包括个人身份、参保类型、缴费年限、缴费额度、缴费地等信息，并实现全国统一，记录参保者自参保以来的所有缴费、转移以及领取等过程。平台由养老保险经办机构管理，与参保者的身份绑定，在以后养老保险转移过程中，即使参保者不了解自己已经参加的保险情况，只要提供其身份信息，养老保险经办机构便可查询其参保情况，为其实现续保或转移等要求，同时也可以与户籍管理实现交接，以保证每一居民在同一时间参加其中一项养老保险制度，而非重复参保。实现养老保险参保者的参保信息全国统一，打造“互联网+”信息技术的大数据平台，不但能够减轻养老保险经办机构的压力，同时也是避免参保者重复参保，进而保证其利益不会受损的有效途径。
（三）落实养老保险“一卡通”，实现账户在地域间的自由流动
最近，我国对养老保险领取地做了规定，养老保险关系在户籍地的，当地领取；不在户籍地的，在累计缴费满10年的地区领取；不在户籍地，且缴费不满10年的，转回上一缴费年限地领取；不在户籍地，且在多地累计缴费年限不满10年的，归集到户籍地按规定领取。通过上述规定可以看出，对记录每个参保者的缴费地和缴费年限有了新的要求与挑战，因而应该落实建立养老保险“一卡通”模式，使参保者通过“一卡通”按照政策规定在不同地区领取养老保险，而不必增加转移带来的不必要困境。另外，成熟的养老保险转移接续政策在户籍制度改革之后必不可少，郑春荣对世界范围内的养老保险转移接续制度做了相关研究，将其总结为两种途径，即分段计算的“欧盟模式”与全国统筹的“美国模式”。而我国对养老保险地区间的转移接续实行的是区别于“欧盟模式”的分段计算模式[12]。但是由于目前全国统筹尚未完成，各地区之间养老保险制度存在差异，中国的现行模式存在转出地与转入地之间利益的不公平现象，因而我国应该将两种模式结合，同时保证其与原参保者具有同样的权利与义务[13]。落实养老保险“一卡通”，建立完善的养老保险转移接续制度，实现账户在地域间自由流动，可以减少因二元户籍制度改革对养老保险制度造成的障碍。
五、结语
户籍制度改革对养老保险制度来说是一把“双刃剑”。文章主要通过农村与城镇养老保险，户籍制度改革前后养老保险的参保比率和人均给付水平，户籍制度改革对养老保险的积极作用与消极作用三方面的对比分析了户籍制度改革对养老保险制度的影响，主要运用了各年度国家统计局和人力资源与社会保障部的统计数据，通过对统计数据进行重新整理和分析得出了户籍制度改革对养老保险制度影响的有效支撑，使得文章的结论更具有说服力。总之，通过对比分析，我们发现打破二元户籍限制能够推进养老保险一体化的建设，缩小城乡二元体制下养老保险制度的不平等，为流动人口的参保创造有利条件。但在户籍制度改革初期，将会出现养老保险经办机构的管理压力增大，重复参保，养老保险转移数量增大等问题，因此政府应该采取相应措施消除户籍制度改革初期的消极影响，建立城乡一体化的养老保险经办机构，提高养老保险异地管理水平；建立“互联网+”大数据，实现养老保险参保者全国统一建档；落实养老保险“一卡通”，实现账户在地域间的自由流动，推进养老保险制度的健康发展，更好地发挥户籍制度改革对养老保险制度的作用。
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作者:徐晓丹 吕应芳 单位:福州大学