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［提要］
经过60多年的改革和发展，我国的养老保险取得了一定成就，但也存在诸多问题。未来养老保险将在改革发展中不断完善，养老保险制度逐渐统一，养老保险体系逐步完善，养老保险法制化逐步推进，养老基金投资渠道逐渐多元化，养老保险管理逐步加强，延迟退休制度逐渐推行。
关键词：
养老保险；现状；前景
养老保险是国家依法强制实施，用以解决劳动者退休后生存问题的一项经济福利性制度，是我国社会保障体系中重要的组成部分。随着人口老龄化的发展、城乡一体化的快速推进以及转型期城乡社会风险趋于显性化，对我国养老保险体系建设提出了新的更高的要求。因此，本文通过对我国养老保险发展的历程、取得的成就和存在的问题进行分析，对我国养老保险发展的前景进行探讨，具有重大的现实意义。
一、我国养老保险发展的成就及主要问题
（一）成就。
我国养老保险事业从无到有，从制度单一到多种制度并行，从小范围到基本覆盖，建立起了相对完善的养老保险体系。
1、城镇养老保险不断完善。在城市地区，自1951年建立企业职工基本养老保险制度以来，经过60多年的改革和发展，已经形成了“统账结合”的制度模式，并且越来越完善，城镇地区建立起了多层次的社会养老保险制度，即由基本养老保险、企业补充养老保险、职工个人储蓄性的养老保险共同组成的养老保险体系。特别是2015年1月，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，养老金“并轨”成为现实，这意味着，机关事业单位人员告别了存在近20年的免缴个人养老保险费的待遇，将和企业职工一样缴纳个人养老保险费，并轨后机关事业单位人员与企业职工的养老缴费和发放都基本一致。养老保险并轨改革意义重大，解决了养老保险不公平问题，还为实现养老保险全覆盖的改革任务奠定了基础。
2、农村养老保险初见成效。1992年，民政部提出了建立农村养老保险制度，由于制度设计不合理、缺乏可操作性、资金不到位，导致农民参与积极性不高，实行效果不显著，在之后很长一段时间里，我国农村的养老保险事业几乎处于停滞状态。直到2008年，国家提出要在农村建立新型农村养老保险制度，农村养老保险事业才得以发展。从2009年开始，新型农村养老保险的参保人数和领取养老金人数逐年增加，支付养老金和基金累计结存的数额逐年增大，参保覆盖率和养老保障水平都有很大提升，这表明我国农村养老保险事业的发展初见成效。
3、农民工养老保险填补空白。随着我国城镇化的推进和经济的不断发展，农村人口不断涌入城市，农民工群体的数量不断增大，目前全国有2.6亿农民工。2009年出台了《农民工参加基本养老保险办法》，标志着我国农民工的养老保险问题开始得到关注，并且初步建立起了一套管理体系。《农民工参加基本养老保险办法》规定，农民工的养老保险费用由用人企业和农民工个人共同承担，用人企业的缴费比例为12%，农民工个人的缴费比例为4%～8%。如果农民工达到可以领取养老金的年龄，并且养老保险的缴费年限达到15年以上（含15年）的，可以向他们的养老关系所在地区的社会保险经办机构申请领取养老金。如果农民工达到可以领取养老金的年龄，但是养老保险的缴费年限未达到15年的，可以分为两种情况对待：一是参加新型农村社会养老保险的农民工，可以将他们基本养老保险的权益记录和资金全部转入新型农村社会养老保险账户中，以享受养老保险待遇；二是没有参加新型农村养老保险的农民工，可以按照城镇地区同类人员的实行标准，一次性把个人账户里的养老金全部支取。另外，针对农民工流动性比较强的特点，对于农民工养老保险关系的转移和接续问题，政策也做了规定，如果农民工到其他地区就业，只需向新就业地的社会保障经办部门提交之前参加养老保险的缴费凭证，就可以办理他们的养老保险关系的转移和接续，并累计计算相关的养老保险权益。由此填补了农民工养老保险的制度空白。
4、城乡居民养老保险制度初步建立。2014年年初，国务院意见，提出将新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。该制度在制度名称、政策标准、管理服务、信息系统上实现“四个统一”，养老保险基金的筹集方式继续实行由个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，账户模式由基础养老金账户和个人养老金账户组成。随后，人力资源和社会保障部会同财政部暂行办法，解决城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险的衔接问题。至此，我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立，填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，人人享有养老保险成为现实，这是我国社会保障事业发展重要的里程碑。
（二）主要问题。
由于社会养老保险是一个复杂的系统工程，加上我国养老保险事业起步晚，仍然存在许多缺陷和不足。
1、养老保险立法滞后。我国社会保障事业迅速发展，但相关部门的立法工作明显滞后，迄今为止，我国社会保障工作所依据的大多是行政法规和规章，而且很大一部分都以试行办法、暂行规定、意见、通知等形式的低层级规范性法律文件出现，这种状况持续了几十年，不仅对我国社会保障法律制度的权威性和稳定性造成了极大的伤害，而且使我国社会保障结构呈现出混乱的局面。而我国的养老保险制度发展至今，唯一涉及养老保险的法律是2011年7月1日开始实行的《中华人民共和国社会保险法》，它的出台弥补了我国社会保障史上的法律空白，为我国养老保险制度的发展指明了方向，但《社会保险法》规定的都是大方向、原则性的东西，其部分规定形式大于内容，较为原则和宏观，缺乏操作性。对具体的养老保险而言，立法缺乏系统性和完整性，立法层次低、结构混乱。
2、养老保险金缺口巨大。养老保险金缺口巨大是我国养老保险制度必须面对的严峻挑战之一。一是养老保险制度转轨形成的历史隐性债务。按照现行的制度中社会统筹和个人账户相结合的原则，已退休的人员和在此制度之前参加工作的职工没有建立起自己的个人账户，没有为自己的养老金进行积累，从而形成了养老金的“缺口”或“隐形债务”；二是“个人账户”空账运行的缺口。新养老制度实施后，由于社会统筹部分的基金不足以支付养老保险支出，各地陆续将“个人账户”的基金用于填补养老保险支出，形成所谓“个人账户”的空账运行。目前，为职工建立个人账户只是一种标记手段，记录保险费缴费，加上政府确定利率下的应得利息，其实账户中没有累计的资金，只是“名义账户”，个人账户缴费中的大部分都被转移支付给已退休职工作为退休金了。我国社会养老保险制度的两次转制成本及历史欠账仍无法精确估算：一是1997年城镇职工基本养老保险全国推行时，有大约2，000万“老人”和6，000万“中人”，他们的工龄全部被视为“缴费工龄”，这既是转制成本，也是历史欠账；二是2014年机关及事业单位5，000万职工转入城镇职工基本养老保险制度，他们的工龄全部视作“缴费工龄”，这又是一个巨大的转制成本或历史欠账，正是这一巨大的历史欠账，导致个人账户空账运行、无法做实。根据不完全统计，我国目前的空账规模大概在4～5万亿元左右。随着人口老龄化的步伐加快，我国养老保险的这种“空账”问题会越来越严重，“空账”规模会越来越大；三是养老保险制度本身运行所形成的收支缺口。目前，人口老龄化的加速，使得养老保险基金的支付日益增长，养老保险资金缺口扩大。
3、养老基金的保值增值面临挑战。近年来，我国养老保险实现了制度上的全覆盖，养老保险基金规模快速增长，年均增长30%以上，但是养老基金的保值增值面临挑战。一方面由于养老保险基金监管体系不完善，造成养老保险基金被私自侵吞挪用的现象屡见不鲜，主要原因是养老基金的运营和监管都是同一部门，这种制度很容易产生腐败；另一方面目前我国社会保险基金的保值增值采取的求稳定、低收益的传统投资方式，主要是存银行、买国债，很难实现养老保险基金大幅度的增值，甚至遭遇“隐形缩水”。养老保险基金年收益率近十年来不足2%，低于同期年通货膨胀率。而采取相对市场化投资运营模式的企业年金和全国社会保障基金的收益率要高得多，近十年来全国社会保障基金年均投资收益率为9.17%，企业年金年均收益率约为6%。
4、基本养老保险统筹层次低。在我国，社会养老保险目前仍有许多地区为县（市）统筹，统筹层次低是我国养老保险制度的一个重要缺陷。一是影响到基金的统一使用，无法做到调剂余缺，养老金的投资方式改革更无从谈起。目前，全国有2，000多个社保统筹单位，很难集中管理运营；二是形成了我国养老保险管理体制“条块结合，以块为主”的模式。在现实养老保险体制运行中，养老保险管理及政策制定权力分散到了各地方政府，不断逐级细化，不断制定新政策，各省之间、各市之间、各县之间的差异越来越大。在这种管理体制下，各自为政，加剧了我国社会保障制度的碎片化，碎片化制度导致了社会的不公平。
5、养老保险三大层次缺乏协调发展。当前，我国已经基本建立了三层次的养老保险体系，即基本养老金、补充养老金（企业年金或职业年金）、个人养老金（储蓄、商业养老保险），称为养老保险的三支柱。建立多层次的养老保险体系，可以降低单一养老保险层次的风险。但整个体系还很不完善，企业年金发展缓慢，覆盖率低。世界上绝大多数实行企业年金制度的国家，其覆盖率都在50%以上。同时，商业养老保险在整个体系中的作用还没有充分发挥。我国现行的养老保险体系主要是由政府责任下的社会保险与社会救助来支撑的，雇主责任下的补充养老金没有完全到位，个人养老金（商业养老保险）发展滞后，这是我国社会养老保障的短板之一。
6、养老保险制度“碎片化”明显。所谓“碎片化”就是缺乏统一性，即存在不同群体、区域以及城乡之间政策不一致，各政策覆盖对象交叉重叠，管理分散化等现象。“碎片化”养老保险制度和“大一统”养老保险制度是完全对立的模式，“大一统”基本养老保险制度是打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的樊篱，建立基于国民身份的基本养老保险制度。我国现行的养老保险制度是按养老保险的不同对象分部门、分行业、分区域进行的，政策不协调现象极为严重，养老保险资金分散，在制度准入、缴费标准、待遇享受等方面存在着巨大差异。目前，社会成员由于身份和职业的不同，养老金水平相差甚至可达数十倍。“碎片化”状态既无法保障公平，亦缺乏效率，直接影响到制度的持续运行与经济社会的长远发展。
二、我国养老保险发展前景分析
养老保险的改革与发展，是一个复杂的系统工程。目前，我国养老保险改革进入了深水区，养老金隐性债务日益显现、个人账户做实的压力日益巨大、城乡一体化养老保险的要求日益迫切、健全养老保险的法律和政策环境的呼声日益高涨、养老基金保值增值的难度日益加大。针对我国城乡养老保险制度的现状及存在的问题，借鉴发达国家养老保险的相关经验，我国未来的养老保险会在改革发展中不断完善。
（一）养老保险制度逐渐统一，消除“碎片化”效应。
逐步建立以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的养老保险体系和以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成制度统一、覆盖城乡居民的社会养老保险体系。构建一个公平统一的养老保险制度，不仅有利于消除我国城乡二元、地区差异等结构性问题，还有利于构建一个公平统一的劳动力市场，优化劳动力资源配置，更有利于经济社会的稳定发展。全民覆盖、城乡统一的养老保险制度包括：第一，规范个体工商户和其他灵活就业人员的养老保险体系，从立法上将企业员工和其他就业人员纳入养老保险体系；第二，要对农民工与其他企业员工一样享有同样的养老保险，农民工的养老保险在不同地域能够顺利转续；第三，全面完成机关事业单位的养老保险改革。尽管国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，正式废除了养老金双轨制，然而目前只是实现了制度并轨，待遇并未并轨，目前机关工作人员的退休收入替代率超80%～90%，而企业的养老金替代率却呈现逐渐走低的趋势；第四，要把大量在农村生活的农民纳入全国基本养老保险范围内。新型农村养老保险制度虽然规定年满60岁的农民每月可以向政府领取70元的养老金，但这微不足道的养老金不能满足农民的基本生活需要，其替代率不及农民收入的10%。在改革的具体路径上，从短期来看，要加快实现城镇企业职工养老保险基础养老金全国统筹，逐步做实个人账户，为养老保险中长期改革打下坚实基础。从中期来看，实施新老划断政策，对新参保人员实施全国统筹新政策，通过政策优惠，鼓励单位为职工建立企业年金或职业年金，鼓励和引导商业保险以及个人养老储蓄等补充养老保险的发展，逐步实现个人、企业与政府在养老保险责任上的再平衡。从长期来看，要建立由国民基础养老金与个人账户养老金共同构成的基本养老保险制度。其中，国民基础养老金由企业缴费形成，不足部分财政补助，向达到法定年龄的退休人员支付，所有参保人员享受同等待遇水平，实现人人享有。个人账户养老金要合理体现缴费多少与时间长短的差别，将个人待遇与缴费紧密联系，以强化制度的个人激励。
（二）养老保险体系逐步完善，建立多层次养老保险体系。
美国人的养老保险体系被形象地比喻为“三条腿的板凳”，第一条腿是政府责任下的社会保险与社会救助；第二条腿是雇主责任下的补充养老金；第三条腿则是家庭责任下的个人储蓄与投资。这一多元化的、多支柱的养老保险体系极大地分散了风险，而且具有较高的效率。我国到2012年，城乡居民社会养老保险基本实现全覆盖，但由于社保保障原则是“低水平、广覆盖”，只能满足人们最基本的养老保障需求，而随着生活条件的改善，人们对养老保障的需求不断提高；社会化养老使得养老成本日趋上升；通胀压力使得人们退休以后面临更大的生活压力，因此建立并完善多层次的养老保险体系是大势所趋。一是基本养老保险全覆盖。基础养老金的设计要以保障居民的基本生活为立足点，同时覆盖城乡所有公民，由财政负担，政府进行统筹发放，目的在于充分发挥社会保障的再分配作用，基本养老保险是养老保险的第一支柱。目前，重点要提高灵活就业人员、农民工、广大农民养老保险的参与率，提高养老保险的参与率能够有效扩大养老基金的来源，保障养老保险制度的可持续性；二是完善企业年金和职业年金制度。企业年金或职业年金，又称职工补充养老保险，是养老保险的第二大支柱。它可以弥补基本养老金替代率不足、提高职工退休生活保障水平。我国机关事业单位自2014年10月1日起开始实施职业年金制度，职业年金的功能和企业年金基本一致，不仅是劳动者退休生活保障的重要补充形式，也是调动职工积极性、吸引和留住高素质人才、稳定职工队伍、提高竞争力和凝聚力的重要手段，在相当程度上提高职工退休后的养老金待遇水平；三是鼓励个人储蓄性养老保险。不同于基本养老保险和企业（职业）年金由国家立法规范，强制执行，个人储蓄性养老保险可以由居民自愿选择参加。途径主要有购买商业养老保险和个人储蓄等，能增强自我保障的能力。
（三）养老保险法制化逐步推进，建立健全养老保险法律体系。
养老保险的发展离不开法律的支持。从发达国家的成功经验看，法律以其公正性和强制性成为养老保险制度的支撑点，完善的法律体系是稳步有序推进养老保险事业发展的根本保证。
1、建立覆盖全部社会成员的基本养老保险法律制度。在我国，《宪法》和《劳动法》规定：全社会劳动者有权依法获得社会保障。世界发达国家都制定了“社会保障实施对象是全体公民”的法律规定。我国要进一步修改和完善《社会保险法》，明确将公务员、参照公务员人员、事业单位职工、城镇职工、农民工、城镇居民和农民都纳入法律保护的范围，不仅是将所有公民纳入保障范围，而且制度设计、标准和待遇要有一致性。社会基本养老的主要功能是保障人们退休以后的基本生活需求，现在的农村养老保险不仅覆盖面低，而且领取的养老金数额与基本生活需求的标准还有很大距离，还不是真正意义上的养老保险，只能叫做养老补助或养老救济。要细化农村养老保险的法律规定，明确保障目标、实施步骤、资金保证和政府责任。按照“分类起步、有机衔接、积极过渡、目标一致、逐步统一”的思路，确保在法律上几种不同的养老保险制度的有机衔接，特别是农民工参加城镇职工养老保险和农村养老保险之间，一定要有可携带性、可接入性和可接续性，充分保证他们的利益。
2、完善多方筹集资金的法律制度。首先，加大财政对养老保险的投入。对养老保险，政府承担着“财政兜底”的终极责任。目前，我国社会保险基金不仅历史欠账越积越多，而且支出增长快于收入增长的趋势越来越明显，如果政府不从现在起投入相应的财力，隐性债务会越积越多。通过法律强制，规定财政收入的一定比例投入养老基金账户，全面做实个人账户，弥补历史欠账；其次，通过立法解决保险费的收缴问题，加大强制收缴保险费的力度，对欠缴、拒缴保险费的，追究相应的法律责任，这是强化保险费的收缴功能、达到保险基金收支平衡、防范保险基金支付风险的重要法律对策。
3、着力提高养老保险法律体系的层次。精“法”简“规”，下大力气制定具有操作性的实施细则，用科学、严谨、规范化的养老保险法律来逐步取代各个相关部门政策性的文件规定。清理、修改不符合实际甚至阻碍养老保险发展的条文。
（四）养老基金投资渠道逐渐多元化，确保基金的保值增值。
2015年4月1日，国务院常务会议指出，适当拓宽基金投资范围，分散风险，稳定和提高投资收益，实现基金保值增值，并为经济社会发展助力。从现实看，这既是中央政府出于稳增长、刺激经济的考虑，也是社保基金本身保值增值的需要。随着人口老龄化高峰到来，一边是养老支出不断增长，一边是养老基金投资渠道受限，除部分资金进入股市之外，大部分资金处在盈利较低状态，甚至面临缩水。因此，改革社保基金投资管理方式，让15万亿元“保命钱”保值增值，应对养老支出压力，已成当务之急。
1、降低银行存款和国债比例。银行存款和国债最大的优点是风险小，由于要保证养老保险基金投资的安全性，所以在投资初期都将银行存款和购买国债作为首要投资方式，但是低风险的结果就是低收益，应该逐步降低养老保险基金投资银行存款和国债的比重，只将其作为短期投资工具满足流动性需求。
2、股票及衍生工具。股票作为股权投资工具的风险要高于其他投资方式，相应地投资收益率也较高。权益工具的投资风险虽然较高，但投资品种比较丰富，养老保险基金规模庞大，完全可以通过合理建立风险投资组合来降低风险。
3、投资地方债。2015年4月1日国务院常务会议作出关于扩大社保基金投资范围的部署，明确提出扩大社保基金投资地方债，并特别指出“加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度”。由此可见，未来投资地方债是一条重要渠道。而对于地级以下城市和乡镇以及中西部较落后地区来讲，市政基础设施和居住、医疗等民生设施急需加强和改善，这些巨大的市场需求显然具有较好的中长期投资空间，这样不仅有利于养老基金的保值增值，也有利于改善民生。投资多元化将是养老保险基金分散投资风险的最重要手段，通过增加投资的资产种类，实行分散化的资产组合，不断寻找和调整其投资组合，在安全性、收益性和流动性之间进行权衡，可以减少风险，增进收益。随着资本市场日益成熟，逐步放宽养老保险基金的投资限制，调整投资结构，最大限度地保障基金的保值增值。
（五）养老保险管理逐步加强，推进专业化标准化管理
1、养老保险基金的专业化管理。我国目前养老保险基金的管理机构是各地方的社会保险机构，属于政府部门。政府部门的特征是部门繁多、结构松散、人员配备良莠不齐、缺乏专业化的基金投资人才，同时政府部门缺乏竞争-激励机制，办事效率低下。正是由于政府部门的这些缺陷，导致我国养老保险基金投资收益不高。根据世界银行研究报告：全球范围内私营性质的养老保险基金管理公司的投资运营效率普遍高于政府机构。因此，要吸取发达国家的经验，确定市场化的资金运营机构，把养老基金运营职能从经办机构中分离出来，由独立的、市场化的基金运营机构，对养老保险资金进行资本营运。
2、养老保险的标准化管理。标准化是养老保险事业发展的必由之路。标准化管理是指通过建立标准流程、标准准则、标准表格、标准管理等一系列标准程序，形成标准化的运行机制。它所规范的是经办的流程、档案的管理、各级社保机构实际工作的统一，其中包括申请社保过程中填什么样的表格、去哪个部门进行办理、辨认什么样的标识等，养老保险标准化管理有利于整合管理服务资源，从整体上提高养老保险的运行效率。特别是建立养老保险基金信息网络体系至关重要，养老保险基金账户是一个长期积累不断变化的大账户，仅靠单纯的人工监管，容易出现非主观意愿差错及人为意愿差错。要充分利用信息网络系统资源，为各个管理部门提供连续、系统、动态的信息服务，实现资源共享，既节省了各管理部门信息搜集的物质成本，节约了人力，也保证了信息的准确性、及时性和透明性。
（六）延迟退休制度逐渐推行，有效缓解老龄化带来的压力。
延迟退休是世界各国普遍遇到的问题。近年来，为了应对逐渐严重的人口老龄化问题，世界各国尤其是发达国家相继调整了本国的法定退休年龄。在我国，人口老龄化问题加剧，劳动力供求状况正在发生变化，人力资本投入的不断加大以及养老保险基金紧缺等问题，都为延迟退休政策的出台做了铺垫。十八届三中全会提出，要研究制定渐进式延迟退休年龄政策，表明延迟退休已从国家层面提出。实现渐进式延迟退休，一是缓解养老金“空账”问题。目前，养老金的“空账”正以每年25%左右的速度增加，退休年龄每提高1年，养老保险基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓资金缺口200亿元；二是应对严峻的人口老龄化问题。按照联合国最新规定，65岁以上的老年人数量达到总人口数量的7%及以上时，该地区就进入了老龄化社会，到2012年我国65岁以上老年人数量已经达到总人口数量的10%以上。老龄化带来的直接后果是我国社会老年抚养比的上升，到2035年我国将出现2名纳税人供养1名养老金领取者的局面。未来如果不采用延迟退休政策，我国适龄劳动人口的规模将逐渐减少，劳动力供求状况将发生深刻变化，老年人的赡养问题也成为棘手的问题。
作者：杨满珍 单位：湖南省娄底市委党校
主要参考文献：
［1］邓启峰.我国养老保障制度的现状、问题与对策［J］.产业与科技论坛，2014.20.
［2］刘阳阳，李三梅.构建城乡一体化的基本养老保险制度的探究［J］.湖南农机，2014.9.
［3］高连欢.中国养老保险制度改革的宏观价值导向研究［J］.天津社会科学，2014.6.