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［摘要］
农民工在我国城市化进程中做出了巨大的贡献，但农民工的养老保险还存在许多问题。就河南省而言，存在着参保率低、退保率高、保障水平低、转移接续困难等问题，河南省应通过建立适合农民工特点的养老保险模式、加强立法、提高农民工意识等措施来解决农民工养老保险问题。
［关键词］
河南省;农民工;养老保险
随着城市化和工业化进程的加快，大量的农民进城务工，由于我国城乡二元的户籍制度限制了社会成员在城乡之间的流动，导致一大批农民在城市和乡村之间来回迁徙，他们户籍身份是农民，但是基本脱离农业生产而在非农产业从事经济活动，他们游离于城乡之间，非工非农，故称为农民工。大量的农村富余劳动力从农村转移到城市工作，为城市发展做出了不可磨灭的贡献。但是由于身份的特殊，他们生活在城市，而且从事的大多都是最苦最累最脏的工作，却因为没有城市户口享受不到城市发展带来的成果。建立和完善农民工群体的养老保险制度体系，对于增强农民工对社会的归属感、解决农民工群体的后顾之忧进而促进农民工群体更好地服务于经济社会发展需要，具有重要意义。
一、河南省农民工养老保险实施现状分析
(一)河南省农民工养老保险实施基本情况
河南作为一个农业大省和劳务输出大省，拥有超过一亿的人口，按照河南省现有的城镇化水平测算，有将近五千万的农民;而保守估计，农民工群体的数量超过两千万。数量庞大的农民工群体在推动河南经济社会发展的同时，也成为影响河南省经济社会发展的重大问题。河南省将农民工养老保障作为工作的重中之重，2009年根据党的十七大探索建立新型农村社会养老保险制度的相关精神，河南部分地区对建立新农保制度进行了试点探索，并取得一定进展。为了完善覆盖城乡的社会保障体系，2014年省政府出台了《河南省城镇居民大病保险实施方案(试行)》《关于建立城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，努力实现城乡养老保险各类参保人员在地区之间、制度之间的顺畅转移和衔接;同时，不断扩大社会保险覆盖面。经过各级政府的努力，河南省养老保险制度取得了很大的成绩，截至2014年，城乡居民社会养老保险参保人数为4843.8万人，领取待遇1253.8万人。农民工也被纳入城乡居民养老保险的体系中来，农民工社会保险事业取得了较大的发展。但是，由于经济社会人口资源等的复杂性，河南省农民工养老保险制度建设仍需不断完善。
(二)河南省农民工养老保险实施的问题
农民工作为一类特殊的群体，其特殊的需求近年来受到各级政府的重视，为了维护农民工的合法权益，保持劳动力的合理流动，缩小城乡差距，实现社会公平，河南省各级政府制定了一系列的政策，但是由于河南省农民工群体庞大，现行的养老保险政策对农民工针对性不强，不能有效满足农民工参保缴费的要求，实施效果并不明显。
1．参保率低，退保率高
目前我省农民工的养老保险费率高，参保率低。就河南省的情况来说，省内就业的农民工的数量约为1500万，但是真正参加养老保险并能持续缴纳保费的比重不足三分之一;据估算，已参保的农民工中，退保率大约40%。较低的参保率和较高的退保率，严重威胁社会保障制度的健康可持续发展。众所周知，社会保障制度是风险社会应对风险的一种重要制度安排，其主要依据大数法则，依靠社会共济解决老年疾病等风险。社会保险参保的人数多少与制度应对风险的能力密切相关，而大量农民工不参保、参保农民工退保，将严重损伤我省社会保险制度的健康可持续发展。
2．保障水平低
目前，我省农村养老保险保障水平过低，远低于全国平均水平。农民工领取退休金的比重很小，绝大多数农民工老年之后养老问题的解决主要依靠的是家庭和土地。即使已经领取养老金的农民工，其领取的养老保险金的数量也非常少。目前农民工如果参保新农保并连续缴费15年，按照现有的水平只能领取不到百元的费用。较低的保障水平，农民工经过多年的缴纳保费，到退休后领取微薄的养老金，满足不了其老年需求，起不到应有的保障功能，无法体现社会保障制度在保障社会成员生存后顾之忧方面的作用，使广大农民工在短期利益和长远利益之间权衡时，选择不参保，已参保的选择退保。较低的保障水平削弱了社会保险制度的优越性和吸引力，社会保险制度发展困难加剧。
3．覆盖面狭窄
在我省养老保险实施过程中，由于以国有企业和集体企业为主，因此面向的主要是这些国有集体从业人员。而农民工群体由于自身素质较低等原因，他们在城镇里从事的主要是建筑行业等工作强度大、流动性高、风险高的工作，这些行业管理难度大、人员流动性高，无法像其他行业一样为这部分农民工办理社会保险业务。同时，一些不良企业为压缩成本而刻意不签劳动合同，不办养老保险，造成相当部分的农民工无法获得应有的保障和福利，无法被纳入既有的社会保障体系中来。狭窄的覆盖面，一方面无法保证包括广大农民工在内的社会成员的老年保障需求，使这部分人在需要的时候缺乏最基本的保障，另一方面也严重破坏了社会保险制度本身应有的公平和公正性，不符合社会主义的本质和要求。
4．转移接续困难
由于农民工流动性比较强，工作频繁变动，这样就不可避免地出现了农民工养老保险关系转移接续的问题。而现行的全国性政策与法规虽然对农民工养老保险转移与接续都有提及，但是都是只对农民工养老保险转移接续进行了框架性、原则性上的规定，并没有提出一个明确可操作的方法。此外，由于农民工养老金在转移过程中会产生经济利益纠纷，农民工在转移养老保险的过程中，只能转移属于个人账户的那部分，而不能带走社会统筹的那部分。［1］因此，转入地就要补偿农民工社会统筹的部分，这会给当地的财政带来经济压力;一些地方政府为了避免这种压力，就可能会设置障碍阻止农民工养老保险的转移。转移接续困难，直接影响着农民工参保的积极性。由于农民工群体工作的高流动性，他们不得不在不同的城市间、不同的工作场所之间迁徙，在一个地方参加养老保险之后，如何保持这种制度之间的有效衔接、以确保农民工可以从中获得必要的保障，在很大程度上影响着农民工参保意愿的可持续性。较难的程序设计和对参保人员不利的制度安排，无形中排除了大量农民工参保的可能性。
二、河南省农民工养老保险存在问题的原因分析
(一)地方政府财力艰难与重视不足
根据现有的养老政策，资金来源大部分是企业、政府和个人三方共付，而政府的财政拨款又是其中资金的重要来源。对于经济社会欠发达的河南省来说，地方政府财政来源少、财力有限，而需要地方政府承担的责任又比较多，在教育、社会保障支出比重逐年增加的情况下，政府财政捉襟见肘，对于农民工的养老保险问题更是心有余而力不足。同时，在经济社会发展压力较大的情况下，经济的增长是衡量地方政府业绩的硬性指标，有些地方政府过分关注地方的经济发展，对于社会保障等公共服务的提供方面不甚关心，各种因素综合起来，造成地方政府对农民工权益保障有意无意的忽略。
(二)立法滞后，执法不严
近年来，为保护农民工的合法权益，国家和政府制定了若干政策。国务院于2006年1月下发了5号文件，阐述了解决农民工问题的重大意义，明确了做好农民工工作的指导思想和基本原则，提出了一系列的政策;2014年劳动和社会保障部下发了关于农民工参加工伤保险的有关通知。除此之外，大部分都是地方性政策，缺乏关于农民工统一的规定。并且在实际工作中仍然存在着执法不严、管理方式方法欠缺等现象。就现阶段而言，河南省农民工养老保险制度的实施不仅存在着法律法规上的缺陷，而且管理的力度还不够，存在操作上的漏洞，缺乏责任追究机制。其对农民工的权益维护，大部分都是出现了问题才进行检查处罚，主动检查力度不足，缺乏防范意识。［2］
(三)企业方因素
根据人社部的消息，目前我国各项社会保险的总费率已经超过了40%。虽然经过这些年的发展，养老保险的费率逐步归拢为单位缴费20%、个人缴费8%的水平，但这仍高于医疗、工伤、失业这些基本的保险。河南省的经济社会发展水平居于全国中等水平，经济社会发展压力比较大，较高的社会保险费率增加了企业的负担，成为影响我省企业竞争力的一个重要问题。一些企业从短期利益出发，采取多种形式逃避缴纳社会保险费用的措施，导致大量农民工无法获得社会保险，其合法权益受到侵害。
(四)农民工参保积极性较低
从农民工自身的角度来说，贫困制约着农民工对养老保险的需求。大部分农民工都是来自经济落后的农村地区，所受的教育程度较低，所从事的都是餐饮业、服务业、制造业等技术含量很低的工作，收入很低，他们有限的收入主要用来养家糊口以及供应子女教育上。其有限的资金在解决完现实紧迫需求之后所剩无几，没有多余的资金参加养老保险。另一方面，参保后较低的收益回报，也使得更重视现实利益的农民工参保积极性降低。
(五)城乡二元结构下的户籍制度的限制
在城乡经济二元结构之下，户籍身份的限制导致了农民工这一特殊群体的出现，同时，在现有的户籍制度体系下，不同的户籍体现的其实是附着在户籍差别之上的社会保障、公共服务等方面的待遇差别。尽管国家力图改革现有的城乡二元户籍制度，采取居住证制度等改革措施，但是就整体而言，农民工群体仍然难以融入城市成为市民，农民工在就业、住房、养老保障、子女教育等一些福利上还是和城市居民有很大差距。在二元的养老保障体系中，城市和农村形成了不同的保障体系，但是由于农民工身份的特殊性，形成了一个既不同于城镇居民又不同于农民的保障体系，以至于他们既不能享受城镇居民的养老保障待遇，也不能完全享受农民的养老待遇。
三、完善河南省农民工养老保险的对策
(一)改变政府态度，明确政府责任
现阶段政府虽然在一定程度上认识到农民工养老保险的重要性，但是缺乏整体的认知。保护农民工的合法权益对构建和谐社会、缩小贫富差距、促进经济发展都有着重要意义。农民工作为一个特殊的群体，身份上的特殊、工作的不稳定等诸多因素导致了农民工的养老保险政策不同于一般的社会保险。因此，政府必须从多方面认识到农民工的特点，制定出合适的方针政策，把农民工的养老保险作为工作的重心，下定决心、花费大力气保护好农民工的合法权益。要明确各级政府在农民工养老保险体系建设中的财政责任、管理责任和监督责任等，有效解决农民工养老保险建设中的资金缺口和管理漏洞，保证农民工养老保险制度健康运行。
(二)加强立法，完善法律法规，加强监督
要建立统一的全国社会养老保障体系，把农民工真正纳入进去，使农民工能真正获得老年退休之后的基本保障。在现有的《社会保险法》基础上，制定过渡时期的《特殊人群养老保险处理办法》，明确城乡统筹社会保险体系进程中特殊人群的社会保险关系的建立、管理与终结的基本规范，确保农民工等特殊群体社会保险制度建设有法理依据。同时要加强执行，加强监管。要建立专门的管理机构，明确各级社会保险机构的基本职责，实行自上而下的垂直管理，完善责任追究机制。对于违反法规的责任主体严肃依法处理，确保法律法规的权威性和实效性，真正维护农民工等群体的合法权益。
(三)根据企业实际和农民工特点建立合适的养老保险制度
对于企业来说，要正确认识社会保险制度建设的重要意义，增强自身的社会责任意识，要从改善管理革新技术等方面实现转型升级，化解社会保险带来的成本压力，通过积极合法的手段，实现有效竞争。政府一方面要加强对各类企业的监督管理，严厉打击侵害农民工群体合法社会保障权利的违法行为;另一方面也要考虑企业面临的实际困难，给予财政补贴、政策支持等，帮助企业科学发展。由于农民工从事的工作大都是餐饮业、建筑业、制造业等这些又苦又累的工作，这些工作对技能要求比较低，使他们的收入工很低，并且农民工的流动性比较强，不能在一个地方长时间工作。根据农民工收入低、流动性大等特点，分行业、分地区建立多档次、可选择的缴费制度。要根据经济社会发展变化情况，在参考参保人员缴费情况基础上，指数化调整养老保险金待遇标准，确保参保人员领取养老保险金后的基本生活水平。提高保障待遇水平，就会调动农民工参加养老保险制度的积极性，有利于制度健康发展。要解决农民工养老保险关系转移接续困境，必须提高统筹层次，努力实现全国统筹。对每个参保的农民工实行社会保障卡的“一卡通”模式，一卡通上要求记录参保人的信息，准确记录个人参保的时间、地点与缴费额等，农民工可以随时随地转移养老保险，只需少量的手续费。实现统帐结合，分别管理，要落实个人账户，避免出现空账的现象。［3］
(四)建立合适的养老保险配套制度
在我省农民工养老保险制度体系建设过程中，要注意影响养老保险制度发展的制约性因素，如果相应的配套制度不完善，那么农民工的养老保险制度很难顺利实行起来。因此，需要做好以下两方面的配套改革。改革农村土地流转制度。在宅基地和农民承包的土地流转等方面，加强管理，完善土地流转的政策。在明确集体所有权前提下，对转让使用权的农民工，给予一定的生活补贴和社会保障方面的优惠。通过不同的转让方式而获得的收益，折算为个人的养老保险费存入个人账户，促进农民工从传统的土地保障向社会养老保障过渡。深化户籍制度改革。长期以来，城乡农村户口和非农户口的存在，限制了农村富余劳动力向城市的合理转移。改革传统二元户籍制度体系，完善城乡统一的居住证登记制度，可以实行积分制等形式，降低农民工进入城市户口的门栏。比如说在城市工作了一定的年限，具有相应的财力，那么可以申请成为城镇户口等。通过配套制度改革，为农民工养老保险制度创造良好的条件。
四、结语
农民工养老保险制度建设是涉及各级政府、企业和农民工自身等多方主体在内的重要项目，是一个庞大的系统过程。健康可持续发展的养老保险体系，需要良好的顶层设计，也需要扎扎实实地解决各种具体问题。各级政府必须统筹安排，合理考虑经济社会发展的实际，调动各方的积极性和创造性，通过一系列的社会改革，共同推动过渡时期的农民工养老保险体系建设和完善，为养老保险制度城乡统筹奠定坚实的基础，推动社会主义社会和谐发展。
作者：岳红伟 单位：黄淮学院社会管理系
［参考文献］
［1］牛淑珍．基于问卷调查的城市农民工养老保险问题及对策研究［J］．学术月刊，2013，(6)．
［2］胡水清．河南省农民工养老保险制度的实施困境及其对策初探［J］．西南政法大学学报，2013，(4)．
［3］穆怀中，宋丽敏．农民工养老保险统筹收入再分配研究［J］．经济理论与经济管理，2014，(1)．