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一、城乡居民养老保险的演进历程
“城乡居保”的出现，标志中国社会养老保险“城乡一体化”进程的进一步推进。中国城乡居民养老保险制度(包括“新农保”和“城居保”)起步较晚，但发展迅速，参保率从2009年最初的10．62%，增至2012年的76．58%。且中国目前已经实现了城乡基本养老保险的制度全覆盖，还解决了两大保险制度间的衔接问题，实现基本养老保险的“实际全覆盖”成为中国推行基本养老保险制度的下一个奋斗主目标。因养老保险的实际全覆盖不仅是养老保险制度成功实施的真实论据，更是降低养老保险制度运行成本，实现规模效益，增强养老金抵御风险能力的强有力保障。但合并后的“城乡居保”，相对于“职保”而言，其缴费形式、养老金领取金额、养老金替代率等方面的总体保障水平在制度设计层面就相对较低，难以有效保障参保居民单纯依靠社会基本养老保险而实现“老有所养”的未来生活;而这种以“职保”为主、“城乡居保”为辅的互补并行社会基本养老模式，其差距性的体系设计既保留了劳动者就业积极性的机制激励，又保障了低收入居民养老的基本权利，被视为是效率与公平的良好契合，符合中国当前的基本国情，短期内将难以变更。因此，中国城乡居民养老保险实际全覆盖的实现将是一个复杂而漫长的过程。
(一)提升流动人口的公共服务诉求意识
伴随农民“参与现代化进程、共同分享现代化成果”的呼声愈发高涨，城乡基本公共服务均等化理念亦在不断扩展和深化，农民对于享受国民待遇的诉求亦变得日益清晰。相比农村而言，城市化生活往往预示着完善的基础设施、丰富的物质条件、良好的教育和医疗资源、价廉质优的公共物品、更多的就业机会等，这些都吸引着众多的农村人口进入城镇，以期待获得更加良好的生活品质。1980年代以来，中国出现了以民工潮为主流的农村人口向城镇地区的流动，且随着中国城镇化进程的不断加快，人口的流动规模、流动速度以及流动频率都在发生着变化。如中国2000年流动人口规模仅为1．21亿人，2013年则增至2．45亿人，流动人口占全国总人口的比重超过1/6;若按照户籍统计，流动人口数量则更多，2012年人户分离人数就已达2．76亿人，跨区工作、学习、生活已成为许多人的一种现代生活常态。但在中国现有户籍管理制度下，大部分区域性公共物品和公共服务的获得仍与户籍挂钩，致使流动人口在改善生活水平诉求的实现过程中遇到了各种阻碍。而在中国城镇化进程的推进之中，农村人口向城镇的流入并非是单纯地从农村向城市的迁移，而是农村人口向城镇人口市民化身份的转变，是人口城镇化向户籍城镇化的演进，意味着村民和市民身份差异的逐渐融合及消除、所享基本公共服务数量与质量的趋同，从而有助于缩小城乡居民对公共服务需求意识的差距，激发全体公民公平享受国民待遇的积极性，提升人们对社会保障的认识程度、接受能力和主动诉求意愿，以致将养老保险发展成为一种全民公共必需品，从而鼓励和激发更多的城乡居民投身于社会养老保险之中，促进社会基本养老保险实际全覆盖的实现。
(二)降低城乡居民参与社会养老保险的参保成本
城镇化道路的选择进一步缩小了城乡间的制度差距，平抑了中国人口城镇化、户籍城镇化及土地城镇化不同步所带来的公共服务供给与需求矛盾，有效缓解了城乡间的公平问题，降低了中国城乡二元经济结构所带来的众多负面影响，也必将促成城乡均衡乃至“城乡一体化”的真正实现。针对养老保险制度而言，在《城乡养老保险制度衔接暂行办法》还未实施之前，“职保”、“新农保”和“城居保”之间存在制度衔接断裂问题，许多人员基于对更美好生活的向往而作出的生活或者工作迁移选择，却引致原有社会基本养老保险的被迫中止或取消，造成参保人一定的经济和精神损失，不仅阻碍了部分人员的正常流动需求，还严重打击了流动人口对基本社会养老保险的参保积极性，对中国社会基本养老保险形成不良情绪。而当前城镇化、工业化、农业现代化的推进，将更加有助于全体居民享受差异性逐渐缩小的养老保险服务，并有利于各区域间养老保险制度对接的高效推行，减少因人口流动而造成参保人养老保险金的损失，降低城乡居民参与社会养老保险的参保成本，调动流动人口的参保积极性，为各种流动人口提供更加自由的养老渠道选择，解决人口流动的后顾之忧，从而有助于实现劳动生产要素在全国范围的无阻碍流动，以此优化中国各区域间的资源配置，实现良性循环。
(三)倒逼地方经济快速、健康发展
就城乡居民基本养老保险而言，无论是“新农保”、“城居保”，以及合并后的“城乡居保”，虽然与“职保”相同，也设定了个人账户与统筹账户，但资金来源却与“职保”由企业与个人主要承担不同，其资金主要来自于个人缴费及政府补贴。而地方财政不仅担负着最低缴费档次的财政补贴责任、困难群体养老金部分或全部的代缴责任，为了配合中央要求，鼓励参保人选择更高缴费档次，还承担着奖励性财政补贴资金的支持责任。基本养老保险制度作为一项最为基本的公共服务，对于城乡所有居民而言，政府均具有无法推卸的提供义务与责任。但在中国财政分权及社会养老保险还未实现全国统筹的背景下，由于各地区之间的财力存在显著差异，地方政府所承担的具体财政补贴份额有所不同，一方面，根据Tiebout的“用脚投票原理”，作为“经济人”的参保人会从利己角度衡量比较各种参保地区、参保方式、参保档次以及参保时间的利弊得失，从优选择更利于自身未来发展的参保模式和地区;另一方面，从区域治理的角度，本地区适度的人口规模增加，不仅可以有效降低各项制度的推行和运营成本，还可降低基本公共服务的平均供给成本，发挥规模经济作用。再加上中国实行属地税收管辖权，会导致税源随着人口的迁徙而相应发生流动，造成地区间税收竞争和人力资本结构性的掠夺。这些都迫使中国城镇化未来发展模式将由数量扩张型向质量提升型转型，倒逼地方政府走持续、高效、健康发展地区经济的道路，营造更加良好的社会环境，避免因城镇化过程中各种优质生产要素的流出，以稳定地方财政收入，缓解以致消除地方财政支出压力，缩小地区间社会福利差距。从长远看，伴随中国区域经济一体化进程的加快，地区间的经济发展差距将会逐步缩小，而“城乡居保”的合并实施以及地区间、制度间养老保险制度衔接障碍的消除，都预示社会基本养老保险必将实现全国统筹。而“城乡居保”作为社会基础养老保险体系中的一部分，其个人效益也会慢慢体现，进一步激励和带动更多居民投身于基本养老保险体系之中，从而实现全国整体参保率的提高。
三、城镇化对城乡居民养老保险全覆盖的阻滞效应
(一)“职保”对“城乡居保”的示范性负效应
长期以来，中国社会养老保险基金一直存在包袱重、投资渠道狭窄、投资效率低下、基金缺口日渐加大等问题。中国社会养老保险体系中的所有养老保险制度均已改革为以个人账户与社会统筹相结合的资金筹措方式，并努力做实个人账户，但由于历史缺口、养老金的运营管理以及退休人口规模的增加和新增缴费人数增幅的放缓等原因，养老金的未来缺口问题仍旧影响着参保人参保与否的决策。再者，中国当前还未实现养老金的全国统筹，虽然基于整个国家的层面，养老金的收入和支出不存在当期缺口问题，但若将各个省份分开来看，当期缺口与当期结余却同时存在。此外，城镇化的推进还加速了公众对于制度设计公平更高层次和深度的追求。如中国机关事业单位养老保险改革的最大难点就在于养老金替代率的设定，以及财政对养老金的分担可能造成的隐性债务问题，这些都在加重“描绘”养老金缺口的可能性，甚至造成诸多参保人员对中国社会基本养老保险体系是否具有可持续性而产生质疑，进而影响参保人员对中国社会基本养老保险的信心。与此同时，随着城镇化水平的提高，信息化社会的推进，农民和市民的身份界限越发模糊，公众所掌握的信息也越发全面。对于“城乡居保”的参保人而言，来自于“城居保”的参保人由于其参保时间较短，且参保行为具有显著的从众特征，其抵御压力的能力较弱;而来自于“新农保”的参保人基于对“老农保”实施几近流产的“不良记忆”，和对于“新农保”先天的信心不足，面对收益率和完善程度更高的“职保”，城镇职工的退保现象进一步放大了农民对“新农保”和城镇非就业居民对“城居保”的不信任，再加上“城乡居保”过低的保障水平，参保人投保后再“弃保”的风险依然存在，“城乡居保”的实际全覆盖问题仍旧难以解决。
(二)城镇化建设对养老保险补贴的“挤出效应”
现行财政分权制度造成中国地方财政主体收入逐渐缩水的趋势，随着“营改增”范围的扩大，地方财力愈发紧张，再加上中国以GDP为导向的地方政府考核机制，使得地方政府在城镇化进程中发展本地经济的冲动与其财政利益高度吻合。而城镇化“以人为核心”的理念又要求交通运输、教育、医疗、卫生、社保等基本公共服务均等化的逐步实现和整体供给水平的提高，这都依赖于地方财政资金的全方位支持。但短期内城镇化率的迅速提高，可能会造成现有城镇内公共服务的拥挤或地方政府财政支出的快速增长，如住房问题、子女就学问题、交通拥堵问题、留守老人儿童问题等，造成地方公共服务供给质量的下降或者地方政府财政支出压力的加剧。在地方财力有限的前提下，地方政府需对各种投资项目进行筛选，短期效益较为明显的项目往往成为地方政府优先选择的目标，基本养老保险这种周期长、经济效益不显著的基本公共服务项目则很难得到青睐。“城乡居保”中地方财政承担的奖励性档次补贴可能会因为本地区的财政压力而选择消减甚至取消，影响参保人的积极性。再者，中国社会养老保险制度推行初期，往往具有征缴扩面的“运动式”特点。但“城乡居保”过低的养老金替代率虽然体现了国家对公众提供的社会福利和一定的社会救助特性，却缺少了社会保障的社会保险功能，制度设计本身缺乏足够吸引力。而社会保险制度一旦步入常态后，包括公用经费、人员经费、培训经费等在内的各项社会养老保险制度推广经费，由于缺乏健全的后期保障机制，在城镇化加速推进的过程中，处于较大财政压力的地方政府难以有效保证“城乡居保”后续推广工作的正常进行，由此也就难以保障长期实际全覆盖的实现。
四、城镇化进程中实现城乡居民养老保险全覆盖的对策及建议
(一)加速推进城镇化建设
城镇化建设不仅成为中国经济持续发展的主要推动力，还整体上有助于中国“城乡居保”养老保险实际全覆盖的有效实现，是促进中国“城乡一体化”的最佳途径。但由于中国城镇化水平的提高受地区经济增长、农业现代化水平、产业结构格局、政策导向等诸多因素的影响，且各个因素间相互交叉作用。因此，各级政府应根据比较优势原则调控地区的产业结构格局，转变原有粗放式的经济增长方式，提高城镇交通运输等基本公共服务水平，积极参与、引导和配合各种生产要素的自由流动，缩小地区间的经济发展差距，实现城乡统筹、资源节约、发展均衡的城镇化，从而最大程度地发挥城镇化对养老保险的促进效应。
(二)消除公众对养老金缺口的认识误区
改革和改进“运动式”征缴扩面的养老保险推进工作模式，将社会基本养老保险的宣传工作常态化。引导公众正确、理性解读中国当前养老保险基金的历史缺口、当期缺口以及未来缺口问题，缓解公众对中国养老保险制度可靠性和可持续性的质疑及担忧，避免公众对中国养老保险政策的不当解读而引发的悲观预期和对政府不信任的负面情绪的进一步膨胀，增强公众对养老保险制度的信心。总之，通过及时、有效、透明的信息传递和政策解读，减少因信息不对称而造成的改革拖延以及改革成本的堆砌提高。既全力推进中国养老保险制度健康、持续发展，又要全力促进中国养老保险实际全覆盖的实现，从而降低制度运营成本，实现规模经济，提高养老保险金的使用效率，达到公众与政府的“双赢”结果。
(三)多方位增强地方财力
地方政府的收入水平真实反映了地方政府长期可用资源的丰裕程度，预示着地方政府财政补贴“城乡居保”养老保险的能力和可持续性。为有效缓解地方财政压力，解决部分地区的“吃饭财政”问题，应把握财税制度改革契机，在国家统一领导下，一方面加快房产税的推出节奏，调整消费税的归属和增值税的分享比例，适时开征遗产和赠与税，构建地方财政收入的主体税种，明晰各级财政的收入划分，充裕地方财力;另一方面，完善财政转移支付与农业转移人口市民化的挂钩机制，依据养老保险缴费信息，通过纵向转移支付的方式，由省级自上而下合理分担比例，采取一般转移支付的形式划拨到地方进行基础建设，调动地方对流入人口的接纳积极性，形成公共福利与经济增长的互惠互利。
(四)尽快实现全国统筹养老保险
为了体现资金的规模效应，发挥基本养老保险的横向调节作用，保障养老保险基金的安全性和保值增值性，应尽快提高城乡养老保险的统筹层次，促进养老基金的集中运营和集中调配，协调地区间的缺口与结余，从而体现社会保险的共济性。此外，由于养老保险制度间已经可以顺畅衔接，通过提高养老保险统筹层次，实现最终全国统筹，不仅可以有效消除公众对于地方政府财力的顾虑，以及对未来养老保险金及时领取的风险考虑，避免参保行为的波动性，还可以实现劳动力生产要素的无障碍流动，有效促进人力资本市场价格形成的合理性和科学性，构筑统一的城乡要素市场。
作者：王丽 单位：中南财经政法大学财政税务学院 河北经贸大学财政税务学院