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摘要：本文先梳理了当前国际上有三种主流的职工基本养老保险基金管理机制，然后从微观和宏观角度解析了当前职工基本养老保险基金管理制度存在的风险。
关键词：职工基本养老保险；制度设计；风险管理
一、引言
职工基本养老保险基金的管理是一个复杂的过程，涉及多方主体，各方主体的地位和职责各不相同，这要求构建完善的职工基本养老保险基金管理制度，明确各方主体的责任，以应对制度运行过程中存在的各种风险，实现基金的“保值增值”。
二、当前国际主要的社会养老保险基金管理模式
（一）政府集中管理模式
在这种模式中，政府通过强制手段向职工和企业收取一定比例的费用集中起来形成一笔基金，并通过一个专门的政府部门负责基金的投资、发放管理，其实质是政府强制养老计划代替了个人养老计划。这种制度一般在政府对经济干预较多的国家实行，新加坡是这种制度的典型代表，新加坡通过中央公积金局对职工养老保险基金进行集中统一管理。
（二）委托投资模式
在这种模式中，政府部门或者职工委托的机构负责养老金的征缴工作，然后将基金委托给专门的资产管理公司负责投资运营。这种模式一般在资本市场较发达的国家和地区运用，其强调的资产管理公司的专业化运作。例如美国的职工养老保险基金管理制度和德国分行业各自管理的职工养老保险基金制度。
（三）自由选择模式
在这种模式中，政府只负责对基金进行宏观层面的监管，并不参与基金的实际运营管理，职工个人可自由选择投保符合法律规定的保险公司，这种制度一般在新兴市场国家得到较多运用，其中智利的私人养老保险基金管理制度是其中的典型模式。
三、目前中国职工养老保险基金面临的主要风险
风险本意指的是收益的不确定性，即实际收益偏离预期值的程度。本文中的风险更多指的是职工养老保险基金管理制度设计和执行中的缺陷，即那些使职工养老保险可能遭受损失的不确定性因素。
（一）管理流程风险
1.筹资环节面临的风险
筹资环节面临的风险主要指的是筹资机制设计缺陷所导致的风险，是指实际筹资额不能达到预期水平的风险和不能满足长期收支平衡的风险。其主要表现为以下几种情况。其一是缴费率风险。缴费率的设计要综合考虑短期企业和个人的承受能力和长期基金的收支平衡，当缴费率过低时，短期可以减轻企业和个人的负担，但长期来看基金面临着缺口和不可持续的风险。当缴费率过高时，企业和个人的负担加重，企业和个人的积极性和遵缴率降低，最终也会影响基金的长期收支平衡。由于基金的长期精算平衡涉及大量不确定性假设因素，如经济增长水平、通货膨胀率、基金投资收益水平、抚养比、平均预期寿命、退休年龄等，这使得政府很难确定一个精准的缴费率水平。当前我国的名义缴费率为个人按其上年度工资的8%缴纳，企业按其职工工资总额的20%缴纳，世界上的其他国家的养老保险基金的缴费率一般不超过20%，这说明我国目前企业职工养老保险基金名义缴费率偏高。其二是征缴率风险。当前，我国的职工保费主要由社会保险经办中心或者税务部门负责征缴，在缺乏强有力的征缴手段和人员配备不足的条件下，存在部分企业少报、瞒报企业职工人数、工资总数，拖缴或者少缴企业职工养老社会保险经费的现象。据测算，目前我国拖欠职工基本养老保险费的企业大约有100万家，累计拖欠的职工基本养老保险经费超过3000亿元。过低的遵缴率会影响职工基本养老保险基金的筹资水平，抑制基金的规模效应，影响基金整体风险承受能力。再者，过低的遵缴率与当前职工基本养老保险全覆盖的政策目标相偏离，影响了职工基本养老保险制度整体的运行效率。其三是地区缴费基数计算方法不统一的风险。社会保险法规定：“个人按其工资总额的8%缴纳，企业按照职工工资总额的20%缴纳”。社会保险法并未明确规定职工工资具体包含项目，这为各个统筹地区政府留下了自由裁量的空间。在东北地区，企业退休的职工较多，青年劳动力外流严重，职工基本养老保险基金收支紧张，地方政府一般规定工资包括企业支付给职工的绝大部分报酬，具体包括基本工资、加班工资、津贴、补贴等项目。而在广东地区，企业退休职工较少，青年劳动力流入较多，职工基本养老保险基金结余较多。广东省政府规定职工工资指的是企业的基本工资，在具体的实践中很多企业将最低工资作为基本工资，不包括加班工资、津贴、补贴等项目。实际上造成了地区企业之间的缴费负担不均，东北地区企业的整体实际缴费率偏高，而广东地区企业的整体实际缴费率偏低，这不利于人力资源的合理流动，阻碍了人力资源的优化配置，最终影响地区之间企业的公平竞争。在当前东北整体经济复苏缺乏活力的状况下，社保费缴费率偏高是一个不利因素。再者，地区之间实际缴费率的不均匀也会影响不同地区之间企业职工未来的待遇水平，从而造成地区之间退休职工待遇水平的不均。
2.投资环节面临的风险
投资环节面临着的风险是指由于投资人员缺乏必要投资经验、投资渠道单一而使职工基本养老保险基金面临的贬值风险。其主要表现为以下几种情况其一是资产管理能力不足的风险。当前我国的职工基本养老保险基金由省级社会保险经办机构统一运营管理。在既有的财政经费约束下，经办机构将更多的人力物力投资到了基金的日常的收付管理，而在专业化的资产管理队伍建设上投入不足，这明显影响了基金的“保值增值”。其二是投资渠道匮乏的风险。目前我国职工基本养老保险基金的投资政策为除预留两个月的基金用于支付以外，剩余部分存入银行专户或购买国债。这种投资政策下基金投资渠道单一，表面看这有利于基金的安全。但在目前银行同期存款利率和国债利率低于同期通货膨胀率的情况下，基金明显面临着贬值的压力。再者根据国际经验，当一国的职工基本养老保险基金的收益率大于或者等于劳动生产率增长率时，该国的职工基本养老保险基金投资是有效率的，从这个角度来看，当前职工基本养老保险基金是明显缺乏效率的。
3.支付环节面临的风险
支付环节的风险是指由于支付机制设计缺陷而导致的风险。其主要表现为替代率过高的风险。当前我国职工基本养老保险基金的实际替代率为80%，明显高于目标替代率60%。当前过高的替代率是计划经济时代遗留的产物，在福利刚性的影响下，过高的替代率会使基金面临收支缺口，影响基金的可持续运营，不利于多层次养老保障方式的培育和发展。
4.内部控制和外部控制缺失引发的风险
社会保险经办机构和银行职能设置过程中一条原则是相互冲突的岗位应当分离，并设计相应的内部复核和审计部门形成制衡，从而保障基金的安全。内部控制风险是指由于内部职责划分不明确，没有形成有效的相互制衡机制而导致的基金安全风险，这种风险主要是信息不对称下诱发的道德风险。外部控制风险是指机构之间缺乏流程的衔接、信息即时互联互通、外部相互牵制制衡而引发的风险。具体表现在以下几个方面。其一是资金征缴风险。一般来说税务部在税费征收领域更加专业化，并掌握有企业税收的征缴、检查、处罚的权力，拥有更多的企业内部的财务信息，社会保险经办机构负责职工基本养老保险费征缴时，如不能妥当利用税务部门的信息，实现信息的互联互通，则有可能面临着征缴成本增加、征缴失败的风险。其二是资金占用风险。主要是指社会保险经办机构或者银行内部人员利用职权贪污职工基本养老保险经费或者将基金挪作它用而引发的风险，这种风险可能是内部流程设计缺陷引发，也有可能是经办机构与银行之间缺乏相互制约而引发。其三是内部流程操作风险。主要是指社会保险经办机构或者银行内部人员不按照规定的流程操作、简化流程操作而引发的基金流失风险。其四是支付错误而引发的风险。主要是指社会保险经办机构多发、错发养老保险待遇而造成养老保险基金流失的风险。
（二）宏观层次风险
1.法律设计上存在的风险
法律法规设计上的风险是指由于缺乏顶层的法律设计、法律规定缺乏可操作性而引发的风险。其一是立法层次过低引发的风险。当前我国并没有一部完整的关于职工基本养老保险基金管理的法律，职工基本养老保险基金领域相关的监管规范更多的是以条例、规定、实施细则的形式存在，这样的设置的好处是可以充分调动各级政府的积极性和主动性，让政策更加灵活多变和符合地方实际。但在一些关键的领域，如覆盖范围、缴费基数、征缴机构上没有做出统一细化的法律规定，造成制度执行上效率的缺失。其二是立法存在滞后性引发的风险。法律是对社会生活经验总结后形成的强制性行为规范，其应该随着社会生活的变化而变化。当前一些制度规范明显与社会实际生活需要不符，如关于职工基本养老保险基金投资的限制性规定。随着资本市场的完善，职工基本养老保险基金累积余额的增加，需要对目前的限制性规定进行修改，以确保基金的保值增值。与此同时一些新的法律规范也需要建立起来，如地区之间的收支不平衡问题的应对机制、职工基本养老保险基金纳入财政预算的问题以及职工个人对其基本养老保险权益的知情权和监督权。其三是立法缺乏可操作性引发的风险。当前的一些职工基本养老保险基金法律规范过于原则性，缺乏具体的可操作性，例如社会保险经办机构拥有征收权力，但又缺乏与之配套的强制性手段与信息网络技术支撑，这就使得社会保险经办机构征缴效率不高。
2.外部机构协调监管引发的风险
外部机构协调监管引发的风险是指外部监管机构之间由于相关监管流程缺乏衔接、信息缺乏互联互通而引发的基金损失风险。当前的职工基本养老保险监管格局是税务部门负责部分省份的征缴工作，人社部门负责对社会保险经办机构进行监管以及制定具体的社会保险政策措施，财政部门负责对银行管理的社保专户进行监管，而审计部门负责对其社保经办机构和银行进行审计。各个监管部门在其职责范围内掌握着被监管机构的相关信息，而这些信息缺乏合理的互联互通机制，从而造成不同部门之间监管流程重复执行和缺失，造成监管效率低下。
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作者:甘进超 单位:武汉大学