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摘要：国务院在2015年对养老金制度进行了改革，了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。这是我国养老保险制度的重大转变，对我国社会保障体系的运行乃至社会发展都产生了深远影响。改革要求实现社会公平，如何在“并轨”的同时又不明显降低机关事业单位退休人员待遇成为此次改革中需要解决的难点问题。本文对养老保险制度改革的必要性和面临的现实问题进行了探讨。
关键词：机关事业单位；养老保险；制度改革
养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分。由于社会和历史原因，改革开放以后，为了适应市场经济体制下新的企业运行环境和职工养老保障需求，我国首先在企业中建立了统筹互济的社会化养老保险制度，采用社会统筹与个人账户相结合的运行模式。而机关事业单位养老保障改革的进程则相对滞缓，一直延续着保险金由国家财政完全拨付的方式，由此也形成了“养老金”双轨制的问题。养老金“双轨制”是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，虽然在改革开放初期起到了稳定人才队伍的作用，但是随着改革开放的深入，“养老金双轨制”的弊端日益显现。同等贡献的人由于退休时单位性质的不同，却无法享受同等的养老金待遇，这极大地挫伤了企业人员的积极性，引发了不必要的社会矛盾，有悖于社会主义的公平性，因此养老金“并轨”的呼声日渐高涨。对此，国务院在2015年对养老金制度进行了改革，了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。这是我国养老保险制度的重大转变，对我国社会保障体系的运行乃至社会发展都产生了深远的影响。改革要求实现社会公平，如何在“并轨”的同时又不明显降低机关事业单位退休人员待遇成为此次改革中需要解决的难点问题。本文对养老保险制度改革的必要性和面临的现实问题进行了探讨。
一、机关事业单位养老保险制度改革的重要意义
养老保险制度关系人民群众切身利益，一直以来备受社会各界关注，自“双轨制”形成以来一直饱受争议。特别是随着改革开放的不断深入，市场经济新条件下“双轨制”的弊端日益突出：一方面是财政养老模式的公平性遭受质疑，引发了不必要的社会矛盾，加剧了人才向机关事业单位的非正常流动；另一方面是财政养老模式下，养老保障水平不断提高之后日益不堪重负的财政支出。以上两方面原因成为推动机关事业单位养老保险制度改革的关键，“并轨”势在必行。2015年1月14日，国务院了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，由此也拉开了机关事业单位养老保险改革的序幕，标志着我国社会保障体系向公平性、可持续性方向迈出了重要一步，对我国社会保障体系的正常运行乃至社会的健康发展都产生了深远的影响。1.事业单位养老保险制度改革是建立健全社会保障体系的重要内容。为了适应计划经济向市场经济的转变，我国在20世纪90年代率先对国有企业职工养老保险制度进行了改革，确立了个人缴费与社会统筹相结合的运行模式。经过20多年的发展完善，这种统筹互济的养老保险制度逐渐由国有企业拓展到所有企业，改革内容也由最初的养老保险扩大到基本医疗保险、工伤保险、生育保险等社会保障的各个领域。可以说改革是比较彻底和全面的，也是适应社会发展形势的。相比之下，机关事业单位养老保险制度改革却明显滞后，一直延续着财政拨付的缴纳方式，养老保险制度缺乏规范性和统一性，企业与机关事业单位之间养老保障的待遇差距较大。事业单位养老保险制度改革目的在于打破“双轨制”下企业与机关事业单位养老保障之间的不平等、不协调，继而建立起完善、统一的、以统筹互济为主的社会保障体系，消除不同群体间不合理的养老保障待遇差异，从而化解因此而产生的社会矛盾。这是实现社会保障体系公平、可持续发展的改革之举，也是建立健全社会保障体系的重要内容。2.事业单位养老保险制度改革是健全公平竞争市场环境的客观要求。市场经济体制是以公平的市场竞争环境为基础条件的。养老保险制度既是对人生老病死等风险的防范，也是对收入分配进行社会调节的政策工具。在“双轨制”运行条件下，养老保险缺乏公平性，同等职务、同等年限、同等贡献的人员，由于单位性质不同，却无法享受同样的养老保障待遇，这对于建立公平竞争的市场环境是很不利的，也加大了不同群体间收入待遇的差距。很多高学历人才毕业后继续闭门苦读，寒窗数载，只为挤进机关事业单位，捧起“金饭碗”，享受更好的福利待遇。这也导致了人才资源的非正常流动，加剧了机关事业单位与企业之间的人才失衡，使得企业发展受到制约。因此，加快事业单位养老保险制度改革对于促进人才资源合理流动、构建公平竞争的市场环境具有非常重要的作用。3.有利于完善社会保障层次，进一步深化事业单位改革。我国事业单位分布广泛，人员众多，财政负担沉重。很多事业单位存在职能界定不清，组织结构庞大，队伍臃肿散乱的问题，迫切需要进一步深化改革，“淘汰沉疴”。按照国务院事业单位改革的精神，事业单位将按照生产经营型、公益服务型、行政职能型三类进行划分，保留公益服务型事业单位，其他改为机关和企业。这不仅可以削减臃肿的组织机构和人员，减轻各级财政负担，而且可以提高机关事业运行效率。养老保险制度作为一项社会保障福利和辅助性的收入分配措施，有助于实现事业单位人员收入分配和养老待遇的大体均衡，促进人才的合理流动；另一方面，通过建立职业年金有利于为机关事业单位人员建立多层次、可持续的社会保障制度，避免因“并轨”改革而出现人员待遇的大幅下降，从而保证机关事业单位人才队伍的稳定，为深化整个事业单位改革创造至关重要的条件。
二、机关事业单位养老保险制度改革需要注重的几点问题
机关事业单位养老保险的“并轨”涉及多个群体的利益关系，不少人担心改革之后自己的养老保障受到影响，待遇会下降，因此对改革有抵触情绪或者持观望态度。改革中不免会有一些阻力，甚至是发生一些矛盾。对此，应注重和处理好改革中的一些问题。1.处理好“并轨”之后两种养老保障制度的衔接问题。“并轨”之后，事业单位人员也要和城镇企业职工一样按比例缴纳养老保险，而这其中必然涉及如何缴费、养老金如何发放、退休待遇如何确定等诸多问题，这些都需要统一的制度加以规范。改革的阻力很大一部分是由于保障制度的“碎片化”，“并轨”之后两种养老保障制度衔接不好，标准不统一，很容易造成公务员养老制度这一新的“碎片”，形成新的不公平。另一方面是改革方案的技术问题。“并轨”之后，事业单位养老保险在缴费方式和待遇计发等方面都会与企业相同，缴费增加和养老金水平下降是预期中不可避免的。虽然改革方案中提出建立职业年金作为调节和补充，但具体操作细节和弥补措施却没有明确，而且各单位所面临的具体情况也有所不同。这些都会造成人员情绪的不稳定，对改革产生抵触，使改革难以推进。因此，改革中必须做好两种保险制度的衔接，进一步细化规则，使事业单位养老保险在“并轨”中平稳过渡。2.掌握好改革推进力度与承受能力的协调性。机关事业单位养老保险财政拨付的方式在我国已施行多年，各方面的细则措施早已完善成型，人们的思想意识中也认为“公务员吃皇粮”是理所应当的。因此，改革不是能够一蹴而就的，必须要掌握好推进的范围、内容和时机，确保制度和资金的稳定衔接，改革成本的筹集以及人们思想的认同接受。在改革推进的顺序上，可选择一些条件成熟的地区和具有代表性的机关事业单位先行试点；或者是根据事业单位功能划分的不同，分类推进。另一方面，还要综合考虑各方面条件对于改革的承受能力，避免盲目求快。从“双轨制”到统一的社会养老保险制度的转变中，必然需要一定的“变轨”成本。比如为了引导参与者接受“并轨”的补偿措施以及制度设计运行的成本等，都是改革中需要考虑的。避免因单纯追求推进速度而过多地挤压财政资金。3.解决好改革后基金收支缺口与地方财政负担。从全国来看，养老保险基金尚能处于收支平衡的状态，但是随着人口老龄化的加剧，一些省份的养老基金已经是入不敷出，部分省市养老金缺口较大。“并轨”改革究竟是减轻了财政负担，还是增加了财政负担，由于各地方测算标准不一，测算结果难以反映真实情况，对此也是莫衷一是。在地方财政负担不明晰的情况下，不宜简单确定中央财政的补助政策；另一方面，由于目前事业单位分类还不够明确，配套的财政政策也难以紧跟而行。无论改革后地方财政负担是增加还是减小，关键是要合理确定过渡性养老金水平，特别是“新人”和“中人”的待遇不出现大的下滑。为了解决部分地区养老基金紧张的问题，建议施行养老基金全国统筹或是省级地区性统筹，以缓解养老保险基金“旱涝不均”的问题，弥补一些地区养老金缺口，使改革顺利推进，养老保险平稳运行。4.发挥好相关制度改革综合配套的协同性。养老保险制度改革是事业单位改革中极为重要的一环。在事业单位改革分类推进的过程中，除了要保障改革前后人员的养老保险待遇，更要确保养老保险制度改革与事业单位管理体制、机构编制、人事制度、治理方式等各项改革内容的协调性和同步性，使事业单位改革中的各个“零部件”能够密切配合、协调运转。目前，事业单位改革中还存在诸多问题，比如在管理体制方面，还存在依据级别享受养老保险的问题，管办不分、政事不分的情况依然存在；机构编制方面还存在机构臃肿、分工混乱、结构固化的问题；财政和收入分配上还存在“金饭碗”“平均主义”等问题，这些都降低了收入分配和养老保障的激励效果。对此需要进一步思考事业单位改革中各项制度的综合配套，使养老保险改革与其他改革内容协调同步，避免彼此制约，为全面推进事业单位改革和实现改革目标奠定基础。
三、结语
机关事业单位养老保险制度改革作为社会保障改革的一项重要内容，是构建公平、完善社会保障制度的必然。改革中要充分考虑到各种阻力及其原因，加强与事业单位其他改革内容的协调联系，同时完善配套政策措施，循序渐进，才能实现“并轨”改革的平稳落地，达到实现社会公平公正的目的。
参考文献：
[1]韩艳梨.养老金并轨下机关事业单位养老保险制度改革的困境与思路[J].现代商贸工业，2019（20）：134-137.
[2]陈春素，陈明理.浅谈机关事业单位养老保险制度改革[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2019（02）：134-135.
作者:曹学勇 单位:昌黎县机关事业养老保险基金管理中心
