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【摘要】我国人口老龄化日益严重、基本养老保险基金“缺口”日益突显,以及通货膨胀的存在都对我国养老基金提出了巨大挑战，实现我国养老基金的保值增值迫在眉睫。针对我国养老基金保值增值存在的问题及原因，应促使养老基金保值增值的对策是：转变投资理念，提高投资收益率；提高统筹层次，增强规模效益；加大法律供给，完善监管体系。
【关键词】人口老龄化；基本养老保险基金；保值增值；路径
随着我国社会经济的发展、养老保险制度的逐步完善以及公民养老意识的增强，养老保险的参保人数、缴费金额等都不断提高，养老基金的规模也逐渐增大，庞大的基金规模引起各界的广泛关注。2015年8月23日，中央政府出台了《基本养老保险基金投资管理办法》（下文简称《办法》），由此拉开了养老基金进入资本市场的序幕，使投资方式更加多元化和投资范围更加广泛，不仅有利于养老基金实现保值增值的目标，而且也能确保我国养老保险制度的可持续性发展。目前，国内对养老基金保值增值的研究文献有很多，主要是从以下三个方面展开的：一是对已出台的有关养老基金投资管理的政策，即《办法》进行深入研究，如张强、杨宜勇（2016）指出了《办法》中存在的缺陷，提出了我国未来养老基金管理的“集中化”改革的建议；[1]二是从构建养老基金安全投资的保障机制出发提出建议，如张宇润、施海智（2017）提出了通过构建信托约束机制、组合投资机制和监督制度机制来保障投资的安全性。[2]三是对养老基金投资重大基础设施项目进行分析，姚金海（2018）分析了通过PPP模式投资基础设施项目的意义和可行性。[3]本文在上述文献的基础上，提出了我国养老基金保值增值面临的难题，分析其出现的原因，并提出了针对性的解决对策。
一、我国养老基金保值增值的紧迫性
1、人口老龄化日趋严重
人口老龄化是社会经济发展到一定程度必然出现的问题，即可以说是一个“经济问题”，随着时代的发展，这个问题会更加严重。从人口数量来看，中国是世界上人口最多的国家；从经济总量来看，中国是世界第二大经济体，因此出现人口老龄化是避免不了的。我国早在2000年的时候就已经进入了老龄化社会，到2011年老年人口所占比重就已超出世界平均水平。据相关数据显示，60岁及以上老年人口数量及其比重都在逐步增加，到2050年数量将达到4.68亿和所占比重达到29.01%。同时，我国人均GDP依然很低，作为一个未富先老的国家，如果不能及时有效的解决养老基金保值增值的问题，必然会产生一些不利影响。
2、养老基金“缺口”日益突显
随着我国养老保险制度的不断完善和公民对养老意识的增强等，参加养老保险的人数、缴费数额都呈现上升的趋势。根据历年人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，从2013年到2017年，参保人数、基金收入和支出均逐年增加，2013-2016年基金支出的增长率均大于基金收入。基金收入中除了征缴收入外，比重占的较大的还有财政补贴。据统计，2016年基金收入中来自财政补贴部分超过4000亿元，人社部称中央政府还将加大补助力度。如果基金收入中扣除财政补贴部分，那么2016年基金就会出现收支赤字。据相关数据显示，75岁及以上的人逐年增多，预计到2050年，大约每五个人里就有一个人完全靠政府来养老，这必然会加大养老基金的“缺口”。同时，“统账结合”模式因统筹账户资金不足对个人账户的挪用而引起的个人账户“空账”运行的现象日益严重，这也使养老基金“缺口”更加突显。
3、养老基金存在贬值的风险
如果不对养老基金进行投资，虽说名义上能够实现保值，但它的实际价值却减小了。通常而言，经济发展和通货膨胀是同时发生的，2012-2016年通货膨胀率分别为2.6%、3.2%、1.5%、1.4%、2.0%，这五年的平均通货膨胀率为2.12%。每年因通货膨胀现象的存在，会对养老基金造成上百亿的损失。因此，必须对养老基金进行投资，防止其贬值现象的发生。
二、我国养老基金保值增值存在的问题
1、投资收益率低
养老基金投资收益率低一直以来都是一个不争的事实，各界也对这个问题进行了探讨。在《办法》未出台之前，各级政府在投资时把安全性放在首位，投资方案仅限于存入银行或购买特定国债，使投资收益率较低。再扣除因通货膨胀产生的贬值、投资运营过程中产生的管理成本以及可能存在的挤占挪用等道德风险，使原本很低的投资收益可能连最基本的“保值”目标都不能实现，何谈“增值”呢？直到《办法》出台后，才允许养老基金进入市场进行投资，但其投资结果未达到预期设想。据统计，2017年末，养老基金的投资收益率仅为5.23%，与同期社保基金投资收益率的9.68%相比，还有很大的差距。
2、规模效益较差
目前，我国养老保险制度还没有实现全国统筹的目标，依然采用的是省级统筹的模式。但实际上，全国仅有京、沪、津等少数省份采用这种模式，大部分地区的统筹层次处于市县级。这意味着大部分养老基金仍沉淀在各级地方政府手中，使基金的投资运营、监管等都呈现出一种“碎片化”的现象。养老基金集聚的规模小，限制了投资组合的选择，这也就削弱了其投资运营的规模效益。2017年2月第一批养老基金入市，到2018年9月，委托投资合同的金额达到7150亿元，但实际上只有4166.5亿元到账并进行投资，仅占全国养老基金累计结存（2017年末）的8.3%。这表明即使投资有章可循，但各级政府对养老基金入市的积极性依然不高。自己不愿投资管理，又不愿上解到上级部门，这就无法形成投资的规模效益。
3、监管体系不健全
我国养老基金投资运营的监管体系不健全体现在四个方面：一是缺乏专业的养老基金投资管理人才，与收益较好的企业相比，政府的福利待遇相对较差，无法吸引更多的优秀的投资管理人才去对其进行投资运营。二是缺少统一的监管机构，目前，我国有权力监管养老基金的机构有很多，例如财政部、银监会和人社部等，它们在各自的管辖范围内行使监管权，但监管范围存在交叉。因此，在监管时会出现推诿扯皮、权责不清等现象。三是信息披露机制不健全，这就使基金投资运营的情况不能及时、准确地反映给相关利益者，限制了其对它的监督。四是因缺乏相应的法律支持，监管措施执行不到位，监管效率不高，再加上监管人员可能会受利益的驱使，做出不利或不当的行为。所以，监管体系不健全严重影响了养老基金的保值增值。
三、我国养老基金保值增值存在问题的原因分析
1、投资理念过于保守
各级政府在养老基金投资时，投资理念过于保守，即过于强调安全性。在投资过程时，把安全性原则放在第一位，有其必然性。因为我国政府在养老保险中负有兜底责任，投资的过程无论怎样，最终都有政府来买单。因此，在投资时会选择“安全性高，风险小甚至无风险”的投资项目。风险与收益成正比，也就是说选择风险小的项目就意味着收益低。过于强调安全性就必然给投资管理者戴上“紧箍咒”，让其在投资时只能考虑那些稳赚不赔的项目，而不敢选择收益较大但伴有相应风险的项目。过于强调安全性，必然限制了投资范围，从而影响养老基金保值增值目标的实现。《办法》的出台，投资范围扩大了，投资项目增多了，但与企业年金、社保基金相比还是相对保守。
2、养老基金统筹层次偏低
由于历史和地理的原因，各地经济发展水平不均衡，缺乏实现全国统筹的条件，只能退而求其次，先实现省级统筹。但实际上，大部分地区的省级统筹模式依然停留在制度层面上，仍采用的是县市级统筹，只有少数有条件的地区能够实现这一目标。养老基金统筹层次低且提高统筹层次的工作进展较缓慢，主要受到传统观念、地区经济发展水平以及现行体制机制的影响。一是随着统筹层次的提升，社保事权也会随之上移，在我国，管理者受“大丈夫不可一日无权”的传统观念的影响，对此一些地区采取消极的态度应对提高统筹层次的工作；二是各省之间甚至一省各市县区之间经济发展水平不同，无法做到统收统支，严重阻碍了提高统筹层次的步伐；三是现行的体制机制如社保经办机制、财政体制与养老保险制度之间的关系、以及基金投资运营机制等，目前各级政府之间未达成共识，也影响了统筹层次工作的推进。养老基金统筹层次低，使数额庞大的基金沉淀在地方政府手中，无法聚集起来进行统一管理和统一投资。
3、相关法律制度不完善
现阶段，我国关于养老基金投资管理的法律制度不完善，不健全的法律体系使基金的投资运营和监督管理缺乏相应的法律支持。目前，我国仅有两部法律对社保基金做出了规定，即《劳动法》（1994）、《社会保险法》（2010），但规定过于笼统，缺少具体细则，使用性不强。俞贺楠（2018）对1978-2018年我国社保基金监管的发展历程做了回顾，梳理了各个阶段政府颁布的法律法规、政策等，除了上述两部法律外，其它规定均以条例、决定、意见、通知等政策形式颁布。可以看出，目前，我国在基金投资管理领域呈现一种“少法律，多政策”的局面，以及缺少相应的专项法律。《办法》的出台在一定程度上可以弥补这一领域的空白，但仍未对统一监管机构的建立、投资管理人才的培养和引进以及投资信息公开等作出明确规定。
四、推进我国养老基金保值增值的对策
1、转变投资理念，提高投资收益率
在投资运营过程中，一味地强调安全性原则，必然会损失一定的收益，不能为了安全不要收益，安全性原则不是最高要求。因此，投资管理者要转变以往过于强调安全性的投资理念，顺应新时代的发展要求，树立多元化的投资理念，在投资时要对基金安全和收益进行综合考量，选择合适的投资组合。目前，虽说对养老基金投资管理的规定还未上升到法律层面，但《办法》中也明确了基金投资的种类和比例，这对投资机构和投资管理者在选择投资项目时，在政策层面上作了肯定和指导。树立新的投资管理理念，优化养老基金投资组合，这对提高基金投资收益率至关重要。首先，注重长期投资，选择期限较长的投资产品，改变以往只选择“短线”产品的做法。其次，注重实物投资，通过PPP模式投资基础设施项目具有可行性，基础设施项目受政策的保护，风险较小，应加大这一领域的投资比例，同时还要根据养老基金剩余的支付年限选择合适的投资项目。最后，引入竞争机制，委托有资质的私营投资机构进行投资管理，它们拥有专业的投资人员、丰富的投资经验以及科学的投资组合，这不仅有利于提高养老基金的投资收益率，还能降低其管理成本。
2、提高统筹层次，增强规模效益
养老保险统筹层次低，一直都困扰着中央和省级政府，他们也做了很多努力，但提高统筹层次的工作，一直未取得预期的效果。要想实现全国统筹的目标，必须处理三个方面的关系：一是中央和地方的关系，明确各自职责，中央负责基金的监督、控制等宏观事项，地方负责收取、支付等微观事项；二是局部和整体的关系，基金分布极不平衡，京、沪、苏等地区基金累计结余规模较大，但黑、青等地区基金累计结余规模较小，甚至部分地区已出现收支赤字，实现全国统筹，势必会损失一些地区的利益，因此要明确基金的互助共济的性质和实现地区平衡是国家的追求；三是长期与短期的关系，现阶段直接实现全国统筹的阻力大，短期内先实现省级统筹，然后再向全国统筹推进。《办法》的出台、中央调剂金的提出和落实等都加快了提高养老基金统筹层次的进程。统筹层次的提高有助于把数额庞大的沉淀在地方的养老基金聚集起来，进行专业化、市场化和多元化的投资管理，能够发挥养老基金的规模效应和实现养老基金的规模效益。同时，也便于统一监管，降低出现道德风险的几率和管理成本，还能够对基金统一调配，实现地区之间的平衡。
3、加大法律供给，完善监管体系
与美国、日本和德国等国家相比较，我国养老基金起步时间较晚，缺乏相应的专项法律，同时社会经济的飞速发展，《劳动法》和《社会保险法》也未及时对有关基金的法条做出修正，这都对养老基金的投资管理产生了不利影响。养老基金要想实现高效的、专业的投资管理，必须增强相关法律制度的供给，对与养老基金相关的内容，如投资范围、委托机构、监督机构以及投资情况的公开等，都要用法律条文做出明确的规定。学习和总结国外关于养老基金投资管理的经验，联系我国的基本国情，顺应社会经济发展的要求，满足相关利益者的需求，尽快制定有关养老基金的专项法律法规，并对《劳动法》和《社会保险法》的相关内容做出修正。健全养老基金的法律体系，有利于建立完善的监管体系。采取积极措施，吸引优秀的专业基金投资管理人才，对其进行投资运营。同时，依法建立统一的监管机构和完善信息披露机制，确保养老基金能够在法治的轨道上投资运营。监管主体有法可依，能够担负监管的职责和提高监管的效率。法律是监管的保障，根据相关法律规定，来完善养老基金的监管体系。加大法律供给，完善监管体系，是实现养老基金保值增值的基石。
【参考文献】
[1]张强,杨宜勇.关于我国新《基本养老保险基金投资管理办法》的思考与展望[J].现代管理科学,2016(5).
[2]张宇润,施海智.论基本养老金安全投资的制度保障机制[J].安徽大学学报，2017(6).
[3]姚金海.基本养老保险基金基础设施投资研究——以高速公路PPP项目为例[J].广西社会科学,2018(9).
作者:李明各 单位:西北政法大学政治与公共管理学院