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一、对接发达地区及中心城市：县域经济实现跨越式发展的突破口
随着市场经济的发展，生产要素跨区域流动趋于常态化，区域内部经济联系日益紧密。区域一体化为县域经济实现跨越式发展提供了难得的机遇。从固安、大厂、怀来等产业新城的实践看，主动接受首都经济圈辐射、对接融入首都产业链分工体系，形成“两头在外、大进大出”的开放型发展模式是其县域经济发展的成功经验之一。固安地处环首都经济圈核心区域，与北京在技术、项目、人才等领域具有紧密协作的分工基础，不仅是首都新机场的发展辐射区，还是承接首都职能转移、支撑京津冀区域协调发展的重要增长极。固安旗帜鲜明地提出建设以“产业之区、休闲之地、空港之都、宜居之城”为内涵的京南卫星城。大厂则依据“厂开乃大，合众而强”、“站位区域、对接北京”的理念，坚定实施融入北京、接轨发展的策略，抓住北京实施功能疏散和产业转移的机遇期，着力打造“京东创意水乡城市”，加速推进后发崛起。怀来充分利用北京这个触手可及的资源库、近在咫尺的大市场，加强与中央企业、知名民企、外商外企、高等院校、科研院所的对接，通过引进优质企业，合作建设重大项目，打造对接北京的桥头堡。事实证明，县域经济发展除了依靠自身基础之外，还可以选择另一种发展途径，即主动接受发达地区特别是中心城市的辐射，利用比邻发达地区的区位优势和广阔的市场空间，发展开放型经济。具体而言，固安、大厂、怀来等产业新城可为其他地区发展县域经济提供以下启示：
1.实施对接区域中心城市战略。
目前，环绕北京周边有河北省的“四区十三县”，即张家口的涿鹿、怀来及赤城；廊坊的三河、大厂、香河、固安、广阳及安次县；承德的丰宁、滦平；保定的涿州、涞水。这些县市区位优势相当，但是发展绩效却各有不同，其中一个可能原因在于缺乏一个行之有效的对接北京战略。固安、大厂、怀来虽然资源相对优势并不明显，但是县域政府却以建设产业新城为平台，积极破除传统方式下封闭发展的瓶颈，从产业项目、基础设施、体制机制、社会建设等多方面着手，以产业对接为基础，以基础设施对接为保障，以体制机制对接为引领，积极探索建立资源共享及合作机制，全面加快与北京的对接，逐步实现要素流动、商品贸易、公共管理等方面与北京实现一体化，明显降低企业商务成本。
2.建设连接区域中心城市的快速交通体系。
尽管这些年来，我国高速交通网络有了较大进步，但是快速交通不发达仍然制约了大多数县域经济的发展。从大厂和怀来看，情况也是如此。大厂境内高速公路尚未建成，通往北京方向的快速路建设仍未动工；怀来进京方向的京藏高速是闻名全国的“首堵”路段。从实践看，一方面，应重点建设高速公路、城际高速铁路或城际轻轨，扩大区域中心城市辐射范围；另一方面，推进道路交通管理区域一体化，消除影响货物流通的行政区划壁垒，缩短对接区域中心城市的经济距离。以“一地双网”的通信一体化为契机，加快推进与区域中心城市电信网、互联网、广电网的互联互通，尽早实现有线数字电视对接。
3.推动体制机制对接。
对接中心城市不等于项目招商或者定期会晤，而是依靠体制创新，从制度设计入手，逐步缩小与发达城市的差距。从固安等产业新城的实践看，要做好以下几方面工作：首先，设立对外协调组织机构。县级政府应成立对外承担区域协调的组织机构，由县（市）负责人担任机构领导，整合各部门资源，负责开展涉及产业和基础设施对接、流动人口管理等区域协作事务。其次，坚持政府引导和市场机制相结合，搭建区域对接平台。如建立区域之间的互访制度、参与建立跨区域产业联盟、试点跨区域园区共建模式等。再次，强化民生重点项目对接。建立与区域中心城市在人才教育、医疗卫生等方面的资源共享及合作机制。建立健全跨区域环保联动机制，促进区域生态与经济协调发展。
4.构建开放型产业组织体系，强化产业对接。
县域政府需要发挥要素资源优势和市场互补优势，按照“主导产业配套、新兴产业共建、特色产业互补”的思路，推进与区域中心城市的产业对接。这种产业对接又离不开开放型产业组织体系的支持，并依托若干个领头企业在全国乃至世界范围组织各种要素资源和开拓市场空间。从固安经验可以看出，构建开放型产业组织体系重点围绕“四个主体、两个市场、三大网络”，四个主体就是企业、政府、合作机构（园区平台）和知识机构（创新组织），这四个主体之间要形成良性互动，并不局限于特定空间地域范围内；两个市场是指国内市场和国际市场，重点面向国内区外市场和国际市场；“三大网络”是指技术研发网络、产品生产网络和市场营销网络，拓展网络域面，深化节点分工，增强网络互动。通过开放型产业组织体系建设，实现与区域中心城市的优势互补、功能联动和错位发展，并使县域经济能够融入全球产业链分工体系。
二、产业新城建设：裂解二元经济结构、实现城乡一体化发展的重要载体
长期以来，中国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出。总体上看，中国建立促进城乡一体化制度的政治、经济、社会条件基本具备，时机已经成熟。关键是对促进城乡一体化的城乡规划、产业布局、城镇体系、基础设施、住房危改、公共服务，以及覆盖城乡的社会保障等方面进行规划和体制、机制的创新。通过建设产业新城，以城市经济增量支持新农村建设，进而实现城乡同步发展、共同富裕，正在成为推进城乡统筹发展的有益探索。
1.把先进生产要素集聚发展作为城乡统筹的经济基础。
例如，固安工业园区成立10年来，生产总值年均复合增长达到95.2%；财政收入年均增速107.6%，其发展速度、运作模式均引领京津冀风气之先。随着园区规模从小到大，现代产业体系雏形初现，固安工业园区对县域政府财力增长的贡献也在不断加大。2007—2011年，固安县地方一般预算收入年均增速由2003—2007年的13.3%上升到61.7%。县域财力的高速增长为固安统筹城乡发展提供了强有力的财政保障。实现城乡基础设施有效对接，必须提高新农村基本建设投入力度，加快农村基础设施建设。过去5年，固安新修、改造农村公路311公里，新增农村变电站6座，铺设燃气管网142公里，建成了一批新农村书屋、农村文化大院等文化基础设施，稳步推进农村无线电视网建设，农民文化生活不断丰富。此外，还在各乡镇大力推广“户清、村集、乡运、县处理”的农村垃圾处理模式。在固安，路、水、电、气、讯等城市基础设施不断向农村延伸，镇村面貌焕然一新。在产业新城的反哺支持下，固安民生事业提质扩面，城乡社会事业得到均衡发展。首先，社会保障体系不断完善，医疗、养老等“五险”参保人员不断增加，新农合参合率超过90%，新农保参保率达到92%，城乡低保实现应保尽保。其次，投资2.8亿元迁建固安一中，改造危旧校舍2.9万平方米，对全县所有农村中小学进行了供暖设施改造，结束了不安全取暖方式；在全县范围内彻底消除了中小学D级危房，县域办学条件得到有效改善。再次，对全县所有敬老院进行升级改造，五保户集中供养率保持在80%以上。残疾人帮扶、贫困户危房帮建工作有力推进，弱势群体生活水平大幅提升。农村卫生体系“三基两化”工作圆满完成。
2.把农村新民居建设作为统筹城乡发展的有力抓手。
新民居是在城乡一体化发展背景下新兴涌现的科学、绿色、现代化农村居住模式。新民居在居住区规划上尊重农村生产生活特点，注重土地集约利用和生态环境保护；在建筑形式上体现传统文化与时代特点的紧密结合，注重新能源和绿色环保技术应用；在配套功能上以城市为标准，实现道路、供水、供电、供暖、电信、排水等基础设施全覆盖和教育、医疗、文化、娱乐、商业、休闲、养老等服务设施统筹建设。在战略上，固安将新民居建设确定为拓展产业新城的重要内容。按照“地域相邻、产业相似、民俗相通”的原则，全县419个村街规划合并成106个农村社区。目前，已有郭村、马公庄等31个村街启动了新社区建设，初步形成了以南五里村为代表的县城周边组团社区和以林城村为代表的农村组团社区，百姓的生产生活环境得到了有效改善。围绕“改造城中村、整合城边村、建设中心村、合并弱小村、治理空心村、搬迁不宜居住村”的思路，积极稳妥推进54个村街的新民居建设。在此基础上，以连片建设、组团发展为基本方式，鼓励多村联建或扩建中心镇区、中心村，打造出一批展现地方特色、模式迥异、风格凸显、功能先进的万人小镇和社会主义新农村示范区。
3.以产业新城为平台，深度发掘利用特色资源，发展体验、观光、休闲、生态多种形式的都市农业和休闲度假旅游业。
通过推进土地流转，建设1000户、占地500亩的家庭休闲体验园。围绕永定河绿色生态带建设，通过市场运作的方式，沿永定河右堤、大清河左堤固安段实施万亩油葵、万亩薰衣草、万亩三叶草工程建设。以南王起营村为核心，发展万亩露地花木种植，打造南北两个集休闲度假、餐饮娱乐为一体的观光农业基地。发展休闲农业，对现有果园资源进行升级改造，建设集果品生产、观光采摘、餐饮旅游于一体的万亩园艺生态果园。发展生态农业，以7个乡镇的40个蔬菜专业村为中心，建设4万亩绿色有机蔬菜生产基地。围绕独特的温泉资源优势和产业新城的区位优势，固安在统筹城乡发展中还着力发展以温泉养生为基础、以都市休闲和度假服务为载体的休闲度假旅游业，推动农村经济转型发展。包括：引进一批中高端主题酒店、设计酒店，培育设计多元、风格多样的差异化酒店集群；延伸发展以民俗文化、民间工艺、古音乐为依托的文化创意产业，培育民间文化创意品牌，壮大焦氏脸谱、邢氏纸雕等民间工艺设计产业；发展以高端商务、旅游度假、健康养生、生态观光、民俗节庆为主导的休闲服务集群，并将其作为产业新城的重要产业支撑。概括起来，产业新城作为县域经济开放型发展的窗口和平台，不仅引入了以往封闭型发展条件下所急需的资金、技术、人才、理念等关键要素，更重要的是在更大程度上和更广范围内融入了外部市场体系。可以说，产业新城对县域外部环境所形成的影响力和集聚力，是提升县域经济专业化和社会分工水平的重要支点，为发展现代农业、加快传统产业转型升级提供了契机。
三、产城互动：紧密连接县域工业化与城镇化的发展纽带
目前，中国县域经济正从三农型向复合型转变，也就是正在从以乡村为依托、以农业和农村经济为主体的传统县域经济，向以县城和中心镇为依托、以非农经济为主导、一二三产业协调发展的新型县域经济转变。这种转型最终能否取得成功，关键在于能否有效推进工业化和城镇化的互动发展。在现代经济增长中，工业化和城市化是两条相互作用、互为因果的发展主线。工业化进程反映着资源要素向工业部门集中所导致国民经济产出能力的迅速增长；城市化则突显了经济发展过程中由于人口空间分布变动所带来的行为和生活方式变化等社会后果。在工业化、城市化和经济发展水平之间，存在着显著的正向变动关系。在改革初期，由于城乡资金、劳动力等要素市场被计划体制分割为二，在“离土不离乡”的政策导向下，迅速崛起的乡镇工业在空间布局上没有构建起与城市化的内在关联，得不到城市基础设施、服务体系等方面的配套支持。这部分工业所吸纳的资金和剩余劳动力被排除在现代城市经济之外，就地向非农产业转移，形成了中国独特的乡村工业化道路。由于城镇对工业发展的聚集和支撑效应没有充分显现，城镇化水平与工业化进程出现了比较明显的脱节。2011年，我国城镇化率与工业化率之比为1.28，明显低于国际公认的1.4—2.5的合理值。从就业结构看，我国服务业就业比重为34.1%，世界上大多数低收入和中等收入国家一般为45%，发达国家大都在70%左右。造成这种状况的原因在于，受产业层次和空间布局影响，工业部门对服务经济的带动性偏弱且在空间结构上与城市经济断裂，使城镇化进程也失去了应有的产业支撑。由于产业新城发展模式在战略上高度重视现代产业发展与城市拓展的内在联系，使得产城互动成为支撑县域经济社会发展的一个突出亮点，形成了多方面的发展效应。
1.吸引先进制造业集聚发展，拉动非农产业和非农就业增长，为城镇化注入实质性发展动力。
城镇化的本质是就业结构重心从农业移向非农产业和各类劳动人口向城镇集聚的有机统一。凭借优越的经济区位、完善的基础设施和差异化的招商服务，一批以京东方、冀雅电子、锦绣前程、东方信联、峻岭电子、正兴车轮、百灵威（大厂）等为代表、具有较高科技水平和增值能力的制造企业被迅速吸引到产业新城的工业园区。在产业集聚的过程中，各类外来劳动人口也随之流入产业新城，成为产业新城发展的强有力基础；同时，这些外来企业也为本地劳动者释放出大量的、不同能够层次的就业机会，促进了产业新城所覆盖区域就业结构的转型。从长期来看，引导和推动先进生产要素向产业新城集聚，还将在产业链上刺激、催生配套产业和生产性服务业的本地化，拉动消费性服务业的发展，培育新的经济增长点，提高县域经济的资源配置效率和增长质量。
2.高起点规划、高标准建设产业新城，实现产业发展和城市扩张在空间与功能上的有机融合、紧密衔接。
固安、怀来、大厂等产业新城始终坚持高起点规划，通过聘请国际一流规划团队，完善县域总规、控制性详规、修建性详规等法定规划，强化城市规划对于城镇空间快速拓展的引领作用。通过统筹协调工业园区与城市功能区的发展关系，将两化互动理念落实到城镇空间布局。在此基础上，科学合理地布局、建设各类公共服务设施，安排好教育、卫生、商业、文化等城市配套功能。例如：大厂潮白新城规划建设的五环中央公园，以体育、养生、幸福为设计主旨，以奥运五环为设计构思，包含竞技体育、奥运五环的奥林匹克精神，休闲运动、拓展运动的养生理念。公园占地321亩，包含行政办公、文化娱乐、商业办公混合、办公商业混合、商住商务混合五部分。还配有公园主景亭、餐馆酒吧书店公园服务廊架、健身房、体育活动服务中心、露天剧场、茶室、画廊-城市文化展览、市民活动中心—城市客厅等休闲娱乐设施。实践证明，通过产城统筹，将产业发展与城市规划统筹管理，更有助于推进工业化进程。
3.积极承接大都市服务业外溢，高水平提升产业新城的服务功能、集散功能、创新功能、文化功能和枢纽功能，着力增强城市对产业发展的吸附力、集聚力和支撑力。
固安围绕“产业之区、休闲之地、空港之都、宜居之城”的总体定位，加快夯实商贸、商务、旅游、餐饮、物流五大功能建设，坚持把服务业发展与县域温泉、花木、林果、民间文化艺术等特色资源的挖掘利用有机结合，形成了温泉商务、温泉养老、农业观光、林果采摘、文化体验等新兴业态，引进了固安国宾温泉休闲基地、桑坦德养老基地等14个超30亿元的现代服务业项目，启动了总投资220亿元的总部公园项目，服务业发展实现了高点起步。大厂按照“产城互动”理念，把3个省级园区与夏垫新城、潮白新城和县城新区建设相整合，重点建设中央商务区、金融集聚区、科技研发区，重点发展商贸物流、文化创意、旅游会展、金融商务等产业发展。怀来围绕自己的特色产业——葡萄酒产业，沿产业链上下游，重点发展职业技能培训、特色旅游、商业会展、专业物流、葡萄酒贸易以及创意研发、生态经济总部等相关服务业。以现代服务业为突破口，着力强化城市对产业发展的服务功能，推进三次产业协调融合发展，不仅可以有效提升产业新城的集聚和承载能力，更能够在深层次上打破限制城市发展的根本束缚，为城镇化进程开辟更大的拓展空间。
四、政府购买服务：县域政府职能转变、产业新城开发效率跃升的创新之举
改革开放以来，通过不断向市场分权，扩大市场运行空间，政府直接干预经济活动的范围大大缩减，但就合理界定政府与市场边界而言，还有相当大的距离。从始于固安等产业新城实践看，县域政府和市场的边界不仅泾渭分明，而且政府的日常事务也得到了明显的瘦身。其原因在于这些县域政府在产业新城开发过程中大量采用“政府购买服务”模式，而不是像以往那样亲力亲为。从选择国内外一流规划团队进场设计，到按BT、BOT模式进行园区基础设施建设，再到招商引资、招商选资，县域政府只负责战略决策、规划把关、监督审核，具体事务交给专业化的社会组织来完成。在这种模式下，县域政府可以将自身有限的资源聚焦到政策制定、管理监督等关键性行政环节，专业化社会组织的内在优势则顺畅地注入产业新城开发进程的事务性环节。关于政府购买服务的内涵，目前国内比较公认的界定是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式，政府摒弃传统的对公共服务项目包揽一切、包办一切的做法，通过公开招标，择优录取社会服务机构，由其完成为社会发展和人民生活提供服务的事项，并根据规定的服务质量和数量由政府支付一定的服务费用。这种运作模式最早是源于西方的一项社会福利制度方面的改革，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向各类提供公共服务的社会服务机构，直接拨款购买服务或公开招标购买社会服务。它是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折中方式，即政府继续保留其福利投资主体和制定福利政策角色，但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是私营的营利性的组织、非营利性组织、其他政府组织、个体工作者等。政府购买服务，政府提供部分或全部资金，并保留制定政策的权利，即对所要购买的服务做出限定，如服务对象的范围和资格条件，服务的质量、数量和目标以及评估方法等；营办机构则负责提供配套资金，在政府的政策范围内制定提供服务的具体计划和方法，并组织人力和物力实施计划。在这一过程中，体现了从政府的政策制定到服务机构落实政策的过程，体现了政府与服务机构双方工作的协调与配合。近年来的产业新城实践表明，以园区平台公司身份出现的专业化社会组织主要体现出四方面的运作优势：一是资源动员和集结优势，能够在更广阔的时空维度上调动包括资金、技术、人才、智力等在内的各种稀缺资源；二是专业化优势，具备专门的知识、流程、人员以及品牌、声望等无形资产；三是规模优势，开发体量大、成本分摊能力强，使开发成本大大降低；四是网络化整合优势，能够为县域政府和招商对象“量身定做”解决方案，而且网络所覆盖的合作伙伴越多，这种定制能力就越强。政府购买服务这种现代行政管理模式，在产业新城的迅速崛起中，展现出强大的生命力。
1.它使地方政府获得了发展工业园区所急需而自身当期财力又难以负担的基础设施投入。
据不完全统计，在三个产业新城各自10年、5年和4年的发展历史中，依靠基础设施投入分别达到49.4亿元、20.4亿元和14.5亿元，分别达到各县同期累计一般预算收入的2.2倍、1.9倍、0.8倍。密集的、快速的、高效的基础设施投入构成了产业新城崛起的基本保障。
2.它使全球一流战略规划团队的顶级设计和最先进的开发理念得以注入产业新城的规划和建设之中。
2002年，固安工业区在创建设之初便确立了以“未来城市试验区”为核心理念的发展定位，工业园区规划由“新都市主义”倡导者美国DPZ、EDSA、RTKL、英国阿特金斯（ATKINS）、德国罗兰•贝格等国际级咨询机构担纲规划设计工作及产业定位研究；在制定空间战略发展总体规划的过程中，又先后聘请国内和欧美8个国家的20多位专家组成“国际工作营”，用长达半年的时间进行规划设计，形成了“公园城市、休闲街区、儿童优先、产业聚集”的规划和建设方针。
3.为工业园区发展构筑起全程、高效的招商服务体系。
招商引资效率直接关系到工业园区的发展速度和发展质量。而招商服务又是影响招商成败的关键环节。政府通过购买服务的方式外包招商业务，使工业园区发展与专业招商机构的内在优势（强大的客户数据库平台+高度专业化的招商团队+完全市场化的激励机制+网络化整合招商资源）全面对接，招商引资的效率与以往相比得到了极大地提升。也正是凭借这种运作模式，固安工业园区在全国率先推出了全程无忧管家式服务。园区投资服务部下设24小时服务指挥中心，24小时全天候服务对入驻企业实行封闭式管理，协助企业处理与政府各部门有关的事宜，为投资者营造了温馨的投资环境。
4.有利于工业园区可持续发展中各种利益的长期均衡。
可持续发展强调的是经济、社会和环境的协调发展，其核心思想是经济发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。在可持续发展中，环境与经济的协调至关重要。工业园区要实现生态环境系统与社会经济系统协调发展，无疑要有适度的行业规模和适中的发展速度，要有合理的产业结构，还要有比较稳定的利益结构。尤其是各种局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益之间的冲突，都无法完全凭借其中一方的意志获得解决。在这种情况下，政府引入专业化的第三方机构负责基础设施建设和招商引资服务，通过制度安排形成了更趋稳定的利益结构，有助于弱化和消除各种可能的利益冲突。
作者：刘勇 单位：中国社会科学院工业经济研究所
