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［摘要］农村普惠金融是服务广大农民、贫困群体和小微企业，推动农村经济进一步发展的重要手段。但目前农村地区的普惠金融市场还存在很多不利因素，如金融服务体系不完善，金融风险管控难度大等，都在一定程度上阻滞着农村普惠金融的长效发展。因此，构建有效的金融服务监管措施成为较为关键和迫切的问题。
［关键词］农村普惠金融；服务监管措施；构建
农村经济的发展不仅需要国家相关政策的支持，也需要经济上的支援，金融服务就是其中之一。对于我国整体金融市场水平而言，农村金融无疑是最薄弱的环节，这也成为制约农村经济在新时期趋向快速发展的重要因素之一。因此，改革金融制度，使之能够较好地服务于农村经济及农村广大农户、中低收入者和小微乡村企业，是金融业在新常态下的重要课题之一。国家于2015年12月31日正式颁布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，使以往被排斥于正规金融体系之外的农户、贫困人群及小微企业也能及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融服务，［1］也使长期以来农村地区一直存在的“三农”到款难、贷款成本高等问题得到了一定解决。但目前农村地区的普惠金融发展还存在很多问题，如金融服务体系不完善，金融风险管控难度大等，都在一定程度上阻滞着农村普惠金融的长效发展。因而，构建有效的金融服务监管措施成为较为关键和迫切的问题。
一、农村普惠金融建设的目标和要求
（一）农村普惠金融的概念与内涵
联合国在2005年提出了普惠金融的概念，其内涵是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，其中的农民、城镇低收入群体、小微企业等弱势群体是其重点服务对象。农村普惠金融显然是指以普通农户、低收入农民和乡村小微企业为服务对象的金融活动。普惠金融有三个重要特征：一是普及性，即人人都能享受到金融提供的服务，包括社会弱势群体；二是包容性，即对于不太符合条件要求的客户也尽可能提供金融服务，以实现“普惠”的理念；三是便捷性，即让有金融服务需要的客户都能够以简单快捷的方式得到该项服务。
（二）农村普惠金融的目标要求
2014年的中央一号文件提出了发展普惠金融的要求，2015年的中央一号文件提出了加强农村普惠金融建设的要求，这不仅表明了中央对农村经济及农村金融发展的重视，也为农村普惠金融的发展提供了政策支持，对于完善我国整个的金融体系和金融市场意义重大。而对于农村普惠金融设施建设，目标也是十分明确：一是要将传统金融服务之外的群体全部纳入金融服务体系之内，如农民、低收入群体、小微企业等；二是为接受金融服务不方便的群体提供便利服务，如偏远地区人群、残疾人、老年人等；三是提高农村金融服务质量；四是支持实体经济，促进农村经济的协调发展。需要强调的是，农村金融市场有许多自身特性，这对发展农村普惠金融也提出了较高的要求：一是农村普惠金融必须扎根农村基层，为农民、贫困户及小微企业提供金融服务；二是农村金融必须构建、完善服务机制，以提高服务质量；三是必须制定配套措施，创新、改革金融实践，加强金融监管，控制金融风险，推动农村金融市场的健康、持续发展。
二、农村普惠金融体系建设存在的问题
农村金融发展的迫切问题是解决供应的不足，以满足不断增长的金融服务需求。因此，金融基础设施欠佳、金融功能配置不全、金融业态发展失衡应是当前的主要问题。而随着普惠金融的快速发展，金融风险及其防控问题也愈加突出，这都是需要着重关注的问题。
（一）金融基础设施欠佳
金融基础设施是满足金融服务提供者服务活动的金融网点、中介组织和专业网络等。金融市场的基本运行需要一定的硬件设施和软件支持，对于农村普惠金融服务活动而言，金融基础设施的欠缺和欠佳是一种普遍现象，这不仅会阻碍金融服务的实施、降低金融服务的质量，还会增加金融服务的成本，进而影响到农村金融市场的较快发展。金融基础设施最“基础”的就是金融服务网点，由于农村地广人稀，服务网点远不如市镇丰富，这对农民朋友来说是极不便利的。另外，由于专业网络支持的不足，农民朋友要想通过互联网进行操作，也远不如城镇便捷。而中介组织的缺乏也会掣肘信用评级、资产评估等活动，使金融风险规避能力减弱，从而增大了农民获得贷款的难度和成本。［2］
（二）金融功能配置不全
金融服务功能配置主要体现为服务种类的多样性和服务项目的丰富性。即便最基础的金融服务也应包括开立账户、存款取款、转账汇款、小额贷款以及融资担保等业务，［3］至于证券、保险、信托、租赁期货等业务，在现代市场经济中也是极为常见的金融活动内容。自然，在农村金融市场发展落后、起步较迟的现实情况下，有些金融服务的市场需求还非常有限，甚至没有市场需求；但有些项目则是农村特别的需求，如存款取款、转账汇款、小额贷款、融资担保、商业保险等。而从农村金融功能的总体配置来看，金融服务功能不全、关键金融功能缺少、市场化细分不够等问题还比较突出，如有些农村商业银行并没有把绝大部分资金用于农村发展，针对农民的信贷需求供给不足；有些农村经营项目不在农业政策性保险之列；用于农村扶贫的金融资金提供较少；许多服务网点的业务和服务对象同质化现象突出，缺乏针对性和特色化的市场定位。［4］
（三）服务方式缺乏创新
农村普惠金融的突出特征还在于它的普遍性和惠利性。普遍性既要在人群覆盖上广泛化，也要在服务种类和形式上多样化；而惠利性则是在不违背市场金融规律和可持续发展的前提下，尽可能为农民提供惠利产品，以更好地服务三农，促进农村经济的发展。随着普惠金融在农村的重点发展，金融产品种类和服务形式较之过去的确进步很大，但产品丰富度依然不能满足农村经济社会不断发展的需要。比如从产品服务领域来看，为种植、养殖业和农副产品收购加工业等传统项目提供的贷款服务较多，而对农村新型经济、住房建设装修、子女教育投资、文化娱乐消费等新型项目提供的服务则相对不足；从贷款方式来看，大多数贷款依然需要抵押，信贷数量则要少得多，在一定程度上反映了对农民弱势群体的金融歧视；从贷款期限来看，农民获得短期贷款相对容易，长期贷款则比较困难，这必然影响到农村经济水平的快速提高。
（四）风险防控能力较弱
金融风险是金融市场难以避免的现象，如何有效规避金融风险也就成为农村发展普惠金融的关键问题之一。近几年，农村普惠金融发展较快，也正因为如此，金融风险潜在的威胁也就比较大，如信贷偿还不及时、贷款坏账、恶意洗钱等。究其原因，还在于农村地区的金融监管体系并没有像金融市场那样较快发展，从而导致金融风险发生的可能性增加，给农村普惠金融发展及经济增长带来影响。风险防控能力脆弱的原因主要来自：一是农村贫困人口及小微企业可供抵押的资产有限，按金融规定要求的证明材料相对不足，因而提高了金融风险的发生率；二是有关政策法规跟进不够，金融监管难以严格和规范，也造成了金融风险发生率的提高；三是农村地区客户群体风险防范意识淡薄，对金融规律及金融平台——尤其是网络金融平台——了解不足，也很容易被违法洗钱犯罪分子所坑害。
三、农村普惠金融服务监管措施的构建
（一）完善农村普惠金融服务，提高惠农金融服务质量
1.加大配套政策支持力度。农村普惠金融的配套政策应在国家普惠金融发展规划和有关政策法规的框架下，由各级各地政府出台应对，以主导这项工作的顺利、有效开展和推进。政府主导除了出人出力以外，更重要的是出台政策，而最好的政策就是配套，最配套的政策才会带来高水平的服务。配套政策需要根据各区域和农村的具体状况来制定，避免农村普惠金融的形式化和同质化。应适当提高金融建设与服务的针对性、适应性和灵活性，充分考虑农民用户和小微企业金融服务需求中的“小”“短”“散”“险”的特征，并预见到未来农民用户在资金配置和理财方面的需求增长，以期提高金融供给服务的质量和效益。［5］2.加强金融基础设施建设。农村普惠金融体系的建设应建立在良好的基础设施之上。基础设施包括硬件设施和配套软件设施，包括金融服务网点、金融供给主体和普惠金融统计指标体系等。首先，农村金融服务的物理网点欠缺是造成金融服务低下的根本原因，要发展好农村普惠金融，增建农村金融服务物理网点是基本的一条，同时还要鼓励各金融机构在乡村设立综合性服务机构，以解决农村金融服务的短缺问题。其次，要拓展金融供给主体来源，丰富金融服务内容。除了充分运用国家投资、扶贫专款等提供非盈利性金融服务外，还要鼓励其他金融机构参与普惠金融，以充实普惠金融的资金存量和服务内容；再次，要建立农村普惠金融统计指标体系，为推进中国普惠金融的发展提供有力支撑。3.健全金融服务运行机制。农村普惠金融体系的长效发展还在于努力提高服务的质量水平。服务水平源自服务质量，而服务质量则直接影响金融服务普及化、惠利化、丰富化和创新化。首先，为了在整体上推动农村金融服务业的发展，普及金融知识是非常急迫的现实需求。农村金融现存的问题除了配套设施缺乏，农民群体对之了解甚少也是障碍之一。因此，应把金融知识普及作为一项长期工作来抓。其次，要扩大金融服务的业务范围，丰富金融服务内容，提供更多包括保险、理财、租赁、证券、信托在内的传统和新型业务，使广大农民朋友和小微企业的各种需求都尽可能得到满足。再次，要不断创新服务产品，如住房、就学、就医、生活服务等方面的新产品研发，设计开发适合农村消费特点及消费趋向的金融服务内容和方式，并最大化保障农民弱小群体的消费权益。
（二）加强农村普惠金融监管，促进惠农金融长效发展
1.完善相关法律法规。金融自身的活动特性和市场要求决定了农村普惠金融必须跟上相关的法律法规规范和保障。建立健全相关的法律法规，一方面是为了确立普惠金融在农村的合法性地位，以放宽准入条件，加快普惠金融在农村的快速化、普及化发展；另一方面也是为了尽快跟上农村普惠金融发展的步伐和要求不断提高的节奏，以保障普惠金融在农村的健康、持续发展。发展得快是件好事，但如果保障性不强，就会演化成坏事，所以发展得好才是应有的目标。为此，应该通过法律法规明确责、权、利，既要弥补民间金融法律规制的空白地带，又要加强农村金融法律规制的薄弱环节，使农村普惠金融真正服务于广大农民、小微企业、贫困群体，实现普惠金融的内涵目标，促进农村经济的发展。2.提高市场监管能力。在相关法律法规的规制规范下，加强农村金融市场监管、提高农村金融市场管控能力，是保证普惠金融在农村健康持续发展的关键一环。首先，要建立对应的金融监管部门。由于金融监管部门多集中于市区，农村金融市场的管理空白就会比较多也非常大。如此，就必须在农村设立相应的兼容监管分支机构，可以接纳并受理各种金融问题；同时要广泛掌握各金融服务企业的营业资质、资金状况、市场管理、金融活动及风险规避措施等。其次，要帮助金融机构做好客户身份识别及相关交易信息的保存工作，以便作为查询依据和事故处理证据，为控制金融风险做好预设；再次，要对金融风险做出充分评估，总结分析资金交易的特征与动态，及时提醒金融企业采取应对措施，做到从源头上防范风险，保持金融活动的健康持续发展。3.建立健全信用体系。信用是金融活动得以良好开展的基础，农村普惠金融的发展尤其需要健全信用体系。信用意识淡薄是农村普惠金融潜在风险发生的催化剂，相比于城市金融活动，这一问题还是相当突出的。首先，要逐渐建立并日趋完善信用档案，为顺利开展金融业务提供第一手资料；其次，要健全信用信息共享机制，尽快推动信用信息平台的网络化运营，提升信用信息在金融活动中的决策功能，发挥信用对中小企业和农户的融资、融信、融商、融智的促进作用，使广大农民逐渐重视信用信息对个人及金融的重要性，提高用户素质和金融服务水平；再次，完善信用评价机制，加快信用融资培育，将信用和金融扶贫、担保基金、农村两权及互联网金融等紧密结合，通过信用化金融新产品的开发利用提高农户信用率和信用金融效益，推动农村金融市场的良性成长和发展。4.构建风险分担机制。农村普惠金融虽然致力于满足弱势群体金融服务的需求目标，着重于农村金融体系和农业经济的发展，为建设现代化社会主义新农村培养新的增长动力，但金融服务依然是一种市场行为，依然需要遵循市场规律，也需要通过一定的利润来维持和推动农村金融市场的可持续发展。因此，规避风险是重中之重，而风险分担则是有效方式。正如上文所述，农村金融由于种种原因，金融风险发生频率还是比较高的。这样，金融机构除了成本核算、控制风险之外，如何有效分担风险也是极为关键的环节。为此，金融机构可在担保、保险增信、地方风险补偿等方面进行新的探讨和尝试，以确保金融企业商业活动动力的可持续性，并在逐步完善各要素配置的基础上，驱动农村普惠金融市场一步步走向良性发展之路。
参考文献：
［1］李建军.建设农村普惠金融体系的思路与对策［J］.当代农村财经，2016，（9）.
［2］林永福.农村普惠金融发展制约因素及对策［N］.金融时报，2015－05－18.
［3］农村地区普惠金融发展存在的问题和建议［N］.金融时报，2015－12－14.
［4］白振华.当前普惠金融发展存在的问题与建议［J］.时代金融，2015，（21）.
［5］建设普惠金融体系服务农村经济发展［N］.金融时报，2016－11－28.
作者:王呈琛 单位:长春金融高等专科学校
