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摘要：
对于大多数国家来说，金融部门往往是政府或有负债积累最为严重的领域。在对我国转型经济下金融部门中政府或有负债的形成机理进行阐释时，社会契约是一个崭新的视角。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府义理性的责任使得政府对民众进而对国有企业，银行及下级政府存在着显性的或隐性的契约担保，这是造成金融部门政府或有负债的直接原因。
关键词：
契约担保；或有负债；金融部门
当今社会，一国金融行业的健康发展与该国的经济增长、财政稳定呈正相关关系。因此，我们在关注金融部门积极作用的同时，也要注意潜藏于其中的风险和危机，特别是对存在于金融部门中的政府或有负债风险更要加强防范和化解。
一、政府或有负债与社会契约
政府或有负债是在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算内，但一旦出现支付缺口，必然由政府承担一部分最后的偿还责任，从而可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。它客观上或多或少地存在于每一个国家，对财政的可持续性及经济的稳定性都有一定的负面影响，因此许多学者已从政治、经济、历史、社会制度变迁、市场失灵等多个角度对其进行了深刻剖析。如果我们站在哲学或伦理学的层面上来解释其存在的原因，政府或有负债也许要纳入到社会契约的框架中加以考察。所谓社会契约，是指政府和人民之间签订的有关双方权利和义务及相互关系的一种合约。按照该理论的观点，社会是由一些为获得共同利益的个人组成的联合体；而政府是将个人的自然权利让渡出来以形成政府权力，从而治理社会的一种契约组织形式。计划经济体制下，个人与集体建立了强有力的契约关系：个人为了自己的预期收益向集体转让权力；集体接受民众授权后保持与维护每个人对集体权力的合法且公平地享有，同时在未来支付给每个人应有的利益。而这种强劲契约关系之所以能够迅速建立是因为政府对民众进行了说服，而民众也对政府采取了信任的态度。然而个人向集体转让的是“现货”，而集体向个人转让的则是“期货”，故这种社会契约要想继续维持，集体必须履行契约订立时的承诺。而现实中计划经济由于本身的致命弱点导致了集体的“承诺失败”，使社会契约失去公平。正是由于计划经济下社会契约的终结是因为政府一方没有很好地履约造成的，加之政府在过去的契约关系中以较低的工资、利率、汇率及原材料价格占据了过多的社会剩余价值，所以政府义理性的责任使其在计划经济向市场经济的转变过程中，保留了一些对民众进而对国有企业、银行及下级政府的显性的或隐性的契约担保。而存在政府契约担保，又会进一步引发道德风险，导致或有负债的过度积累。
二、我国金融部门政府或有负债的形成机理
在大多数国家中，金融部门往往是政府或有负债积累最为严重的领域。因为很多国家都对本国的金融部门提供了契约担保，特别是发达市场经济国家，更是建立了完善的政府担保体系。但是这种契约担保具有普适性含义，而我国金融部门政府或有负债的形成则具有转型时期的特殊性。前已述及，计划经济体制下政府与民众建立了强有力的契约关系。在城市，这一契约关系是通过国有企业来实现的，即企业代表国家一方面要将集中的资源投资于我国不具备比较优势的资本密集型产业，另一方面也要承担过多的冗员和工人福利等社会性职能。当市场化改革开始后，计划经济下的契约关系向市场经济下的契约关系转变，经济中的要素和产品价格逐渐由市场竞争决定，失去了这些补贴和保护后，企业在开放竞争的市场中无法盈利的问题就由隐性变为显性，形成了国有企业的战略性负担，而对社会职能的过度承担也形成了国有企业的社会性负担。面对政策性负担所造成的国有企业亏损，政府要想获得民众特别是国企员工对转轨行为的最大程度支持，就必须对国有企业进行卡尔多式制度补偿或赎买。在补贴国有企业的政策中，可供政府选择的主要是财政与金融体系。伴随着改革的深入，国民收入分配中相对于政府和企业的收入下降，居民的收入明显上升。因此政府在补偿国有企业的过程中，逐渐依靠金融体系。这体现在两个方面：一是从“拨改贷”开始，政府几乎不再对国有企业投入资本金，企业的维持与发展，主要依靠银行贷款；二是当企业发生亏损的时候，由国有银行对其债务进行延期或追加新债。这些措施实际上起到“财政补贴”的作用，加之国有银行道德风险的加大，最终会造成政府或有负债的不断积累。
三、我国金融部门政府或有负债现状
以银行系统为主体的金融部门是对我国政府财政构成最大威胁的领域。当前，我国的金融部门政府或有负债主要是指由于银行不良资产的积累而造成的，因此银行不良资产的规模大小也就决定了我国政府或有负债的严重程度。自2003年12月至2016年9月。从图中我们可以看出，虽然自2003年底因资产剥离等原因，我国银行业不良贷款余额和不良贷款率都呈下降趋势，但自2014年经济进入“新常态”之后，又出现了明显的反弹。特别是根据银监会的2015年第四季度主要监管指标数据显示，截至2015年底，商业银行业全行业不良贷款余额升至1.27万亿元，较2014年底大增51.2%；不良贷款率1.67%，较2014年底上升0.42个百分点，这已经是该数据连续第10个季度环比上升。从上市银行来看，截至2015年底，16家上市银行的整体不良贷款余额达到9942.02亿元，有7家上市银行不良贷款余额增幅超过50%，甚至达70%。这些规模巨大的不良贷款如果得不到及时地消化处理，最终将导致政府或有债务的上升，加大未来政府对银行进行救助的财政成本。前已述及，由政府对金融部门的隐性契约担保是造成政府或有负债的直接原因，但是不良资产转化为或有负债的规模还取决于其他各金融部门自身的盈利能力。显然，随着时间的推移，如果金融部门盈利能力比较强，其就能够通过税后利润来进行自我积累，从而消化吸收自身的不良资产，那么政府的或有负债就会降低。而从我国目前的现实来看，近几年金融部门盈利空间的下滑严重。根据《银行业快讯：2016年上半年中国银行业回顾与展望》指出，在中国经济持续调整和利率下行的大环境下，30家上市银行都不同程度地面临盈利增速放缓、不良贷款“双升”和资本充足率下降的压力。30家上市银行2016年上半年实现净利润7,744.52亿元，同比增长4.60%。其中，5家大型商业银行的增幅最小（3.11%），9家股份制商业银行也维持低速增长（6.09%）。在不良贷款余额上升和盈利空间下降的共同挤压下，政府来自金融部门的或有债务风险形势也越来越严峻。
四、政策建议
由以上分析可知，在我国经济转型时期，由政府对金融部门的隐性契约担保所造成的或有负债是由受保经济主体向政府转移外部成本的行为导致的。据此，我们提出化解金融部门政府或有负债风险的具体对策：（1）加快产权制度改革，以消除国有经济部门的外部性行为，从根本上打破“财政—国企—银行”的预算软约束结构。加快转变政府职能，深化国有金融部门改革，引入国外资本和国内民间资本，打造产权主体多元化的金融部门。（2）在利用政府契约担保时要更多地考虑如何利用市场机制来放大担保的杠杆效应，控制担保的损失和成本。要分清担保的类型、来源和作用机理，大量应用市场化的手段和机制，降低政府或有负债风险的暴露程度，从而有效地防范金融部门中的或有事项对财政稳定性和持续性的冲击。（3）加强法律体系建设，严格执行《公司法》等法律法规，强化政府财政金融纪律，硬化企业的预算约束，消除其道德风险，抑制其过高的投资倾向，提高融资项目的质量，降低银行的不良资产。
作者：杜辉 单位：黑龙江省齐齐哈尔市价格认证中心
参考文献：
[1]卢文鹏.经济转型中的政府担保与财政成本[M].北京：经济科学出版社，2003.
[2]林毅夫，李志?.政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究，2004（02）.
[3]汪和建.迈向中国的新经济社会学[M].北京：中央编译出版社，1999.