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内容摘要：
本文从我国金融消费者保护制度现状的供给分析出发，进行了我国金融消费者保护制度成本与效益分析，并提出了我国金融消费者保护制度的法经济学对策。
关键词：
金融消费者 成本与效益 法经济学
一、我国金融消费者保护制度现状的供给分析
（一）现有的金融消费者保护机构不足
现阶段主要是金融监管机构和消费者协会负责对金融消费者保护。对消费者协会来说，由于消协工作人员知识结构、专业技能、认识能力等多方面的局限，还有金融消费没有纳入《消费者权益保护法》调整范围的规范，造成消费者协会难以对金融消费者做出完善的保护，而是基本处于“缺位”的状况。对金融监管机构在金融消费者保护问题上的监管理念、目标、职责规范不够明确。在金融监管机构设置方面，我国采用的是“一行三会”的分业监管体制，“一行三会”的职权由国务院“三定方案”所设定。这种机构设置适用的是分业监管的要求，但是却违背了金融资本市场的实际发展和运行状况。同时，在我国，由于人们的消费观念还没赶上社会特别是金融业的快速发展，往往金融服务机构居于优势地位，随意收取各种费用，而这些都源自于金融消费者知识的缺乏，助长了金融服务机构的不公平做法；金融消费者维权意识的淡漠，这也增加了银行等金融服务机构的侵权行为。同时国外的许多金融商品进入中国已经引起许多纠纷。因此，金融消费者的教育制度的建立迫在眉睫。
（二）金融反垄断法律制度欠缺
一方面，我国金融市场竞争不断加剧，金融服务机构追求利润最大化的动机日趋强烈，但金融服务机构的社会责任意识却没有同步提升，在制定金融市场战略、创新金融商品或者服务时，注重利用垄断地位获取眼前利益，缺少通过提升服务、拓展渠道占领制高点的积极性；另一方面，在金融市场全球化、金融监管改革以及金融工程日益发展的背景下，金融监管机构除了遵守安全与审慎监管的传统标准之外，还应当增强对金融服务机构市场竞争行为的规制与监管。因此，金融反垄断机制的建设对于避免金融市场扭曲、维护金融业充分竞争具有重要价值。
（三）现有金融法律制度缺少完善的纠纷解决机制
通常，金融消费者遇到侵害时，都是直接向相关金融服务机构直接投诉，仰仗于出现纠纷的金融服务机构顾及市场竞争因素及服务形象、声誉等方面的影响，通过内部渠道解决与消费者之间的争端。如果争端仍然没有得到解决或者对解决结果不满意，就可以诉诸于法律或者直接向金融监管机构投诉。但是当前我国的金融监管机构缺少处理消费者与金融服务机构纠纷的机制。除此之外，即便我国存在较为完整的消费者协会保护体系，但是因为金融商品不同于一般的有形的实物商品，品种纷繁复杂，技术含金量较高，专业性很强，用于解决一般消费者争端的方式无法解决金融消费争端，勉强套用也显得力不从心。并且消费者协会作为工商行政管理局下属的事业单位，往往是仅限于调解或者利用媒体曝光等解决手段上，但是这些处理方式都是不具备硬约束的性质，只是从道德上来限制或约束金融服务机构对金融消费者的侵犯，这必然会大大削弱其保护金融消费者的能力。金融消费者维权的最后救济手段就是司法保护。当前我国金融消费者保护的司法保护存有大量需要改善的问题，比如，与证券投资相关的民事诉讼，《证券法》第十一章中与民事责任相关的条款仅有2个。如果纠纷诉到法院，只好通过适用《民法通则》以及《合同法》有关诚实信用、公平交易的原则性规定作为处理依据，作为金融消费者的证券投资者极难得到民事赔偿。而且针对部分市场退出金融服务机构所导致的金融消费者纠纷问题，最高人民法院甚至利用“三暂缓”、“三中止”等通知阻止这类案件的审理。
二、我国金融消费者保护制度成本与效益分析
（一）金融违法经营行为高收益、低成本
金融服务机构实施违反《消费者权益保护法》以及金融法规定的行为所必须支付的代价就是金融违法经营行为的成本，它由实施违法行为所支付的物质耗费、行为所造成的社会后果以及法律给予的惩罚和制裁等部分组成。金融违法经营行为的收益就是指金融服务机构实施违法经营行为所获得的物质收益。影响和制约违法经营行为成本的因素主要就是法律的设定以及执法的水平两个方面。第一，从法律设定上讲，我国法律所设定的赔偿制度，比如消费者权益保护法、金融专门立法以及部门规章制度等所制定的赔偿条款，对金融服务机构的惩罚力度很轻甚至是虚无飘渺的，显著滞后于国际上消费者权益保护立法的规制水平，不能切实表现对处于弱势地位的金融消费者的特殊保护。第二，从执法水平上讲，违法经营行为的受罚率的高低取决于执法水平的高低，而影响违法经营行为的总成本的一个至关重要的变量就体现为执法中的受罚率的高低。一旦一个国家的执法水平很低，会导致许多的金融违法经营行为得不到应该受到的惩罚，金融服务机构的违法经营行为的法定成本就必定贬值，违法总成本就必然大大降低。当前，在我国金融规制和监管执法过程中，金融行政部门的执法人员同金融服务机构的人员是互相转换的（被称为旋转门）；在进行司法救济时，无法可依、有法不依、执法不严的现象仍时有发生，对侵害金融消费者权益的行为，不立案、拖延审结，最后一罚了之，这种“执法”水平和力度不会伤及皮毛，更使不法金融服务机构有恃无恐、变本加厉地侵犯金融消费者利益。
（二）金融消费者维权行为的成本高、收益低
依据消费者权益保护法和现有的金融法律法规的规定，当金融消费者权益受到侵害时，解决的方式和途径主要有：和解、调解、申诉、仲裁、诉讼等五种。这似乎为金融消费者提供了一个多元化的解决争议的救济措施，可是金融消费者在实际维护权利时的状况是：金融消费者处于弱势地位，不法金融服务机构极少会积极主动配合通过协商解决；消费者协会仅仅是一个社会团体，大多数情况下所谓消协支持起诉则因自身条件所限往往是君子动口不动手；而我国的金融监管行政执法部门职责不清晰，在在遇到一些跨业务的争端时往往互相推诿；由于我国仲裁制度规制的滞后性以及仲裁的合意性要求，利用仲裁来解决纠纷的途径也不是很顺畅；而金融消费侵权所引发的诉讼通常又是具有鉴定及取证难、诉讼费用巨大、人数众多、索赔金额高的特征，对于弱势地位的金融消费者来讲，无法承担起如此之大的诉讼成本。在现实金融争端解决中，对于大多数金融消费者来讲，如果采用维护自身权益的行动从成本看往往得不偿失，因而大多数的人保持沉默就是合理的，至少应该是次优的、理性的行为选择。从客观上看，由于缺乏激励而导致的金融消费者的不行动也减少了金融服务机构的侵权成本，致使不能有效地防止、制约和约束金融服务机构的侵权行为。因此，从成本与效益的比较来看，要求金融消费者采纳对他个人无利可图的行为选择，明显是难以为继的。
三、我国金融消费者保护制度的法经济学对策
（一）完善旨在提高违法成本的金融消费者保护机构
首先，机构性监管应该逐渐向功能性监管过渡，两者并用。功能性金融监管不仅仅重视金融服务机构本身，而且特别重视金融服务机构的业务特征及其所能体现的基本功能，可见，这种监管模式的设计是建立在金融体系基本功能的区分基础之上的，因为这种功能性监管特征是跨产品、跨机构、跨市场，实现了监管的无缝隙对接，所以，避免了原先多个金融监管机构监管所导致的重复监管及监管“真空”现象的存在，实现由原先的对金融服务机构的监管向对金融的功能主体实施监管的转型。其次，设立金融消费者保护局，承担金融消费者保护的职责。金融综合经营背景下的监管制度设计应该从金融业务的同质性要求进行制度设计，突破传统上银行业重视安全与审慎监管，证券、保险业重视金融市场秩序的职能分化，利用现有的金融监管资源的优化组合，提高金融消费者权益保护我国监管体制中的地位。最后要实现投诉信息透明化。一方面，要丰富并公开金融消费者投诉渠道，除电话投诉外，还可以增加网络投诉、传真投诉等方式，使金融消费者在权益受到侵害时能够及时寻求帮助。另一方面，监管部门应要求金融机构定期公布消费者投诉纠纷处理情况，并对投诉达到一定数量的金融机构进行披露，使监管机构能够识别潜在的消费者保护问题。
（二）建立旨在实现竞争性监管的金融反垄断制度
保护金融消费者权益的根本途径就是培育金融市场适度竞争。一方面防止中小型金融机构通过并购形成垄断地位。首先要制定具有操作性的反垄断标准。其次要对反垄断监管机构的职责进行明确划分，防止出现管辖冲突。另一方面要对现行的大型金融机构提出更高要求，防止其利用垄断优势侵害金融消费者权益。如减少对大型金融机构的救助、通过提高资本要求等强化大型金融机构自身抵御风险的能力、加大对大型金融机构的业务限制等。各主要发达金融市场国家依据对金融业的反垄断规制的经验及教训，及时地进行金融反垄断制度改革，改善金融反垄断执法机构的执法条件。因此，我国金融反垄断执法机构设置应该立足于金融自由竞争可以促进社会和谐发展观点，力求金融反垄断机构的独立性以及权威性，联系金融业的反垄断特点，建立起常规反垄断执法机构与作为特殊领域的金融反垄断执法机构相互协调的法律框架。设计这样的反垄断制度的优点是：不仅可以防止反垄断执法机构在金融领域行动迟滞而无法规制金融垄断行为，从而实现维护金融资本市场的竞争以及保护金融消费者权益的最佳时刻；而且能够实现金融反垄断政策同经济政策的有效协调，促使金融竞争力的提升和规制金融竞争行为的同时开展，顾及到了保持金融平稳运行并支持经济的持续发展，减少金融危机导致的巨大社会成本。金融反垄断机构应该在滥用市场支配地位、价格垄断和经营者集中三方面加强金融竞争性监管，这包括国内、国际金融和非金融服务机构以及各种金融信息服务提供商的监管，只有这样才能从金融结构上确保中国金融安全和金融消费者权益。
（三）构建旨在提高维权效率的金融消费者救济机制
一是推广金融争端仲裁方式。作为一种灵活方式解决争端的仲裁，是当今处理商业争端的最佳方式。我国可在借鉴国内外经验的基础上，及时设立一套解决金融消费者权益争端的仲裁机制，作为解决金融消费者权益纠纷的专有途径，把金融消费争端尽快归属于仲裁的范围，让仲裁制度在金融消费者权益保护中充分展现其所具有的制度优势。二是设立小额诉讼机制。小额诉讼程序是伴随着现代世界各国民事诉讼制度改革而不断建立和发展起来的一种程序机制。我国的速裁制度是由上海市浦东新区人民法院首先设立的，在此基础上逐渐展开对小额诉讼程序有益的探索，从诉讼收费低廉及庭审的期限上参照了小额诉讼程序，不过因为我国民事诉讼法基本制度的制约，在解决小额诉讼案件中作用十分有限。所以，我国应该对民事诉讼法的基本制度及时修改，尽快设立和运转小额诉讼制度，以便这一制度发挥快速、简便、经济的优势，解决日益增多的金融消费争端。三是尽快设立集团诉讼制度。由于金融消费者的概念统摄了所有金融商品或服务的自然人购买者，在有关某类金融商品消费过程中产生的针对经营者的侵权行为之诉中，作为当事人的金融消费者一方人数众多，且诉讼标的同一，所以，我国应该借鉴已有的集团诉讼经验，尽快设立集团诉讼制度以便高效地维护金融消费者整体利益及公共利益，以减少单个金融消费者诉讼成本的支出，平衡金融消费者与金融服务机构在诉讼过程中的不平衡地位，减少金融服务机构违法行为的动机。
作者：祁光明 单位：内蒙古民族大学政法与历史学院
参考文献：
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