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公益诉讼制度对于我国来说是一种全新的制度,其在原告资格范围、受案范围等都还没有一个统一的定论,有学者认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以依据法律的授权,对违反法律,侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的活动。有学者将现代公益诉讼定义为特定的国家机关、相关组织和个人,依据法律的授权,对违反经济法律法规,侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为,追究其法律责任的活动。总结现行公益诉讼制度,无论何种定义,其主要有如下两个主要特征:第一,公益诉讼的直接目的是为主持社会正义,实现社会公平,以维护国家利益和社会公共利益。第二,公益诉讼的起诉人可以是与本案无任何直接利害关系的人。
二、建立公益诉讼制度的必要性
研究任何问题的前提是此项研究是必要的,否则根本没有必要研究。我认为建立公益诉讼制度的必要性从经济学的角度上来看,具有以下两点:
1.公益诉讼制度是一种具有经济性的制度
原告的起诉决策与社会的最优决策之间存在着分裂,因为原告在决策时并没有考虑两个成本:一是被告的成本,二是国家司法机关运行机制的成本,但这两个成本确是社会决策时必须考虑的成本因素。公益诉讼一个优势就是它可以避免重复诉讼,节约社会成本,如果有那么一个组织或者某一群体能代替所有受害者提起一个诉讼,那么诉讼成本将会大大减少,从而使花费的社会总成本最少。公益诉讼案件站在社会整体角度上是符合社会理性的,是一种有效率的表现。
2.公益诉讼制度是一种具有外部性的制度
公益诉讼的经济上的必要性还体现在公益诉讼的外部性上。如前所述,作为公益诉讼的原告胜诉后产生的积极社会效果会使其他人受益,这种正外部性的效果并不仅仅局限于某几个人,而是被社会上的不特定的多数人分享。
三、我国现实中公益诉讼制度“软弱性”的原因
(一)微观上当事人出于成本收益的考虑
当个人的利益和社会的利益同时达到最大化是最理想的状态,但是生活中两者往往存在着矛盾,社会利益>诉讼成本要求我们要积极推行公益诉讼;然而私人成本>私人利益又阻碍了公益诉讼的提出。根据科斯定理②,我们知道,在交易成本为零时,不管初始权利如何界定,有效率的结果都会发生。即使出现没有效率的结果,也会很容易的通过社会的自身调节达到有效率的状态(因为交易成本为零)。零交易成本运用到公益诉讼中,有效率的结果最终也会出现。但是我们不得不考虑现实存在的成本问题,由于公益诉讼往往涉及很多人,成本共担所需的沟通工作难度非常大,需要付出巨大的交易成本,它包括金钱成本、时间成本等,要说服大家集资打公益诉讼,几乎是一件不可能完成的任务。作为一个理性人,如果当事人认为自身付出的成本大于自己的收益,他们就会选择不起诉或者和被告和解结案,做出的决策只能是对自身最有利的,现实情况也是如此,但是却不一定符合社会整体利益。再加上大多数公益诉讼中当事人双方力量对比悬殊,涉及的被告往往都是实力非常雄厚的企业,他们有更雄厚的资金支持和更专业的人才等资源,原告往往取证都很困难,无形之中给原告的起诉增加了成本,仅仅依靠某个人的力量想赢得公益诉讼的案件更是难上加难。
(二)宏观上公益诉讼法律制度不完善
“在行业内有一句话,公益诉讼大都败诉了,但是败在了法庭,胜在了舆论。”公益诉讼败在了法庭就是指的我国的公益诉讼法律制度还不健全,将一些本应该纳入到公益诉讼受案范围的案件排除在法庭之外,这种不健全主要体现在以下两点:一方面,公益诉讼常常缺乏适格的原告。新《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件原告须为与案件有直接利害关系人,没有直接利害关系的人无权向人民法院提起民事诉讼。相对于公益诉讼来说,有时每个受害者的平均损失并不是太大或者是并没有直接损失,民诉法的这条规定限制了公益诉讼作用的发挥,是公益诉讼软弱性的一个原因。另一方面,公益诉讼的受案范围过窄。根据新《民事诉讼法》第五十五条:对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。仔细阅读条文不难发现其规定的相当粗糙。根据此项条文,我们只能提及对环境污染、侵害众多消费者合法权益案件的公益诉讼,对国有资产流失案件、就业受歧视案件等无法直接以此提起诉讼。此外条文的模糊性降低了实际操作的可能性,可能会造成现实中不同机关、组织之间相互“踢皮球”、推卸责任。
(三)公益诉讼案件的判决效力受限
判决之效力只及于本案的诉讼标的,判决效力并没有扩张性是阻碍公益诉讼施行的又一原因。“西方集团诉讼的判决具有扩张力,效力及于遭受侵害的所有受害人;而我国的代表人诉讼判决只对进行权利登记的受害人有效。因此,这在某种程度上不但极大地打击了提起公益诉讼人的积极性,同时也助长了那些损害公共利益者的嚣张气焰。”虽然公益诉讼具有外部性,但是判决效力只及于个案,正外部性的优势就无法发挥。
四、针对我国公益诉讼“软弱性”的几点应对措施
(一)微观上将外部性的内化,解决当事人成本收益的不均衡克服外部性的解决途径就是将外部性行为内部化,即通过一定的制度安排使行为的成本和收益之间重新具有一致性。被告行为具有负外部性,应对其征税或加大惩罚力度,从而将其行为的负外部性内化。“对于正外部性的内化,一般由政府向引起正外部性的生产者给予补贴,把引起正外部性的外部收益转给引起正外部性的生产者,从而使私人收益增加到与社会收益相等。”出于成本收益的考虑,无疑公益诉讼的缺点是起诉不足,所以针对以上不足有两点措施能够将其外部性内化:一是降低原告的诉讼成本,二是增加原告的诉讼收益,以此弥补公益诉讼正外部性的原告。
1.降低公益诉讼原告的诉讼成本
一方面我国可以建立成本风险分担机制。具体而言,案件判决前或判决败诉的,政府职能部门调查取证以及检察机关为核实证据、提起诉讼等所支付或缴纳的相关费用,由其各自承担。判决胜诉的,上述费用以及案件执行费则转而由被告承担。此外,案件败诉时,基于公益目的,法院应当豁免原告方一半的诉讼费用。这样,公益诉讼的成本费用及相关诉讼风险就得以在原告、被告之间得到了合理分担和有效分散,使诉讼参与各方的利益得到较好地平衡,更有利于我国公益诉讼的可持续发展。另一方面,针对具体情况,公益诉讼的诉讼费用也可以通过下面方式解决:设立专门的公益诉讼基金来支持诉讼,做到“专款专用”。基金会的资金来源可以是按比例从胜诉的公益诉讼案件罚金中提取,同时也可以接受社会捐款,或者国家或地方财政专门拨款。
2.增加公益诉讼原告的诉讼收益
增加原告的收益的途径有两种,一种是直接给予原告物质上的利益,由政府或者相关组织给予原告补贴,或是允许原告可以从诉讼赔偿中获得一部分经济利益;另一种是给予原告精神上的慰藉,设立类似于“五一劳动奖章”一样的荣誉,在社会层面广泛宣传,使公益诉讼的原告在精神层面获得“收益”。有时精神层面的鼓励比物质补贴的作用更强大。
(二)宏观上完善相关法律,解决诉讼主体适格、受案范围过窄的问题如前所述,大量公益诉讼被拒之门外的原因就在于法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系。司法实践中,美、德等法律发达国家也相继出现了公民诉讼、代表人诉讼、实验性诉讼等公益诉讼制度,分别赋于公民个人、检察官等相应的公益诉权。对此有学者也提出对公民诉讼,即民众诉讼、纳税人诉讼,指由公民个人提起的公益诉讼,其突出特点是起诉主体对与其指控的违法行为未必有直接利害关系。任何人只要其利益受到了所指控的违法行为的不利影响,就具备了原告资格,不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。所以扩大原告主体的范围,构建我国公益诉讼的多元化原告模式,有利于增加公益诉讼的数量,缓解我国公益诉讼“软弱性”,从而更加有利于保护公共利益。受案范围可以采用列举式,将能够确定下来的典型案例类型通过列举的形式确定下来,并规定一定的兜底条款,全方位保护公共利益,实现社会利益的最大化,我们将寄希望于两高能够及时出具更具操作性的司法解释来弥补受案范围的不足,使实质上具有公益性质的案件纳入到法律的保护范围,在社会整体层面解决起诉不足的问题。
(三)解决判决效力的问题
在判决效力范围方面,我国应赋予公益诉讼案件判决效力的扩张性,使法院对公益诉讼做出的判决除了对直接参加诉讼的当事人产生效力外,还对权益受到损害但是没有提起诉讼的不特定的消费者产生效力。我认为可以建立一种类似于普通法系国家的“先例约束力”的原则,使先前公益诉讼的判例具有约束力,如果将来法院受理了不同原告基于相同事由的公益诉讼可以直接援引先前判决,即先前判决对该案具有约束力,这样既达到了判决效力扩张的问题,又可以节约司法成本。
(四)针对可能出现的问题的解决对策
任何事物的出现都有两面性,在积极推广公益诉讼制度时也应当看到将来可能出现的问题,只有未雨绸缪才能防患于未然。宏观层面上,我认为应当扩大原告主体范围,明确公益诉讼的受案范围来弥补现阶段我国公益诉讼起诉不足的现状。但是另一方面起诉标准的降低可能导致公益诉讼的泛滥,为了防止出现滥诉,可以视情况提高相应的诉讼门槛。例如美国的环境法律限制公民对非重要的环境违法行为提起诉讼,为了防止公民就非重要的违法行为提起不慎重的诉讼,引起不必要的损失,自从上世纪80年代以来,联邦环保局就开始列出“重要违法行为”的条目,以提醒持证排污者注意,明确自己行为的界限,从而防止违法,同时也使公民诉讼有一定的标准。这样一方面能够使民众为保护公共利益积极的提起公益诉讼,另一方面又可以避免公众为了鸡毛蒜皮的小事而对簿公堂,造成司法资源的浪费。不可否认的是我国公民的素质整体上还是偏低的,考虑到我国当前国情和历史传统,为防止出现滥诉而导致的浪费司法资源,应当采取循序渐进的改革策略。可以先由特定机关(人民检察院)提起,然后逐步放宽到社会团体,最后扩展到个人。
五、总结
公益诉讼是一种期望以最小成本换取最大社会价值的诉讼制度,它要求社会上的公民在做出决策时要站在社会整体利益的角度上,通过弥补公益诉讼原告的正外部化来平衡原告的成本收益等一系列措施,来实现个人和社会利益的最终均衡。然而,公益诉讼制度对于我国来说是一种全新的制度,我们在看到公益诉讼制度的积极意义时,除了借鉴外国的宝贵经验,还要充分考虑我国现有的法治基础和特殊的国情,在原告资格范围、受案范围等多方面都要进行深入的理论探讨和一定的实践探索。
作者：薛羽 单位：天津师范大学法学院
