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一、浙江土地利用体制改革措施的经济学分析
在新福利经济学中，帕累托原理被视为社会资源配置的价值判断标准，该原理包括两个部分，一是帕累托改进，即一项社会改革使得一部分人福利增加的同时并不减少其他社会成员的福利；二是帕累托最优，即资源配置的理想状态。而在现实社会中，几乎不可能同时满足帕累托最优的所有条件，往往一项政策变动在改善一部分人福利的同时使得另一部分人的福利受损，也即存在外部性问题，为了解决这一问题，经济学家提出了补偿原理，该原理认为，如果某项经济社会政策变革可能导致一部分人受损时，只要受益者在弥补受损者损失之后仍有剩余，则该项改革是可取的。需要指出的是，根据福利经济学第二定理，收入分配与资源配置效率无关，也即补偿行为是否真实发生并不影响资源配置效率，但问题是，如果补偿行为并未发生则必然导致一部分人福利增加的同时而另一部分人的福利受损，这和帕累托改进是矛盾的，因而只有补偿行为实际发生，才属于帕累托改进。
20世纪60年代，产权理论经科斯提出以后，得到大力发展。科斯认为，在产权明晰的情况下，如果交易成本为零，通过产权的市场化交易也可以实现资源的有效配置，达到帕累托最优，解决经济外部性问题，上述产权理论被人称为“科思定律”。美国在20世纪60、70年代推出的土地发展权转让制度被视为科思定律的具体实践，土地所有者可以通过产权———土地发展权的市场交易内部化其在土地分区制下因土地开发权受限制而产生的外部性成本。国内有学者也将“建设用地折抵指标有偿调剂”等三项浙江土地利用体制改革称为“土地发展权转移和交易的‘浙江模式’”，认为该模式完全符合“科斯定律”所揭示的通过产权或分项权利的市场化交易可实现资源有效配置的规律，是帕累托改进。
实际上，折抵指标有偿调剂制度虽类似于TDR模式，但实质上存在着很大的差异，主要体现在：首先是两者的目的不同，在TDR模式中，无论是对“发送区”农地转用的限制还是对“接收区”土地开发密度的设定，其本质都是为了保护耕地资源，减少土地资源占用，提高土地资源的利用效率，而“折抵指标有偿调剂”将“折抵指标”出让区的土地开发权转移到了接收区，并未设定接收区的开发密度，大幅扩张了建设占用耕地的总规模，实际不仅不利于耕地保护，也不利于接收区土地资源配置效率的提高；其次土地产权制度不同，交易的受益主体也不相同，TDR是建立在土地私有的基础上，交易主体是土地直接所有者（如农场主）和使用者（如房地产开发商），土地所有者通过交易直接获得补偿，而中国农地是集体所有制，农民并没有农地的所有权，在“折抵指标有偿调剂”中，地方政府作为农民集体的“人”成为交易双方主体，不管是指标出让方还是指标接收方，其目的均指向土地财政，被排除在交易主体之外的农民，所获收益极低，缺乏有效监管与约束的土地开发加大了生态退化的风险，缺乏总量控制的耕地占用加剧了优质耕地资源的流失，也损害了农民的福利；三是交易方式不同，“折抵指标”的转让行为许多是在行政命令下进行的，交易价格受到行政干预的扭曲，并未真实反映指标的市场价值，未能满足科斯定律关于市场化交易的条件，指标接收方仍然获得了因建设用地指标扩大的外部性收益，而指标的出让方，由于并不影响其人在其它地方获得弥补，也愿意承担因非市场化交易导致的外部性成本，并最终对土地资源的配置效率产生消极影响。尽管土地利用体制改革的“浙江模式”存在上述问题，但该项政策在一定程度上纠正了计划配置建设占用耕地资源的缺陷，根据张蔚文等（2009）的研究，浙江耕地占用指标从边际收益较低的地区转移到边际收益较高的地区，也使总的边际收益得到了提高。
社会福利总量的增加使得该项改革措施满足了福利经济学第二定律的要求，但由于农地产权缺陷以及行政干预等因素，收益分配不够合理，特别是大多时候将农民排除在收益分配之外，缺少对于农民利益受损的实质补偿，损害了农民的福利，未能满足帕累托改进的要求。因而，完善浙江土地利用体制，须从完善指标交易的市场机制以及收益分配机制等方面着手。
二、改进和完善土地利用体制的政策设想
1.完善建设用地使用市场化调节机制，改进土地利用管理体制一是探索建立全国总量控制之下的建设用地指标市场调节机制。针对浙江等经济发达地区建设用地指标不足的问题，在国家“年度土地利用计划”基础上设立建设占用耕地弹性指标，并建立指标的市场化交易平台，以供浙江等建设用地需求旺盛地区的地方政府购买，所得收益专项补贴给耕地保护任务较多的地区，由于发达地区土地利用边际收益较高，在扣除指标购买费用之后仍有剩余，因而提高了土地资源的配置效率。更为主要的是，总量控制之下的指标市场化交易，适度提高发达地区建设占用耕地的成本，也有助于这些地区土地节约使用机制的形成和土地利用效率的提高。
二是建立全国统一的建设用地整理折抵指标市场化交易平台，在总量控制下，探索将折抵指标有偿调剂拓展到全国范围。浙江后备耕地资源匮乏，缺乏外部监管，“折抵指标”调剂规模的扩大势必将降低补充耕地的质量，加剧浙江耕地的隐性流失和生态退化的风险。如果在控制调剂总量的前提下，将“折抵指标”调剂对象扩展到全国范围，适度扩大浙江等经济发达地区建设用地使用规模，在缓解了这些地区土地需求困境的同时也提高土地利用的边际总收益；通过建设用地指标的有偿交易，在加大指标输出地耕地保护责任的同时也让这些地区获得相应的经济补偿，内部化其耕地保护的外部性成本，因而属于帕累托改进。
2.将农民纳入土地资源配置收益分配中，通过耕地保护补偿引入现代生产要素，提高农民耕地经营收益如果土地利用改革措施提高了土地利用的边际总收益，相应增加了社会福利总量，那么根据帕累托改进要求，也应相应增加资源配置参与成员农民的收益或最少保障其福利水平不因改革措施而下降。如果因农地产权制度的特殊性，农民难以直接成为市场交易主体，地方政府在获得因土地高效配置而产生的收益之后，也应通过收益补偿机制，弥补农民在土地资源配置中承担的外部性成本。以“折抵指标”出让方为例，在工业化和城市化快速发展的浙江，土地保持农用特别是用于粮食生产机会成本高，经济效益低，因而为国家或地方粮食安全或农产品稳定供应承担了外部性成本；同时，浙江优质耕地资源的大量流失、新增耕地的大量增加以及配套基础设施薄弱，降低了耕地的综合生产能力，也会相应降低农民收益与耕地经营积极性。如何构建农民收益补偿机制是个值得进一步讨论的话题，但从耕地保护的视角，可行的措施是建立耕地保护补偿机制。
其中，经济补偿只是耕地保护补偿的方式之一，从长期看，农民收益的稳定增加最终需要通过生产要素生产出来，因而，如何通过耕地保护补偿提高农业生产要素配置效率并相应提高农民收益仍是关键，按照舒尔茨的观点，使农业成为一个高生产率的经济部门的关键是引进新的现代农业生产要素，新的生产要素包括现代机械设备、现代农业科技以及运用新生产要素的人本身等。农田基础设施特别是许多新增耕地的配套基础设施薄弱、地力水平低正是农民弃耕抛荒的原因之一，因而耕地保护补偿首先是通过提高农田灌溉与机械化作业水平等加强农业基础设施建设，并通过改良土壤等提升耕地地力水平，以改善耕地综合生产能力，降低生产成本，提高农民生产收益。其次是现代农业技术的推广、农民培训以及现代农业经营主体的培育等。舒尔茨认为，农民的技能和知识水平与其耕作的生产率之间存在着密切的正相关关系，改造传统农业需要对农民进行人力资本投资。因此，教育培训农民，将农民培育成为现代农业经营主体并通过其推广现代农业技术也应是耕地保护补偿的重要内容。
3.实现城市“精明增长”，提高建设用地集约利用水平市场机制并非在任何时候都能达到资源的最优配置，如公共产品就难以通过市场机制得到有效供给，而耕地保护、生态环境保护以及粮食安全等都具有公共产品属性。城乡建设的耕地占用是浙江耕地流失的主要因素，且比重呈现快速上升的趋势，不可逆性的耕地流失问题突出，而且，随着建设占用耕地规模的扩大与可供开发的耕地后备资源的日益枯竭，浙江“上山下海”式的耕地补充也加大生态环境退化的风险。
基于自然资源的有限性以及为子孙后代留有持续使用自然资源权利的“代际公平”原则，应借鉴“精明增长”理念，转变城市发展与土地利用方式，走内涵挖潜、土地集约利用的道路。其主要措施是通过限制城市成长边界、保护农田与自然景观、提高土地使用效率，解决城市空间蔓延而出现的社会与环境问题。
作者：姜和忠 徐卫星 单位：宁波大学商学院
