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摘要：为完善我国高校外部运行机制，文章分析了新制度经济学视角下我国高校外部运行机制存在的问题，提出新制度经济学视角下完善我国高校外部运行机制的对策，即坚持政府宏观管理、改革高校财政管理制度、完善社会监督评价机制。
关键词：新制度经济学视角；高校；外部运行机制
我国公立高校（以下简称“高校”）在“政校分开、管办分离”原则指导下，经过近二十年实践探索，初步形成了“依法办学、自主管理、民主监督、开放办学”的外部运行机制，为高校又好又快发展提供了强有力的制度保障。但高校受产权不明晰、委托关系不明确、利益相关者缺位和法人治理结构不完善等因素影响，外部运行机制还存在一些问题，如高校外部委托关系层级繁杂，高校被多头管理，工作效率低下；政府高度集权管理，高校办学自主权未得到充分落实，自身活力不足；高校开放办学机制不健全，社会监督评价乏力，高校行为缺乏有效监督等，如果不能很好地解决高校外部机制存在的问题，势必制约中国特色现代大学制度构建，影响高校发展。
一、我国高校外部运行机制存在的问题
（一）高校外部委托关系层级繁杂，高校被多头管理，工作效率低下
新制度经济学认为，有合作的地方，就存在委托关系。对高等教育而言，也存在委托关系，“纳税人—国家—政府—国家教育主管部门和地方政府—地方教育行政主管部门—高等学校”这样一个高等教育外部委托关系的存在使得国家教育主管部门、地方政府和地方教育行政主管部门均有权代表国家行使对高等教育和高校的行政管理权，造成政府对高校的多头管理，这可从地方政府及其教育行政主管部门对高校人事管理中体现出来[1-2]。地方高校要面向社会招聘人才，先要向其教育主管部门申请人才招聘计划数，学校人才招聘计划数经其教育主管部门审核批准后，再由其教育主管部门分别报地方主管人事和主管编制的部门审批，经上述主管人事和编制部门批复备案后，学校须严格按照其批复备案的人才招聘计划数向社会公开招聘。在这一过程中，只要有一个政府部门对其人才招聘计划数有异议，招聘高校都将要在其教育主管部门、地方政府人事主管部门和地方政府机构编制主管部门三方反复协调，这无疑增加了学校办学成本，影响了工作效率。不仅是高校人事工作存在多头管理的问题，高校基建工作、财务工作、国有资产管理等工作，也都存在类似问题。
（二）政府高度集权管理，高校办学自主权未得到充分落实，自身活力不足
我国实行国家举办高等学校，政府集权管理高等学校的高等教育管理体制，政府代表国家对高等教育行使管理权时，往往采用行政干预手段来管理高校，表现为：对高校中微观管理多，宏观指导少；对高校事务干预多，服务少；对高校工作、事务直接领导多，间接管理少；没有按照《高等教育法》等法律法规还权高校招生、科研，高校工作开展需听从政府安排等，高校大部分办学自主权仍未得到有效落实。从经济学视角看，高校之所以存在上述问题，关键是大学法人治理机构不完善，表现在：一是政府及高校本身对高校发展过程中各利益相关者权利配置没有做出明确划分，且没有制定相关法律法规和制度政策对其权力配置关系及其权力运行进行规范和约束，因而也无法协调、规范学校与政府、社会等高校利益相关者的权利配置关系，更无法对高校利益相关者的权力进行有效制衡。二是与公司法人相比，高校校长法人资格缺乏足够法理基础，校长法人资格“半法人化”现象较普遍，在一定程度上影响了《高等教育法》规定的校长职权的落实[3]。为此，规范并明确高校法人中各利益相关者主体责、权、利，理顺学校与政府、社会等利益相关者主体之间的关系，是构建具有中国特色现代高校制度的重要内容，也是实现高校健康、稳定发展的制度保障。
（三）开放办学机制不健全，社会监督评价乏力，高校行为缺乏有效监督
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下统称“《发展规划纲要》”）第十六章“扩大教育开放”对进一步健全完善高校开放办学机制提出了一系列要求，为高校实施开放办学战略提供了政策和制度保障。但高校开放办学也还存在一些问题：一是社会参与高校办学渠道较少。社会参与高校办学的途径主要是董事会、校友会、联合办学和捐资助学等形式。二是开放、人性的人才使用、管理机制不完善，海外高层次人才引进困难。人才引进使用机制越健全，人才管理环境越宽松，越容易吸引优秀海外人才。三是与高校开放办学机制不健全密切相关的另一个问题是，社会对大学的监督评价乏力，导致大学“内部人控制”问题较普遍[4]。在西方国家，如英国、美国的高校，都设有大学拨款委员会、社会中介评估机构等社会监督评价组织，这些组织独立行使对高校监督、评价权，第三方组织较好地保证了高校监督评价的客观公正。在我国，由于社会中介评估机构体系尚未建立，由社会中介组织进行的高校评估，高校及社会本身的认可和接受度还不高，第三方评估在我国还没有形成市场，部分评估还带有政府的“影子”，如本科教学水平评估、新建本科院校合格评估等。
二、新制度经济学视角下完善我国高校外部运行机制的对策
（一）坚持政府宏观管理
政府作为高校所有者和举办者，应根据国家和地方高等教育发展规划，为高校发展提供应有的办学经费，营造良好制度和发展环境。政府首先要健全完善各种法律制度，探索建立以委托代表为核心的高等教育法律制度管理体系，为高校营造良好的社会生态环境，确保高校能够在委托的要求下顺利发展。其次，加强对高校的管理和监督。一是要从政府和高校两个方面进行制度设计，使政府与高校之间保持必要的张力，在政府对高校进行宏观管理，高校保持自我独立的基础上，形成真正的“高校自治”。二是要以政府为主导，社会积极参与为动力，完善高校监管机制。这既是继承中国高校管理模式的自然发展，也与政府对高校管理的基本模式相适应[5]。三是政府对高校的行政管理始终是我国高等教育发展的一大特色，构建现代高校与政府的合理关系，仍然要遵循我国政治体制和我国高等教育管理的传统。在中华人民共和国成立后的高校管理实践中，高校管理制度改革始终是在政府主导下逐步开展的。《发展规划纲要》中明确提出，适应国家行政管理体制改革要求，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。完善我国高校外部运行机制，必须坚持政府行政管理为主导，逐步完善法律和制度建设，用法律制度规范高校办学行为和政府行政管理职能，逐步构建完善的现代高校管理制度，科学界定政府和高校的管理边界，构建合理有效的政府监管机制，促进高校可持续发展。
（二）改革高校财政管理制度
第一，政府扶持成立高校拨款委员会，在政策上接受政府宏观指导，在具体运作上具有相对独立性，促使政府由直接财政管理向政府宏观政策与经费调节相结合的管理模式转变，使高校真正成为能够适应社会主义市场经济需要、面向社会依法自主办学的法人实体，进一步转变政府职能。第二，政府要赋予高校更多财政自治权，进一步完善“绩效为本”竞争性拨款机制。政府拨款可按照“基本支出预算＋项目支出预算＋绩效支出预算”的原则，将高校财政性拨款分为教学拨款和科研拨款两大类别。教学拨款按照公平原则，实行以生均拨款为主，以教学评估结果为依据的质量与特色拨款为辅的方式对高校拨款，实现高校办学效益最大化；科研拨款以提高科研效率为主要目标，通过竞争机制和质量相关评估机制进行拨款，以激发高校学术活力。第三，拓展高校财政来源渠道。政府要赋予高校一定的财政自治权，即鼓励高校从社会依法合规自主融资，确保高校资金来源多元化和可持续性；完善相关配套资助政策，鼓励社会团体组织捐助高校科研，政府可对社会团体组织捐助的资金给予一定的配套资助，并在财政税收上对其提供优惠，为捐资助学社会团体组织提供更加有益的政策和财政环境，激励社会团体组织的捐资助学行为。作为高校要健全完善教育基金会制度，通过基金会、社会捐赠、校友等途径，建立较稳定的多元融资模式，吸纳更多、更稳定的社会捐助，促进学校可持续发展；要强化在校生校友意识，与已毕业学生建立良好的校友关系，积极营造杰出校友捐助母校的良好氛围，推进高校又好又快发展。
（三）完善社会监督评价机制
高校已从社会边缘走向社会中心，政府对高校的管理也由直接管制向间接管理转变。在政府、高校角色职能转变过程中，需进一步加强第三方非营利社会组织加强对高校的监督约束，使高校始终保持应有的理性和责任担当，在实现自身科学发展同时，为推动经济社会发展贡献自己的力量。在政府与高校之间建立专业的第三方社会中介监督评估机构，是世界高等教育发展的通行做法。第三方社会中介监督评估机构一方面可有效向高校传达政府的办学政策和办学理念，贯彻政府办学方针路线；另一方面可向政府、社会反映高校的诉求愿望，在政府与高校之间发挥缓冲和协调作用。建立第三方社会中介监督评估机构是发达国家协调政府与高校之间关系的普遍做法，第三方社会中介监督评估机构可在信息咨询、拨款评估、考试督导等重要领域发挥积极作用。第一，中介机构能够吸引社会各界人士参与高等教育管理；第二，政府可以参与高校的有关重大决策；第三，协调政府与高校之间的矛盾冲突[6]。因此，第三方社会中介监督评估机构在一定程度上缩短了政府、高校、社会和家长距离，降低了政府施政成本，增强了公共政策科学性，调动了公众参与高校管理的热情。另外，第三方社会中介监督评估机构能够约束政府越位干预和监督高校不适当的决策和行为，有利于消除政府与高校之间可能产生的紧张关系。
三、结语
我国现有的高等教育评估中介机构大多属于“政府化”的机构，不具有完全的独立性和自主性，且缺乏专业学术评估。建立一批专业的、非政府化的第三方社会中介监督评估机构对高校质量和效益进行评估，是政府与高校双方协调的重要基础。为此，政府要积极推动建立第三方社会中介监督评估机，充分发挥其在高校信息咨询、社会监督、社会评价等方面的重要作用，切实履行好桥梁纽带作用，全面推进高校又好又快发展。
参考文献：
[1]周乐,龙思红.论财政体制改革对高等教育的影响[J].现代教育管理,2007(11):33-35.
[2]南亮进,牧野文夫,罗欢镇.中国的教育与经济发展[M].北京:社会科学文献出版社,2012.
[3]黎霞.“服务型”模式下政府与公立高校关系中的政府定位研究[D].成都:电子科技大学,2010.
[4]邓克俭.我国公立高校委托关系的问题及对策:从政府与学校领导的视角分析[D].长沙:湖南大学,2008.
[5]张敏杰.西方发达国家社会管理的新趋势及其启示[J].浙江社会科学,2011(6):84-87.
[6]王建华.第三部门视野中的现代大学制度[M].广州:广东高等教育出版社,2008.
作者:詹瑞 单位:河南理工大学应急管理学院