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广告业科学发展是指发挥市场机制在广告业资源配置中的决定性作用，促进和保障广告业的健康、持续和稳定发展。广告业科学发展有三个方面的涵义：一是遵循广告业发展规律，借鉴发达国家先进广告理念和经营方式，充分发挥市场配置资源的基础性作用。二是发挥市场机制在广告业资源配置中的决定性作用，运用国家宏观调控政策，促进广告业的持续发展。市场机制的“决定性作用”意味着只要是市场能发挥作用的领域都要交给市场，政府的作用仅仅是弥补市场失灵，而不是过度干预微观经济活动。三是进行“微观经济自发调节，宏观经济政府控制”，实施提供社会保障、社会公正和社会进步的社会福利政策，但它们都不能妨碍市场机制作用的发展，使市场带来的效率和政府提供的社会保障结合起来。
二、制约我国广告业科学发展的制度因素
制约我国广告业科学发展的因素有多方面的，其中最主要是制度因素，即不符合广告业发展的制度影响了广告业的科学发展。有学者认为，“在当代，中国建立自由经济秩序的最大推动力来自于政府，其最大阻力也来自于政府。政府本身创造了一系列条件以营造良好的市场环境，也设置了许多发展市场经济的障碍。如果不对政府进行监督和制约，就会形成独裁和垄断。”从广告业内部结构来看，我国广告业平均利润下降，市场竞争秩序不规范，与目前产业发展初期不合理的市场结构有直接关系，其基本原因是存在若干制度困境，需要从制度层面进行改革，整顿和规范广告市场主体的交易行为和竞争行为，研究制约广告业发展的因素，保障广告业持续健康发展。笔者认为，制约广告业科学发展的制度因素有四个方面的表现：市场调节与国家调节关系错位，宏观经济与微观经济的关系错位，非公企业与公有企业地位不平等，以及经济权力与市场权利失衡。
（一）市场调节与国家调节关系倒置
市场调节应当在经济体制中起主导作用，国家调节起辅助作用。第一，国家干预不可取代市场的自发调节成为资源配置的主导性力量。因为有形之手的运作，必然会在一定程度上损伤无形之手的运作绩效。第二，国家干预在行使自由裁量权时，应当合乎权力运作之内在要求。第三，国家干预不可压制经济主体之自主性与创造性。然而，在我国广告业领域，过分强调国家调节的辅助作用，忽视市场的决定性作用。“行政性垄断”就是政府经济权力恣意行使的表现。在中国广告界有这样一种说法：要想成为名牌，必须做电视广告；要想做电视广告，必须在中央电视台做广告；要想在中央电视台做广告，必须在新闻节目前后时间段做广告。中央电视台作为我国唯一的国家电视台，是党的“喉舌”，然而，它利用自己的垄断地位，牟取高额商业利润，与其国有公用事业单位的性质不相符合。公用事业一旦不正当地介入竞争领域，就会出现不正当竞争行为，严重影响市场资源的有效配置，危害消费者和其他经营者。
（二）宏观经济与微观经济的关系错位
政府的职责是维持宏观经济的稳定，保护承受力差的社会阶层。维持宏观经济的稳定是指政府通过宏观调控政府，使广告业快速、稳定发展。保护承受力差的社会阶层，是指政府应当保护小微广告企业、保护消费者，维护广告业可持续发展。宏观经济调控应当是间接调控，而现实中通过直接干预价格实施宏观调控的现象比较明显，导致微观经济干预过度。但是，同其他行业一样，政府对广告业的管理暴露出“宏观经济管理不足，微观经济管理过度”的问题。2008年，国家工商总局、国家发展和改革委员会联合下发了《关于促进广告业发展的指导意见》，而政府在广告业的产业政策、区域经济协调、行业规划、行业管理方面，仍然不足。工商行政管理机关应当把工作重点从广告监管方面，转到广告业发展指导方面。
（三）非公企业与公有企业地位不等
创造平等的竞争机会是形成公平竞争环境的基本要求。如果对非公企业与公有企业地位的差别待遇，就侵犯了广告经营者的竞争权。①企业在进入市场时，除了市场本身的进入障碍（如技术和标准、资本和规模、国家产业政策等的必要限制）外，不应受到诸如所有制、行业等身份和地域的限制，也不能因为这些差别而在取得收入和承受负担方面的条件而区别对待。基本经济制度的实现形式以及发挥国有经济主导作用的方式，都有待于进一步探索，民营资本所面临的所有制藩篱始终没有真正突破。广告市场主体所有制结构出现多元化现象，对广告业监管，对广告业发展都提出更高要求。以民营经济为主体的中国广告公司整体缺乏实力和核心竞争力，从业人员素质良莠不齐，在广告策划水平、制作水平、内部管理水平、经营理念等方面与国际广告公司存在相当差距。总之，非公企业与公有企业地位不平等，成为广告业持续发展迫切需要解决的问题。
（四）经济法权力与经济法权利失衡
经济法权力是指国家机关、社会团体的经济权力。②经济权力既是市场权利的保护神，又是市场权利最危险的侵害者。经济权力的扩张会使得政府干预经济的范围不断扩张，出现无效干预局面，甚至为经济运行设置障碍。因此，应当通过法律来平衡经济权力和市场权利的关系。对经济管理主体来讲，“法不授权不为自由”。法律赋予经济管理主体的职权，必须遵循政府与市场互补的规律，既定其职权的边界，特别是在经济权力与市场权利的边界。经济法权利是经营者、消费者等主体的权利，是社会成员享有的不同于民事权利的一种权利。经济法权利包括消费者权、竞争权、信息资产权。③对市场主体来讲，“法不禁止即为自由”。在我国广告业，经济权力不恰当地限制了市场主体权利，阻碍了市场经济的发展。国有广告公司在经济上既受到市场环境的制约，又在用人问题、工资问题、奖金问题上服从于那些与广告业关系甚远的上级主管机关。国有广告公司人事权、收益分配权得不到应有的尊重，缺乏经营自主权，经济法权利缺乏保障，严重阻碍了国有广告公司的市场竞争力。在《广告法》中，规定经济法权力的条款不胜枚举，而规定经济法权利的寥寥无几，从另一角度验证了经济法权力与经济法权利失衡问题。
三、促进我国广告业科学发展的经济法对策
广告业科学发展离不开经济法理论的指导。我国著名经济法学家刘文华教授认为：“从人类发展史看，社会整体利益和社会个体(组织和个人)利益的矛盾是人类社会的基本矛盾，支配着人类社会的始终。这一矛盾又表现为国与民、国家和企业、宏观和微观、统和分、管理和自主、经济集中与经济民主、纵向关系和横向关系、计划与市场、国家调节和市场调节、秩序和自由、公平与效率，以及公法与私法等等。”在广告业发展方面，社会整体利益与社会个体利益的矛盾主要表现为计划机制与市场机制的矛盾、宏观经济与微观经济的矛盾、经济权力与经济权利的矛盾、公有经济与非公经济的矛盾。计划机制、宏观经济、经济权力、公有经济是社会整体利益的表现形式，而市场机制、微观经济、经济权利、非公经济、是社会个体利益的表现形式。“两大系列矛盾都是既对立又统一的关系，它们相互联系、相互制约、相互转化，相辅相成，相反相成。”“协调是科学发展观的基本精神，也是经济法的基本理念。”“经济法的本质是平衡协调法，它是市民社会与政治国家两个领域的利益相互融合的表现，它是平衡协调运用‘市场之手’和‘国家之手’的结果，是协调国家、社会、团体、个人之间利益的产物。”根据这一原理，实现广告业科学发展的主要途径，包括协调政府调节与市场调节的关系，协调宏观经济与微观经济的关系，协调经济权力与经济权利的关系，协调公有经济与非公经济的关系。
（一）协调政府调节与市场调节的关系
十八届三中全会公报指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”既要重视国家调控机制的作用，又不能忽视市场机制的基础作用。经济法的价值在于平衡市场与政府之间的关系。市场调节与国家干预都是必需的调节主体。如果没有市场主体的意思自治就不是市场，而如果没有国家干预，就不存在经济法。然而，在市场与国家之间的选择之间却经常会出现偏向。如果政府干预过多，经济法理论工作者就会强调放松管制；而在市场秩序混乱时，理论工作者则强调更多的政府管制。国家干预可以减少，市场调节可以增多，但不能只要市场调节，不要国家干预。国家退出不该涉足的领域，而不是彻底弃权，更不是将政府承担的经济管理职能推给市场。如何发挥市场在资源配置中的决定性作用呢？积极推进广告制。在法律中规定广告制，完善科学的广告经营机制。另外，保护广告作品的知识产权是有效方法。鼓励广告原创作品进行作品登记。如果在广告中使用他人的广告作品，应当取得广告作品权利人的授权。加强对知名广告企业商标的法律保护，加强对广告原创作品的版权保护，加强对广告创新技术的专利保护，加大对侵犯广告业知识产权行为的打击力度。
（二）协调公有经济与非公经济的关系
在计划经济情况下，企业靠政府的计划部门的主观判断来配置资源。而非公经济依靠自己对市场信号的理解来调节生产，通过对资源的有效配置，为市场经济注入活力。公有经济更有利于维护经济秩序，非公经济更有利于为经济注入活力。公有经济与非公经济各有优点，互相补充，两种类型的经济是不同社会制度的国家都应当具备的经济模式。十八届三中全会公报进一步明确了“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，提出“完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展”。通过协调公有广告企业与非公广告企业的关系，促进广告业的科学发展。国有广告企业在稳定社会秩序，参加国际竞争方面具有优势。民营广告企业在提高经济效率方面，促进充分就业方面具有优势。应当适时调整两类企业在本国经济中所占比例，促进我国广告业快速、稳定发展。关于对广告者的管理制度，可以借鉴国外经验，例如对广告媒体按照投资来源进行分类管理的方法，对国家投资的媒体一般不允许经营商业广告，而民间投资的媒体主要通过广告经营来维持其正常活动。
（三）协调经济法权力与经济法权利的关系
政府与市场的科学分工，政府干预与市场机制的密切配合，是经济发展水平不断提高的制度性保障。无论是商品价格、服务价格，还是资源要素价格，主要应当由市场决定，而不是主要由政府管制。企业的经营活动由市场决定成败，即在市场平等竞争中获得生产要素和实现优胜劣汰。政府不应当滥用经济管理权力，干预企业行为。如果政府在微观的经济管理方面管得太多了，则应当减少对经济的限制，为企业松绑，为经营者创造宽松的发展环境。在广告业发展的制度设计中，应当合理收缩经济管理主体的经济权力，扩大广告活动主体的市场权利。在政府购买公共服务的改革中，可以把一部分职权授予社会中间层主体，如把广告组织登记改为在广告行业协会备案，广告行政审查改为行业协会审查。通过政府购买广告行业组织公共服务的方式，充分发挥广告行业组织的行业管理职能，使广告行业组织更好地为社会服务，做到经济权力与经济权利有机统一。综上所述，完善我国广告业宏观调控法律制度，体现民主调控与科学调控，即在尊重广告行业的市场规律、尊重广告市场主体权利的前提下，对广告业进行宏观调控。通过优化广告产业结构，健全广告市场规则，保护消费者和广告活动主体的合法权益，完善广告业发展的保障机制，促进我国广告业科学发展。
作者：药恩情 单位：中北大学人文社会科学学院