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一、社会管理与法律管理的契合
从字面看，社会管理创新与法律似乎风马牛不相及，实则二者关系密切。追溯历史，我们会发现，社会管理的形式很多，有法律管理、道德管理、宗教管理等。社会管理从来就没有离开过法律管理，法律管理是社会管理的一种重要方式。社会管理与法律管理具有高度的契合性：利益是社会管理与法律管理的着力点，公正是社会管理和法律管理的目标，自由是社会管理和法律管理的价值取向。
（一）利益：社会管理与法律管理的着力点
利益是社会管理的着力点。狭义的社会管理是指“：国家通过制定一系列的社会政策和法律法规，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。”[3]由此可见，社会管理主要是对各类社会关系进行调整的过程。从表面来看，社会管理指向“人”，实际上是调整隐藏于人之后的各种各样的利益关系。利益关系是一切社会关系的基础。社会管理的着力点就是要反映、协调和保障不同地区、不同行业、不同阶层、不同群体的利益。利益是法律管理的着力点。法存在诸多价值，例如正义、平等、公平、秩序、安全等，其实质都是各种利益在不同社会生活领域的反映和表现。利益是人们通过社会关系表现出来的不同需要。“利益是人们乞求满足的一种要求、愿望或期待……追求利益是人类最一般、最基础的心理特征和行为规律，是一切创造性活动的源泉和动力。”[4]248正如马克思所说，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。“利益分化导致法的产生，利益决定法的发展，利益是法的实现动力与归宿。”[5]715法律的实质是对利益的确认、界定及分配。“正如功利主义者所表述的那样，法律的直接目的是保障利益，也就是说，保障人们的诉求与要求。相应地，我们就必须确定我们所承认的这些利益的限度，必须衡量、评估各种相互冲突或重叠的利益，以便以最小的代价去保障最大多数的利益。……道德是一种对利益的评价；法律是，或至少是努力成为根据这种评价所做的规定。”[6]150-151所以，法律管理的着力点其实是一种利益。法律的任务就是把利益转化成权利和义务，合理地确定权利和义务的界限。
（二）公正：社会管理和法律管理的目标
公正是社会管理的目标。人类世代追求的理想是建立一个公正的社会。早在我国春秋战国时期，诸子百家就对社会公正问题进行了思考。孔子提出了“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”的思想，体现了他对公正社会的向往。西汉时期的《礼记•礼运》描绘了大同社会的蓝图：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养”。洪秀全在《天朝田亩制度》中提出了“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无处不饱暖”的社会理想。孙中山提出“民族”、“民权”、“民生”三民主义，主要思想就是均贫富，使人们地位平等，平等生活。关于公正问题的思考，在西方由来已久。早在古希腊时期，亚里士多德就明确提出了平等、公正的思想。阿奎那认为，公正是一种习惯，依据这种习惯，一个人以一种永恒不变的意愿使每个人获得其应得的东西。麦金太尔认为，公正是给每个人———包括给予者本人———应得的本分。进入20世纪以来，特别是二战结束以后，公正问题对当代人类生存和发展的重要性愈加突显。人们认识到，公正不仅是个人的私德，而且是社会制度的首要美德，开始在更广泛的领域中研究公正问题。如当代美国学者罗尔斯在《正义论》中论述了社会正义、个人正义之分和实质正义、形式正义之分，并提出了两个正义原则，即平等自由原则和差别原则，“要义为平等地分配各种基本权利和义务，同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担，坚持各种职务和地位平等地向所有人开放，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何人或团体除非以一种有利于最少受惠者的方式谋利，否则就不能获得一种比他人更好的生活。”[7]17-18这些观点对我们今天进行社会管理创新的研究具有重要启示。法律是社会成员共同意志的体现，法律本身内蕴了公正的价值目标。从法的辞源衍生维度看“，法在世界各国语源上都兼有‘公平’‘、正直’‘、正义’等含义。”[8]454法律源于公正，公正是法律之源。这在许多民族的语言文字上得以体现。例如，拉丁文的jus、法文的droit、德文的recht都兼具法律与公正的含义。中国“法”的古体字就是一头正直的独角兽，代表着公正。英文公“justice”一词来源于拉丁语jus。阿奎那首先对jus予以阐释：它意味着公正，是指“人们了解或决定什么是正当的艺术”和“对正当行为予以报酬的地方”。由此可见，jus是指道德上公正或正当的行为，它与法律和司法关系密切。自古希腊以来，西方就重视法与公正。公正被尊崇为法律的首要价值。早在古希腊，柏拉图就认为，那些只仿照部分人的利益制定法律的国家，不是真正的国家，他们所说的公正是毫无意义的……如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得神的保佑和赐福。摩西认为，公正与法律相同，二者均出自于上帝。乌尔比安在《法学阶梯》第一编中认为：对于打算学习罗马法的人来说，必须首先了解法的称谓从何而来。它来自于正义。实际上法是善良和公正的艺术。萨维尼认为，法律的真正内容是同人民关于公正和正义的看法相一致的。再譬如，古典自然法学说的法律理论带有浓厚的道德正义色彩，认为正义是法的基本准则。由此可见，法律管理内含了公正。
（三）自由：社会管理和法律管理的价值取向
自由是社会管理的价值取向。“从世界范围来看，社会管理创新的根本原因在于二战之后以福利国家运作模式的政府权力过大，抑制了社会的活力，也限制了个人的自由，同时，过于强调国家和理性在国家管理中的作用，而忽视了民众的日常经验，使人民与国家日益疏离。更为严重的是，将社会管理简单地等同于社会控制，人们成了政府管理的客体，置身于社会管理的过程之外。”[9]当下，社会管理创新旨在打破一切阻碍自由实现的桎梏，以实现人的全面自由发展为指归。法律管理具有自由价值。自由是人生而具有的属性，是人们生存和发展的渴望，是正义链条的关键环节。马克思和恩格斯对自由对于人的价值做过深刻阐释，“自由确实是人所固有的东西，连自由的反对者在反对实现自由的同时也实现着自由；他们想把曾被他们当作人类天性的装饰品而否定了的东西攫取过来，作为自己最珍贵的装饰品。”[10]63西塞罗对法和自由的关系做了精辟论述：为了得到自由，我们才是法律的臣仆。黑格尔也认为：“法的基地一般说来是精神的东西，它的确定的地位和出发点是意志。意志是自由的，所以自由就构成法的实体和规定性。至于法的体系是实现了的自由的王国，是从精神自身产生出来的、作为第二天性的那精神的世界。”[11]10法律以自由为宗旨，以自由为指归，对调整对象予以保护或打击、奖励或制裁。法律保障自由是对自由予以同等认可、同等保护和对侵犯自由者予以同等制裁的需要。当然，自由绝不意味着随心所欲。正像穆勒所认为的那样，为了保证每个人拥有最低限度的自由，我们就有必要对其他人加以约束，必要时还可以强制执行，以使他们不至于剥夺任何人最低限度的自由。
在社会管理创新背景下，经济法也应进行相应的转变：一是理念转变，从“控权”向“以人为本，保障人权”转变；二是主体转变，从一元管理向多元管理转变；三是方式转变，从管理向服务转变；四是手段转变，从偏重法律治理手段向多种治理手段综合运用转变。
（一）理念转变：从“控权”向“以人为本，保障人权”转变
2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，指出：“加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求。”[12]由此可见，社会管理创新强调在进行社会管理的过程中重视人民的利益。服务人民、一切为了人民应成为管理主体的首要意识与治理理念。人民群众是社会管理创新的客体，是社会管理创新的服务对象。社会管理创新绝不可能脱离人民群众，成为凌驾于人民之上的空中楼阁。人的问题是社会发展的本质和核心问题。经济发展的实质是人的发展。马克思主义的唯物史观认为：人是社会发展的主体，发展的核心是人的发展，离开了人的发展就谈不上社会的发展。人既是社会存在和发展的前提，是经济发展的主体要素，也是社会发展的根本目的。人的本质是一切社会关系的总和，社会的进步与发展最终通过人来体现，通过人的价值实现程度表现出来。就此而言，人本身是社会进步的根源。实现每个人的全面自由发展是社会进步的物质前提。马克思、恩格斯曾在《德意志意识形态》中生动地描述过每一个人全面发展的理想状态：任何人都没有特定活动的范围，每个人都可以在任何部门内发展。社会调节着整个生产，因而使我有可能随我自己的心愿，今天干这事，明天干那事，上午打猎，下午捕鱼，傍晚从事畜牧，晚饭后从事批判，但并不因此就使我成为一个猎人、渔夫、牧人或批判者。一些人认为加强社会管理就是强化管理力度，采取严厉措施，严管重罚，这极易导致“人治”，影响法律尊严。在经济法中，政府的传统管理强调政府对公民的权利控制，强调公民无条件地服从政府，强调公民的法律责任和道德责任。它往往采取自上而下的方式，依靠政府权威，通过制定和实施经济法，对经济关系进行线性管理。这种管理经常具有滞后性，跟不上经济发展的节奏，效果不佳。在社会管理创新背景下，政府的管理主要体现为为市场主体目标的实现提供服务，赋予市场主体更大的自治空间。在当下中国，不同的经济利益主体存在，地区性或群体性贫富差距、社会分配不公问题日益严重。“社会管理创新”思想的提出，旨在表达中国社会发展的价值导向———要实现社会成员的全面自由发展。在从事发展实践、推动社会进步的过程中，应当使参与社会发展的绝大多数人都能从不断进步的社会发展中获得实惠和利益，使经济发展、社会进步和人民生活改善同步进行，以以人为本、保障人权为指归。
（二）主体转变：从一元管理向多元管理转变
在我国传统的计划管理体制下，政府的一元管理地位突出，政府是唯一“合法”的管理主体，其管理活动触及社会政治、经济、文化生活的方方面面，不允许其他组织与其分享公共权力与公共权威。“政府也是解决一切危机和矛盾的唯一主体，通过行政手段自上而下地责任分解，来保持社会的同质性或单一性。‘行政命令’、‘刚性控制’、‘对上负责’成为传统治理体制运行的显著特征。在这一体制下，社会的自我管理、自我服务被排斥在政府管理的体制之外。这是与当时我国社会利益结构单一、社会资源匮乏以及集体主义占据主导地位的现实背景相一致的，或者说是应运了当时社会发展的客观需要。”[13]150随着我国改革开放的发展，我国呈现出经济市场化、利益主体多元化、利益诉求多样化的局面。这表明我国社会管理的结构、基础已经发生深刻的变化。如果依然延续旧有的社会管理手段，无法更好地解决现有的社会问题。“随着社会的发展，社会结构改变以及社会需求多元化，公民的自主意识和权利意识不断增强，人们无论在经济上还是政治上所期待的都不是单一性的标准化产品，社会的自我管理与服务的体制构建就成为一种客观需要。”[13]149在社会管理创新中，应将政府的权力分散化，构建多元化的权力格局。多元化权力赋予公民、群众组织、社会组织、基层自治组织以及事业单位，它们不仅相互协同，共同配合政府管理社会经济，并成为主体的一部分，而且还包括自我管理。社会管理主体的多元化权力划分为社会管理主体的相互制衡和监督奠定了基础，有利于防止权力垄断、市场垄断，有利于保证社会管理活动的规范化和法治化。经济法体现了政府对特定经济关系的干预、调节和管理。就此而言，政府的地位不容小觑，是经济法中的重要主体。但此“政府”应是“有限政府”，不能僭越本应属于市场或社会的权力。在社会管理创新过程中，社会组织也扮演着重要角色，它可以承担原本属于政府的职能，降低政府的管理成本。社会组织参与社会管理，能缓和社会矛盾，减少民众与政府的对立情绪，增强社会和谐。因为，社会组织来源于群众，具有广泛的群众基础，是不同群体实现自己意愿、维护自身权益的利益共同体。与政府相比，它能更直接、更全面地了解社会各阶层的不同需求，并能以不同形式对需求做出直接、有效的反应。在许多发达国家和地区，都是更多地通过社会组织为社会提供公共服务的。在我国，由于社会组织不发达，制约了我国公共服务水平的提高。社会三大部门即政府组织、市场组织、社会组织的构成状况及其相互关系对社会管理具有重要意义。当前，我国多组织联动的社会管理结构和整合机制还没有形成，“大政府，小社会”的结构格局依然存在。进行社会管理创新，长期以来我国延续的“大国家、小社会”的格局必须改变，要构建多元化的社会经济治理结构，“积极培育和发展公民社会，发挥民间组织在提供公共服务、反映社会诉求、维护社会公正等方面的作用，形成市场机制、政府机制和社会机制的有机合作、功能互补、结构协调的社会管理格局。”[14]在经济法中，社会组织参与社会管理能弥补政府功能的不足，可以有效地强化社会服务。
（三）方式转变：从管理向服务转变
现代社会管理同古代社会管理不同。古代社会管理主要体现为管制行政，即政府以管理者和统治者的身份对公民进行限制和约束。政府权力随意性极大，容易导致腐败，侵犯民众的合法权益。随着社会的不断发展，特别是近代以后，随着市场经济体制的建立和国家职能的转变，市民权力不断扩大，政府权力日益收缩。市场经济条件下政府的四大职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在现代社会中，管制行政被服务行政取而代之。所以，服务成了管理的现代要求。社会管理创新要求政府将其职能更多地转向公共服务方面。政府应不断增强公共服务能力，提高公共服务水平，转变社会管理旧理念。政府与其他社会管理资源整合，与其他社会管理主体一道，为社会和谐稳定、为人权的保障创造条件。正如所说，“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”具体而言，在经济法中，政府对特定经济关系的管理应更多地体现为为市场主体提供优质服务（市场无法或不愿提供），从而满足民众的需求，“表现为政府不断增进社会主体的权利与自由,并采用权力转移和多种授权的方式增强社会力量的自我管理、自我服务,以消除权力结构失衡带来的治理障碍。”[13]150政府的权力应实现这种社会性的回归。
（四）手段转变：从偏重法律手段向多种手段综合运用转变
随着社会的不断发展，人与人之间的经济关系日益复杂，矛盾增加。当下许多人认为，只要能制定出详尽周全的经济法规范，并严格适用于社会生活的方方面面而无疏遗，经济法的使命就完成了。为了应对各种各样的经济行为，作为调整社会关系手段之一的经济法律规范急速膨胀。“今天的立法者一开始就急于成为十足的立法癖，似乎每个新发现的社会现象都需要一部专门的法律、规则或一个刑法条文。因而，就像斯宾塞在其一篇最著名的论文中所指出的那样，每一个公民都发现他处在一个由法律、法令、规则和法典编织而成的无法摆脱的网络之中。即使在其出生之前和死亡之后，这个网也一直围绕着他、支持着他、束缚着和约束着他。”[15]218人们发现，尽管经济法规范日趋完善，经济法却面临着无法摆脱的现实困境。比如：贫富差距越拉越大，环境污染日益严重，食品不安全事件频发，生态环境越来越恶化，城乡和地区发展越来越不平衡，社会不公越来越明显，政府缺位、越位现象越来越多。在传统的政府管理中，较多采用法律这样的刚性管理手段，较少采用柔性管理手段，制约方式较多，激励方法不足。法律手段固然是管理特定经济关系的强有力的工具，但传统的法治治理模式路径对经济行为的调整、对当事人之间经济纠纷的解决并不能起到治本的作用。法律治理存在诸多弊端。例如，治理效果不彻底、不持久；无法避免法律规范本身的瑕疵和法律的不周延。在社会管理创新视角下，经济法对经济关系的调整除了采用传统的法律手段外，还可以引入经济调节、道德约束等多种手段，通过沟通、协调、激励等管理技术的运用，构建软硬兼施、刚柔并济、综合利用的多种方式，从而引导、规范、激励和提升人的行为方式，调动人的潜力，从硬性管理变为柔性、人性化管理，使管理目标成为社会成员自身内在的要求。综上所述，当前人们已充分认识到社会管理创新的重要性。在此背景下，经济法应实现四个转变，推进社会善治的实现。
作者：周帼 单位：三江学院
