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多年来，各地出台了一系列经济政策，积极促进装配式建筑的发展。其中，有强制性的，如上海、深圳、沈阳等城市出台的土地出让前置条件规定；也有鼓励性质的，主要包括财政政策、税费政策、金融政策以及建设行业的支持政策等。本专题主要针对地方出台的政策和措施进行提炼分析与评估。
一、出台支持政策的必要性
装配式建筑由于采用了工业化的生产方式，质量和精度有了很大的提高，传统的“空鼓、裂缝、渗漏、蜂窝麻面”等质量通病得到了根治，再加上实现装配式装修，能够为业主提供完整的建筑成品，总体的建筑品质有了质的提高。在现在的人工工资和技术条件下，在标准化程度不高，规模化尚难以发挥优势的情况下，装配式建筑与现场现浇的建筑相比，必然带来造价的上涨，建安成本约增加200元～500元。导致成本增加的主要因素有：一是预制构件成本增加。拿预制三明治外墙来说，如在现场浇筑混凝土每立方米约需1400元～1700元，在工厂生产预制构件每立方米约需2000元～3000元。二是重复征税。传统建筑业只缴纳3.3％的营业税。在实施营改增之前，预制部分由于增加了工厂制造过程须缴纳17％的增值税，而且砂石料不能抵扣，构件出厂的最终税率达到13％左右，预制构件每立方米约需多纳税300多元，按每平方米建筑使用0.4立方米混凝土来计算，建安成本增加约120元，是装配式建筑的主要增量成本，预制率越高，税赋越大。三是装配式建筑的增量成本，还跟技术体系有关。我国装配式建筑所采用的结构体系，以住宅为例，大体上分为预制装配剪力墙结构体系（主流技术体系）和内浇外挂体系（主体结构现浇，外挂墙板，主要在香港及广东、深圳等地使用），其中预制装配式剪力墙体系增量成本大约为200元～500元每平方米左右，内浇外挂体系增量成本大约为200元以内。四是“学习成本”。在装配式建筑推进初期，作为一种建造方式的转型与探索，无论是政府和企业都不可避免地付出“学习成本”，实际的增量成本会比上述分析的理论值更高。但是，随着装配式建筑技术的不断发展，规模效应的形成，并且工人短缺和工资的不断上涨，装配式建筑与传统现浇施工建筑的成本必然会呈现逐渐缩小趋势。由于增量成本的客观存在，企业在开展装配式建筑实践时，长期的收益是不确定的，而短期的成本增加是必然的，这就需要政府采取适当的经济政策和措施，加以鼓励。目前，各地陆续采用的经济政策与措施多以鼓励、激励目的为主，主要包含把装配式建筑项目要求纳入土地出让条件、建筑面积奖励、商品房提前预售、保障房增量成本政府承担、财税政策等，对以上政策措施及实施情况分析如下。
二、土地方面政策
(一)各地政策
山东省多年来实施建设条件意见书制度，其中在土地出让环节，将住宅装配式建筑的要求纳入土地出让前置条件。北京、上海、深圳、沈阳、济南等城市都已出台相关政策，将装配式建筑相关政策要求纳入土地出让前置条件。实践证明，将装配式建筑要求纳入土地招拍挂是现阶段推进装配式建筑较为有效的政策之一。
(二)实施效果评估
1.可操作性强，企业接受度高目前多个城市实践表明，此项措施在操作层面具备较强可行性，且实际上隐含了用地价补贴装配式建筑增量成本，由于地价高企，容易被政府、企业和社会接受。
2.合理协调，避免机械执行有些城市提出装配式建筑的比例或预制率要求不小于30%。在将此比例落实到单个地块中，出现现浇与预制两种作业方式在现场并存的状况，造成成本上升，难以管理等问题。应向上海政策学习，按照《关于落实本市装配式建筑项目的指导意见》（沪建管联〔2014〕480号）、《<关于本市进一步推进装配式建筑发展的若干意见>实施细则》（沪建交联〔2013〕1243号）等文件要求，鼓励集中建设，鼓励在落实地块上所有建筑单体均采用装配式技术，以达到体现装配式建筑规模化效应优势的目的。避免在土地出让时，机械执行装配式面积比例。
(三)政策建议
1.研究探索建设条件意见书制度在土地供应等环节明确装配式建筑规模、比例等要求。加强对装配式建筑项目的用地保障，在土地出让时，可把装配式建筑要求作为建设条件意见书内容之一。
2.分期交纳土地出让金建议对于符合相关政策规定的装配式建筑项目，可通过设置一些具体的评价指标和条件，分期交纳土地出让金。
3.提升政策高度，加强部门协同在执行过程中，如何确保项目按照规划条件中的要求落实到位，发改、规划、建设等相关部门的协同工作要充分发挥作用。建议将此措施上升至较高层面的政策文件，有利于更大程度发挥实效，提高政策颁布的协同度和政策的作用力度。在政策执行过程中，增强各部门的配合度以及响应程度。
4.强化指导，提高企业参与度开发企业是装配式建筑发展的主体，但除较早投身装配式住宅的企业外，不少获得土地的开发企业对装配式建筑技术还不熟悉，缺乏相应经验，管理部门应做好技术指导工作，并帮助企业尽早对接装配式住宅的设计、施工、监理、构配件制作等产业链企业。
5.扩大宣传，加强监管在业内和社会扩大宣传，形成全社会共同监督的氛围，建立市场诚信，在审批流程中加大把关，加大监管、检查。
三、规划方面政策
(一)各地政策
2010年3月，北京市政府率先出台了建筑面积奖励政策，规定以装配式建造的项目可以给予3%建筑面积奖励。此后，上海、沈阳、深圳、济南、长沙等地陆续出台了建筑面积奖励或豁免政策，从企业、市场积极性激发等方面，产生了一定的激励效果。
(二)实施效果评估和建议
1.以北京市为例评估政策实施效果面积奖励政策自2010年实施至2015年底，5年间北京市共有9个商品房项目和1个保障房项目享受了此项政策，开发企业包括北京万科、中国铁建、北京城建、首开住总。政策实施初期，受现有工作程序与实施面积奖励调整规划的冲突影响的制约，一度执行困难。经过各部门的多次沟通协调，从各环节中寻找突破口，终于形成了面积奖励的工作流程，至今已能畅通地完成项目的各项手续。面积奖励政策在北京乃至全国有着重要影响。自北京2010年率先面积奖励政策以来，全国有多个城市效仿跟进，深圳、上海、沈阳等多地出台奖励政策。由于装配式建筑在我国处于发展初期阶段，在标准化缺失、产业链条不完善、企业能力不足、管理体制不配套的情况下，实施装配式建筑必将带来成本增加。面积奖励政策制定的初衷旨在现有政策框架下，努力平衡由于实施装配式建筑带来的增量成本，进而激发开发企业实施装配式建筑的积极性和主动性，充分发挥企业的活力和创造力。从政策实施效果看，在北京市，万科共有7个项目约50万平方米，获得面积奖励1.35余万平方米，其余三家企业各有1个项目共约12万平方米，获得面积奖励0.36余万平方米。目前已竣工交付6个项目。按照目前计价模式，装配式建筑项目较常规现浇结构成本增加约每平方米200元～500元，其中构件费和措施费各占一半，在北京房价稳中有涨的形势下，综合成本基本能与常规现浇结构持平，甚至略有盈利。因此，面积奖励政策极大地鼓舞了开发企业继续开展装配式建筑试点的信心，加快了装配式剪力墙结构技术的研究和发展，促进了相关标准的出台，带动了北京市装配式建筑设计、生产、施工等相关产业链的发展。另一方面，从实施情况来看，面积奖励政策实施五年，只有四家企业申请，过程中多家企业咨询但并未行动，反映出市场仍以观望为主，企业信心不足，内升动力不足，综合分析产业化增量成本过高仍是制约发展的主要矛盾。经验表明，该项措施对激励开发企业作用明显。从香港、深圳等地的实践来看，正是因为有了建筑面积奖励，开发商才有了实行装配式建筑的动力。特别是香港自上世纪对商品房采用建筑面积奖励以来，激发了一批发展商积极采用产业化方式建造房屋，并以此作为企业提升竞争力的重要途径。
2.政策建议(1)城市区域内房价水平对该项措施平衡产业化增量成果的效用起决定性作用建筑面积奖励的核心，是要弥补装配式建筑的增量成本。按3%计算，需要在每平方米楼面地价达到1.8万元以上时，才能弥补每平方米建筑面积300元的增量成本。该政策对于房价较高的大城市比较有吸引力，在三、四线城市，由于房价低，增加的面积带来的效益还无法弥补增量成本。(2)实操层面效用有限，现行行政体制对该项政策的落地起较大制约影响建筑面积奖励的另外一个弊端是操作困难，容积率修改存在较大的政策风险，北京、上海等地在出台建筑面积奖励政策之后，往往也很难操作。经过对此政策的深入分析，建筑面积奖励政策是非常有效的，特别是对开发商而言。从操作层面看，由建设主管部门出台政策，规定开发单位在方案报建时向主管部门提出产业化建设方案，经批准后在工程规划许可证上备注奖励的建筑面积，不视为修改容积率，不变更法定图则，不纳入预售。等到装配式建筑项目完成，由主管部门对装配式建筑验收合格，出具文件，规划国土部门可以签订土地出让补充合同，将奖励的面积登记到开发商名下，即可进行商品房现售；如未完成装配式建筑内容，政府可以在合同中约定将增加的面积收归国有。这种操作模式虽然行政成本较高，但是可以操作的，各地可根据情况制定相关政策。在调研中，规划、国土部门往往提出，希望财政予以直接补贴。如果财政直接补贴装配式方式建设的商品房每平米300元～400元，支出金额巨大，财政难以承担。按照中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》的文件要求，2025年装配式建筑项目比例达到30%的目标，如果以财政直接补贴的方式，每年需要补贴的住宅达数亿平方米，显然是不切实际的。(3)注意有效防范该项措施带来的机械追求预制率等行为装配式建筑在我国仍处于培育发展阶段，一些开发企业为了享受“预制外墙建筑面积豁免”政策，在项目开发过程中，为使预制率等要求达到奖励标准，未经过系统研究和科学论证，盲目增加预制部位，或企业从成本角度出发，只愿意贴着政策规定的预制率下限进行开发，有违采用装配式技术的初衷。香港在建筑面积奖励政策实施初期也遭遇了“发水楼”等市场行为冲击。(4)提前思考该项措施的阶段性作用安排及实施与退出机制虽然企业在面积奖励政策中有所获益，但实施过程行政成本过高，且有突破规划容积率的嫌疑。在发展初期不具备成本优势，建议采取其它经济财税激励政策，鼓励大型集团企业通过技术创新、培育产业链条等市场手段建立先行优势并获益，进而通过这些大型集团企业把适用的技术模式快速推广，实现该模式在奖励政策取消后还能自主持续健康发展、并最终取代传统模式成为房地产开发的主流模式。面积奖励政策在装配式建筑发展初期可以极大地调动开发企业的积极性，对降低装配式建筑的成本有着很大帮助。随着土地出让环节的落实，装配式要求地块比例的不断增加，如上海规定2016年起外环线以内新建民用建筑应全部采用装配式建筑、外环线以外新建民用建筑中装配式建筑应超过50%并应于2017年起在50%的基础上逐年增加，面积奖励类政策将分阶段逐渐退出历史舞台。
四、财政方面政策
(一)各地政策
财政方面的扶持政策包括：一是政府投资项目的增量成本纳入建设成本；二是设立专项资金补贴项目；三是利用原有建筑节能资金等优惠政策，将项目纳入资金补贴使用范围；四是加大科研资金投入支持装配式建筑相关研究工作；五是给予装配式建筑相关企业财政补助；六是给予装配式建筑购房者直接补贴，如长沙市直接给予购房者60元/平方米的补贴；七是在社保费、安全措施费、质量保证金、城市建设配套费等方面给予优惠。
(二)实施效果评估
部分省市的财政政策极大鼓舞了企业积极性，有利于缓解企业因增量成本带来的畏难情绪，但在操作过程中也存在一定的困难。
1.保障性住房项目建设进度时间紧部分保障性住房项目存在动迁腾地工作尚未完成、新增建设用地指标、耕地占补平衡指标尚未落实、建设主体意向确定较晚等客观情况，全面推进装配式建筑建设存在一定困难。
2.补贴标准难以统一实施装配式建筑而增加建设成本的主要原因，是建筑技术体系的改变，装配式建筑的技术体系正处于不断完善成熟的过程中，目前保障性住房中选用的是装配整体式混凝土剪力墙结构及装配整体式框架-现浇剪力墙结构。随着装配式建筑技术体系的不断增加，应针对不同的建筑技术体系设置多样化的补贴标准。
3.不同项目差异性较大。在前期立项阶段只能估算项目实施装配式建筑的增量成本，该估算是基于已完成项目的测算结果。由于实际项目增量受装配式建筑技术体系、管理水平等多种因素影响，而且对于实施装配式建筑引起的增项内容也有不同理解，导致不同项目差异性较大，增量成本如何科学确定是一个难题。
4.行业认知度不高。由于现阶段装配式建造方式仍会带来实际成本增加，加上产业链不完善等因素，相当一部分开发企业更乐于采用传统建造方式而对工业化装配式建造方式持观望态度。部分保障性住房的相关开发建设单位，对这项工作的认知度则更低。
(三)政策建议
1.设立专项资金开展装配式建筑研发和推广应用工作。
2.明确统一的评价标准，对符合《工业化建筑评价标准》的装配式建筑给予一定的财政补贴。
3.制定和完善装配式建筑定额，作为调整政府投资的装配式建筑项目投资预算额度的依据。
4.装配式建筑可分期缴纳土地出让金（或返回部分土地出让金）。
5.将装配式建筑列入建筑节能专项资金扶持范围。
6.对装配式建筑技术工人的培训和技能鉴定给与一定的财政补贴。
五、税收方面政策
(一)各地政策
纵观各地的政策，在税收方面优惠的较少。涉及到的有三类：一是将装配式建筑纳入高新技术产业，享受高新技术产业政策及相关财税优惠政策；二是对部品生产和施工环节分别核算税收；三是将装配式建筑纳入西部大开发税收优惠范围。
(二)实施效果评估
河北省、济南、长沙、重庆等地探索推行了与装配式建筑相关的企业可享受高新技术企业优惠政策，取得了一定效果。许多企业反映，纳入高新技术产业、享受高新技术产业政策及相关财税优惠政策，政策效果很明显。但在上述税收政策落实过程中，由于缺乏相应的实施细则，与科技、税收等部门协商、沟通的时间成本还是很高的，也有相当的难度。少数地方对于全装修住宅的税收优惠政策，对于推广全装修起到了很大的推动作用。
(三)政策建议
建议将符合条件的建筑（住宅）产业现代化园区、装配式建筑企业享受战略性新兴产业、高新技术企业和创新性企业扶持政策。建议对于装配式建筑部品构件仓储、加工、配送一体化服务企业，符合西部大开发税收优惠政策条件的，依法按减15%税率缴纳企业所得税。鼓励企业走出去，把与装配式建筑相关的产品纳入出口退税名录。
六、金融方面政策
(一)各地政策梳理
金融政策主要有两类：一是对装配式建筑项目、企业优先放贷；二是对装配式建筑项目进行贷款贴息；三是对装配式住宅建筑项目的消费者增加贷款额度和贷款期限。
(二)金融政策的实施效果评估
宁夏、河北等地了有关金融优先放贷、贷款贴息等政策，对装配式建筑相关企业的融资，起到了很好的作用。当然，在实际操作过程中，还需要与金融部门进行大量的沟通协调，确保政策落地。
(三)政策建议
1.金融机构对装配式建筑项目的开发贷款利率、消费贷款利率可予以适当优惠。2.对于购买装配式住宅的购房者，可享受贷款额度、优先放贷、降低首付比例等优惠。
七、建设环节的支持政策
(一)各地政策
各试点城市，在先行先试中，已经想方设法地推行了大量建设行业自己能够用到的鼓励政策，本文分类梳理如下：
(二)提前预售政策
上海和深圳等地相继出台了关于“放宽采用装配式技术的商品房预售条件”政策，提前预售政策对于降低开发企业资金成本效果明显，且操作性强，对企业吸引力较强。放宽商品房预售条件，主要是对商品房预售工程进度调整，操作性强，对开发企业吸引力尤为明显。建筑业的特点是资金需求量大，建造周期长，目前我国商品房中大都采用预售方式，很大程度上解决了房地产开发企业资金不足的问题。一方面，跟传统建造方式相比，装配式建筑在成本上还不能达到规模效应，资金需求相对来说高于现浇式建筑，另一方面，对房地产开发企业来说，所需构配件必须在进行现场组装前到位，也就是说在项目建设前期，就需要向部品生产企业下订单，因此建设资金很大一部分需要在项目现场装配前到位。新建装配式商品住宅项目预售工程进度调整的规定，放宽了使用装配式建筑的新建商品住房预售标准，降低了开发企业的财务成本，提高了工程进度，大大激发了开发商的积极性。采用装配式施工技术建造的商品房预售条件适当放宽，区别于普通住宅，可凸显出装配式建筑在工期方面的优势。上部结构施工的同时，下部进行二次结构或安装工程施工。进行分期验收，能将结构中间验收的频率加密，每施工3层～6层左右就能进行一次验收，能有效缩短总体工期。根据上海万科、上海宝业、深圳万科等企业的经验，主体结构采用装配式，配合全装修，下层建筑还在装配，上层就可以开始内装，结合工程验收采用分批多次验收的方式，使项目开发周期大大缩短，减少开发商管理成本和时间成本。深圳曾在2015年5月20日举行的“建筑产业化座谈会”上进行现场调研，对比建筑面积奖励，由于现阶段后者实际操作起来复杂，难度较大，开发企业更欢迎“1/3提前预售”措施，认为缩短周期、加大资金周转、减小资金成本等收益具有极强吸引力。目前，深圳已有数个项目享受到该项措施。鹿丹村项目，2015年2月6日中标，12月26日满足条件后便开盘预售，一年不到的时间里完成了拍—建—售全过程，对开发商的激励作用很大。建议加大对装配式建筑项目销售的扶持力度，在政策规定范围内，装配式建筑的构件生产投资可作为办理《商品房预售许可证》的依据，可提前办理预售，同时在商品房预售资金监管上给予支持。
(三)招投标倾斜政策
河北、重庆、济南、长沙等地，都有明确的投标倾斜政策，也都有一定的倾斜条件。对于装配式建筑发展初期，很有效果，如长沙市对唯一供应商（承包商）采购的，可依据《政府采购法》第三十一条规定，按照《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）规定的程序，采取单一来源采购方式选择供应商。明确提出对装配式建筑项目采取邀请招标方式的政策，力度是很大的。如河北省提出在施工当地没有或只有少数几家住宅产业现代化生产施工企业的，国有资产投资项目招标时可以采用邀请招标方式进行。又如重庆市对保障性住房和预制装配率达到15%的城市道桥、轨道交通等市政基础设施工程试点项目，可以采用邀请招标方式进行招标。比较稳妥的招投标倾斜政策是“加分”方式。重庆市对装配式建筑项目的建设、设计、施工和监理等企业在诚信评价中予以加分。济南市对具有构件生产能力且总投资达到一定规模的工程总承包企业，在招投标时给予加分奖励；工程建设按照设计、构件生产、施工、安装一体化的总承包企业，工程招投标时，在同等条件下优先中标；设计、施工、安装、监理等企业参与装配式建筑项目建设达到一定规模的，在招投标时给予加分奖励。对通过终审和验收的国家3A级住宅、国家康居示范工程、国家“广厦奖”的两型住宅产业化项目的实施单位，在工程招投标、资质升级、信用评级等中予以加分。总之，招投标倾斜政策为试点示范过程中的装配式建筑提供了项目资源，促进了装配式建筑的发展。下一步要在现有的招投标法框架内，制定一些有助于“加分”等激励作用的标准和办法，使沟通协调成本更低一些，从而进一步强化招投标倾斜政策的效果。
(四)优先返还或缓缴墙改基金、散装水泥基金政策
大多数地方的优惠政策，都有返还或缓缴墙改基金和散装水泥基金政策，实施效果很好。沈阳、合肥等地有质量保证金优惠政策，齐齐哈尔、衡阳等城市还有基础设施配套费优惠政策等等。可以说，部分积极性较高的城市，已经尽可能将建设行业可以实施的优惠进行了充分的运用，对装配式建筑的发展，取得了很大的促进和激励效果。建议：
1.装配式建筑使用新型墙体材料并符合现行规定要求的，对墙改基金、散装水泥基金实行免征或即征即退。
2.装配式施工企业缴纳的质量保证金以合同总价扣除预制构件总价作为基数计取。
3.装配式施工企业缴纳的社会保障费以工程总造价扣除工厂生产的预制构件成本作为基数计取，首付比例为所支付社会保障费的20%。
4.装配式施工企业缴纳的安全措施费按照工程总造价的1%缴纳。
5.相关企业发生的研发费用，依照相关规定，在计算企业所得税应纳税所得额时应落实加计扣除的政策。
6.装配式住宅装修成本可按规定在税前扣除。
(五)开辟绿色通道
对于装配式建筑发展初期，开辟绿色通道，可以为相关市场主体节约时间成本和资金成本。随着装配式建筑信息化管理体系的建设，将对所有的装配式建筑的快速审批形成技术支撑。建议装配式建筑工程可参照重点工程报建流程纳入行政审批绿色通道。
(六)其他支持政策
构配件管理相关支持政策、鼓励科技创新与评奖评优、为构配件运输提供交通支持等其他政策措施，都体现了各地想方设法为装配式建筑发展提供政策环境、市场环境的努力，也切实对装配式建筑的进一步发展提供了较好的环境。具体政策如下：在保障性住房中，优先采用装配式建造方式；在城镇化的推进中，鼓励乡镇和村庄的住房建设优先选用装配式建筑；优先安排装配式建筑项目的基础设施和公用设施配套工程；可适当提高装配式建筑工程设计收费标准；将装配式建筑部品部件纳入建设工程材料目录管理；装配式建筑优先参与评奖评优。
作者：岑岩 刘美霞 单位：深圳市住房和建设局住房和城乡建设部科技与产业化发展中心
参考文献：
[1]文林峰、刘美霞、岑岩、刘洪娥等《“关于推进住宅产业现代化提高住宅质量若干意见”执行情况评估研究》，2010年；
[2]文林峰、刘美霞、武振、刘洪娥、王洁凝、王广明等，《绿色保障性住房产业化发展现状、问题及对策研究》课题研究报告，2015年；
[3]文林峰、刘美霞、武振、刘洪娥、王洁凝、王广明等《北京市保障性住房实施产业化的激励政策研究》课题研究报告，2015年；
[4]刘美霞、王广明《促进农村住宅产业化发展的思考——以广安市推进农村住宅产业化为例》，《住宅产业》2015年05期；
[5]刘美霞、武振、王广明、刘洪娥《我国住宅产业现代化发展问题剖析与对策研究》，《工程建设与设计》2015年第6期。