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对民口国家科技重大专项而言，采取何种管理体制首先是由民口重大专项的特点和要求决定的。国家科技重大专项具有“重”、“大”、“专”的本质特征，其规模/影响大、投入高、周期长、技术复杂、参与单位多、项目分布广、时间限定强、风险高，通常需要利用多个部门的资源。这些特点和要求决定了重大专项必然采取不同于常规科技计划的管理体制和运作机制。
(1)有期限的宏大目标———紧密的目标管理。科技重大专项是提升国家竞争力的大型科技工程，按照创新“重大产品”、满足“重大需求”、解决“重点问题”进行部署，有具体的愿景、宏大的目标和完成的期限，是有期限的目标导向型，而非自由探索型，因此，自由探索型科学基金和综合性科技计划的管理模式不适用重大专项。目标宏大性要求专项必须实行严格的全生命期目标管理，建立奖惩措施到位的目标管理责任体系，加强对责任主体的问责监督;其次还必须强化基于目标的立项制度。我国现有的立项方式对目标强调得还不充分，会发生目标偏离和失散的情况，因此应进行一定的改革和创新。此外，对有集成要求的重大专项，为保证在规定的期限内和既有的资源条件下达成目标，必须重视系统工程方法的运用和管理的集成特性，例如，对于专项任务、进度、预算和质量的集成管理，对于项目群、子项目群的集成管理均十分重要。
(2)规模/影响巨大———高位阶管理和强力控制。重大专项中“重大”的含义不是片面的规模大小，更侧重于指重大的经济、社会和军事影响。从规模上看，美国人类基因组计划、日本的超大规模集成电路等与曼哈顿工程和阿波罗计划相比，无论是参与的机构、人员数量和耗资都远不及后者，但它们所产生的科学、经济和社会影响非凡，仍不失为大科技工程的杰作。我国以产业化为目标的科技重大专项的研发如能成功，将取得所在领域关键技术的重大突破，带动相关产业技术水平的普遍提高，并孕育出产业化发展的良好前景，因而其成果推广和产业化将给所在行业以至相关行业带来广泛的影响或巨大的潜在效益。科技重大专项的大科技工程/大经济/大社会的特性，决定了重大专项决策的层次和政府管理力度将是空前的，一般需超越部门层次，比如在国家层面建立跨部门委员会，进行跨部门组织领导和协调。
(3)技术及组织管理高度复杂———复杂性管理。1)技术的复杂性。科技重大专项主要是重大战略产品、关键共性技术和重大工程的科技攻关，每个专项都不是单一技术，而是科学、技术、工程的新科技群，这个群体的各种成分互相影响、互相补充、互相促进。同时，由于重大专项的科技多是与产业连结在一起的，因此它又是科学、技术、生产一体化的体系，并且受到市场目标的影响。2)组织管理的复杂性。技术的复杂性以及科学、技术、生产一体化的运作体系决定了专项的实施需采取多部门共同推动和产学研协同攻关的组织方式，从而表现出高度的组织复杂性。专项参与单位包括不同的政府部门和具有明显功能定位差异的产学研各方，参与主体多元且相对独立，相互之间不构成直接的领导关系，沟通和利益协调会很困难，特别对于大规模分布与协作式专项，其组织实施过程中充满了大量跨部门的和纵横协调的技术与管理难题，需要相对复杂的管理体制机制予以保证，比如决策、咨询、执行、评估监督相对分立的管理体制，建立跨部门协调办公室、技术专家委员会及相应的工作组，构建政府部门间及产学研间合作激励机制，建立管理信息系统加强信息沟通管理，等等，皆是重大专项组织管理所需考虑的内容。同时，面对高度的技术复杂性和组织管理复杂性，片面应用“科学管理”的经典原理，以集权型层级组织结构来寻求组织的稳定性和秩序性的计划管理模式已不适用，需引入复杂性管理理论和以复杂性为基础的系统工程管理方法，将基于控制的科学原理与分权的技术文化有机结合，在强调科学管理的同时重视组织管理的灵活性和适应性，构建刚性与弹性兼顾的组织管理机制，以避免在专项实施过程中产生窒碍。
(4)高强度多元投入———多元管理主体的协调和资源集成。重大专项耗资巨大，非任何投资主体所能单独承受，也因此，我国重大专项坚持多元化筹措资金的原则，在中央划拨重大专项资金的基础上激励地方、企业、金融机构等的多方资金投入，以防范风险、化解压力。多元投入虽弥补了政府的财力不足，但同时也在一定程度上降低了政府主导专项实施的权威性和有效性，对政府的组织管理提出重大挑战，包括:如何确保地方、企业等的配套资金足额到位，三大投入主体之间的权责利关系如何处理，如何在产学研之间科学配置任务和资源来协调不同活动间的相互依赖性，如何加强立项的技术经济评价和经费的使用监管，如何在成果转化及产业化阶段体现政府的意志，促使重大专项成果产生更大的社会经济效益，使中央、地方、企业的资源发挥最大集成作用，这些问题事关专项资源的保障、配置和使用，事关专项能否顺利实施和达成目标。
(5)不确定性和高风险———风险管理。作为国家重大科技工程，专项实施过程受多种因素(包括不可控因素)的影响，存在着很大的不确定性和风险性。不确定性主要包括目标实现的不确定性以及新科技发展的不确定性。风险性则主要包括:1)决策风险，决策体制机制不完善，决策的科学化与民主性不够，决策所需要的信息不能充分掌握，造成决策风险加大。2)技术风险，某个关键的技术问题无法快速攻克，以及新技术发展的不确定性所产生的关键技术路线重大调整的风险。3)管理风险，管理体制机制存在缺陷，导致专项难以取得预期的管理效果。管理风险同时也与管理方式和手段的选择密切相关，手段和方式若选择或组合不当，会对专项组织实施产生一定程度的风险;而管理人员协调能力和执行能力不足同样也会导致执行偏差及管理不力和沟通不良等问题。4)道德风险，如自利和投机倾向带来的项目承担者的各种违约或违规行为，以及决策权力过于集中给一些专项组织管理者(包括评审专家)造成的“寻租”机会和逆向淘汰等非正常现象。上述风险的发生导致的直接结果是专项总体实施受阻和延期，其最后冲击的是专项目标本身，损失也是严重的。因此，专项管理从某种意义上说，就是风险管理。
(6)科技攻关与产业化一体化———成果转化的体制机制安排。我国一些民口科技重大专项以产品开发和产业化为最终目标，科技攻关、成果转化与产业化阶段的相互衔接与递次发展是实施这些重大专项的内在要求，由此，专项的组织管理必须包含成果转化与产业化的体制机制安排，而这正是长期以来我国科技工作最为薄弱的环节。在我国科技与经济等行政职能分属不同部门的现行体制下，科技重大专项的实施如何从科技系统内部的小循环进入经济社会发展的大循环，涉及到部门间协调配合机制以及科技、经济、社会等体制因素的交织影响，以及行政机制与市场机制如何有机结合的问题，其组织管理的范围、规模及复杂程度远远超过了一般性的科技计划管理，因此必须进行组织管理体制机制的创新和变革，而体制机制的创新和变革比技术的创新更为复杂。
2、管理体制直接影响我国科技重大专项的实施
由上可见，我国民口科技重大专项的实施涉及相当高端且复杂的技术与组织管理需求，不仅仅是实现重大技术创新的过程，也是组织管理创新的过程:谁来领导，如何组织实施，各种权责配置、运行机制、协调机制的建立和部门单位之间的相互协作，以及立项、进度、质量、成本、风险控制、目标管理等深层次管理问题，均会深刻影响专项的实施效率和目标实现。管理体制是为保障专项目标实现而采取的管理组织机构设置、管理职权划分、运行等各种关系和制度的总和。管理体制之所以重要，是因为它具有先导性、长期性及对专项实施效率影响的全局性。作为一种组织与制度安排，管理体制直接作用于专项实施的各个环节，决定着专项人财物的使用效率及效果。管理体制还是运行机制的基础，惟有良好的管理体制与通畅的运行机制才能确保管理组织和机构对专项任务进行高效率的计划、组织、指导和控制，尤其是我国在向市场经济过渡时期利益格局剧烈调整的情况下，组织实施科技重大专项面临着一系列新的矛盾或难题，如部门间利益的协调、项目的有效监控、成果转化与产业化及相应的保障措施等，这些问题都需要通过重大专项的组织管理加以解决。管理体制的核心是管理组织机构的设置和权责划分。重大专项的特点决定了它们需采取高位阶、全功能且主辅搭配的复杂组织管理架构。很多专项由政府主导组织实施，政府参与管理重大专项的一个重要方面是对多部门、多单位以及多个利益主体的组织与协调，而各部门和各单位对专项管理的理解和管理方式具有多样性和差异化，如何使这些部门和单位实现相互配合、协同作战，如何对专项各环节、各阶段的目标、计划、资源、风险、问题等进行统一协调和控制，以保证专项整体协调推进和预期目标的顺利实现，这就需要创设一套不同于一般性科技计划管理的强有力的组织管理结构，建立决策、咨询、管理、监督、评估等相对独立的功能组织，明晰其职责、权限和运作机制，使其形成一个有机系统，方能有力量协调和驾驭各方关系，有效应对专项复杂的管理局面。管理体制还包括管理规章制度体系的创设。
管理规章制度体系对保障专项的有序推进至关重要。没有一定的规章制度的宣导和约束，管理就会浮躁，管理职权就不能很好地使用，管理组织机构就不能很好地运行，专项管理体制也就失去了意义。建立一套符合专项特点和目标要求的、科学权威的管理制度并在实际管理中不折不扣地贯彻执行，美国主要依靠的是立法保障及国会的质询问责制度。我国重大专项无论是在跨部门协调领导、信息沟通管理还是监督评估等方面已建立相应的制度，而将制定的制度落到实处还需要行政问责制以及以国家权力机关为主导的质询问责制发挥作用。管理体制还具有明显的社会属性。重大专项的管理体制植根于我国的社会体制土壤之上，行政体制、科技体制、经济体制等都会对专项的组织管理产生直接或间接的影响，而企业、科研院所、大学等作为重大专项的参与主体，是否建立了现代组织管理制度，治理结构和运作机制是否完善，同样攸关专项的管理和执行成效。由于我国正处在由计划经济向市场经济的体制转轨期，行政和经济体制改革尚未到位，国家创新体系有待完善，在社会体制远未完善的条件下，我国科技重大专项的组织实施需要突破一系列体制机制障碍，创造出真正适应重大专项特点和要求的新的体制和机制，但如何突破以及何种管理体制模式最优，需要经过理论和实践过程两个层面的研究、评估和比较。我国科技重大专项的实施还面临市场经济条件下多元主体不同的利益诉求和价值观念变化的挑战。市场经济转型提升了科技创新的生机和活力，使专项组织领导者能通过利益激励的杠杆，调动不同主体参与重大专项的积极性、主动性和创造性，但市场经济环境也带来了科技活动主体行为规范和价值观念的变化。对部门、单位和个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督这些主体不合理的求利行为的管理规范却尚待建立和完善;科技创新的复杂性大大提高，但适应这种复杂性的科技组织管理手段和监督制约机制却没有得到符合需求的提高;市场经济条件下单位和个人的价值理念发生深刻变化，但与这种变化相适应的科研道德和诚信体系建设却滞后于变化。这些巨大变化对我国重大专项的组织管理形成重大挑战，要求我们既要学习建立多元的治理结构和治理机制，又要重视部门间利益的协调以及项目的激励和约束，方能推动专项工作的良性运行和发展。
3、结语
国家科技重大专项是我国当前科技工作的重中之重，其管理体制的建构必须符合专项的具体特点和管理需求，且随着实践的检验和发展阶段的变化保持动态的调整和完善。然而，我国大规模组织实施民口科技重大专项在历史上尚属首次，目前又处在体制转轨期，缺乏直接的国内外经验可以借鉴，学术界对民口科技重大专项组织管理的理论研究也很稀少，相对于一般性科技计划管理的研究薄弱很多，导致我国民口科技重大专项的实施在组织管理层面既缺乏相关理论的有力指导又缺乏既往成功实践经验的借鉴，处于一种完全的实践探索状态，面临很多的管理迷思和实践难题。鉴于上述问题，建议政府部门设立重大专项调研评估基金，一方面资助学术界开展重大专项组织管理的前瞻性课题研究，发展我国的重大专项管理科学，以正确引导重大专项的管理实践;另一方面，对实施中的科技重大专项组织管理工作开展定期评估，建立重大专项管理研究论坛，及时破解重大专项管理过程中的重点难点问题。与美国等先进国家相比，我国在科技重大专项组织管理的前期研究、定期评估和持续改进等方面均存在不足和差距，必须引起关注，否则会极大影响专项的顺畅推进和目标实现。
作者：张义芳 单位：中国科学技术信息研究所
