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摘要:
农村土地流转制度是二十一世纪以来中国农村土地制度的最重要变革之一，对于提高土地利用效率、解放农业生产力、缩小城乡收入差距具有重要作用。本文在国际贸易的视角下分析了我国农村土地流转制度的变迁、现状和动力机制，论证了土地流转制度在中国实行的必要性；又结合各地土地流转实践，分析目前我国农村土地流转过程中存在的问题，并提出政策建议。
关键词:
土地流转；集体农用地；集体建设用地
一、中国农村土地流转现状
在刚刚允许农村土地流转的上个世纪九十年代，我国农村土地流转率很低，全国仅有不到1%农户发生土地流转。新世纪以来，我国经济的宏观基础和微观环境发生了巨大变化。工业化的快速发展，使得工业部门工资迅速上涨；相比而言，农业生产效率较低，农业收入不高，越来越多的农民选择外出务工或经商，全国有很多的地区都不同程度出现了耕地抛荒的现象，并且农地抛荒的面积日益扩大。为了实现农村土地的规模经营，提高土地的产出效率和农业生产的经济效益，我国农村土地流转的发展速度明显加快。虽然在全国范围内，土地流转的面积迅速增加，但土地流转政策在地区之间推行和实施十分不平衡。由于地区之间的社会经济条件不
二、制度、农民北京及政府偏好等差异
例如：在安徽省界首市，截至2015年10月，全市土地流转总面积40.8万亩，已经占到了耕地总面积的70.2%；而在甘肃省两当县，截至2015年6月，全县的流转土地面积比例仅为6.90%。各个农业大省的土地流转规模差异也很明显。从各省农业厅公布的数据来看，2013年，江西省流转土地面积比例为11.0%，山东省为12.2%；而同期，内蒙古自治区的这一指标为，河南省为29%。同为农业生产大省，内蒙古自治区、河南的流转比例是江西、山东的2倍还多，可见农地流转在不同地区间差异十分巨大。
三、中国农村土地流转面临的问题
农村土地流转市场的建立是生产力发展的必然结果。而目前，我国各地在土地流转方面的实践也在如火如荼地进行。从流转面积和比例来看，土地流转取得了相当的成效。但在实践过程中，土地流转也面临着很多的问题和挑战。
(一)集体农用地流转过程中的问题
集体农用地的流转其实就承包权的流转。从第一部分分析可以看到，进入新世纪之后，《土地承包法》和《物权法》都规定了土地可以以多种方式，包括转包、出租、互换、转让或者其他方式等，进行流转，并且都受到法律的保护。从目前各地的时间来看，农地承包权除了不能抵押以外，其他流转途径都是畅通的。十八届三中全会后，《决定》明确放开了农地承包权的职能，可以说，不久的未来，承包权的流转在政策方面已经基本无障碍。目前，摆在集体农用地流转前的难题主要有三个：一是我国集体农用地的产权十分细碎。家庭联产承包责任制时期，为了公平性的要求，在分土地时会讲究“远近、肥瘦搭配”的原则，导致不仅人均土地少，而且每户的土地还被分成好几块。产权的细碎化使得土地流转过程中，参与的交易主体数量较多，交易成本特别高。目前解决这一问题的方法就是通过政府的力量在集体内部进行土地集中以减少中间成本。但这样的做法很容易在农户间、农户和集体间产生纠纷。二是“非粮化”现象与食品安全之间的矛盾。由于种植粮食的经济收益率较低，经济作物便更受土地流入者的青睐。而且经济作物相比于粮食作物，其生产成本和收益对土地规模利用的敏感度更高，因此随着土地流转的进行、土地规模利用的发展，非粮化速度越来越快。三是如何在土地流转过程中切实保护农民的利益。土地流转制度的出发点是为了提高土地利用效率，解放农业生产力，增加农民收入。但如果不对土地转入对象加以限制，有可能出现城市工商业资本到农村进行圈地的现象。因为在资金实力方面，即使是生产效率较高的农业生产能手，其资金实力也无法与城市工商资本竞争。这就使得部分想要继续进行农业生产的农民得不到土地，无法实现规模化生产，不仅没办法增收，还可能会在农业产品市场的竞争中丧失优势，从而被迫放弃自己的原有土地。这样一来，农民的利益大大受到损害，甚至会激化社会矛盾，产生不稳定因素。因此，如何平衡城市工商资本和农民自有资本在土地流转市场中的力量，保证公平和有效的前提下，维护农民的利益，也是土地流转制度所需要解决的问题。
(二)集体建设用地流转过程中的问题
十八界三中全会以前，集体建设用地流转是被明令禁止的。从各地实践来看，大量的农村建设用地已经成为土地市场的潜在供应基础，而在当前社会经济发展对用地需求远超过政府规划给出的土地数量的情况下，使得潜在的供应和需求无法实现合意的交易，造成无效率。实际上，很多地方已经开始探索农村建设用地直接进入土地市场的方法。例如成都市的“蛟龙工业港”、“锦江变法”等。但这些尝试都或多或少与当时实行的土地政策产生矛盾与冲突，农村建设用地入市带来的财产权利是不完全的，也是无法得到法律保障的，存在着极大的制度风险。十八界三中全会后，《决定》中明确规定，“要建立城乡统一的建设用地市场”，这意味着不久的将来，农村建设用地的流转将会被放开。然而，真正放开农村建设用地的流转还面临一系列的问题需要解决。一是哪些农村集体建设用地可以被纳入土地流转市场。在《决定》规定，被允许与国有土地同等入市、同权同价的是“农村集体经营性建设用地”，而在目前“集体经营性建设用地”是一个没有明确界定的词汇，哪些土地属于“农村集体经营性建设用地”还没有相应的解释和规定，其中最让人关心的一点是：宅基地是否在这个范围内。按照各方的普遍理解来看，宅基地并不会被包含在内。二是农村集体建设用地流转后的利益分配问题。若宅基地不参与土地流转市场，那么进入土地流转市场中的是集体内部其他公用建设用地，那随之而来一个现实的问题是：在农村，产权比较明晰的就是每家每户的宅基地，而其他公共用地则没有明确的产权界定，这部分公共用地进入土地市场流转后带来的增值收益该如何在农民之间、农民和村集体之间进行分配？如何避免某些村集体干部在这个过程中“中饱私囊”，损害农民的利益？
四、总结与政策建议
基于对土地流转政策沿革及其背后动力机制的分析，土地流转有其产生的时代背景和重要意义，是中国经济社会发展过程中的自然结果，对于农民增收、解放农业生产力、促进社会公平有重要意义。因此，土地流转面临的已经不再是“要不要”的问题，而是“怎么做”的问题。就集体农用地流转而言，政策体系已经初步搭建起来，政策方面的限制也基本放开。目前需要针对实践过程中所出现的问题对政策体系进行进一步的完善。而在集体建设用地流转方面，目前只有总体的思想指导，具体的政策体系还待建立。与土地流转政策相配套的社会保障政策也需要及时跟进。一是可以借鉴日本的经验，建立合作经济组织等中介机构，实现更高层次的合作，加入和退出农业合作组织可以使大面积土地集中连片经营。二是要用行政和市场的双重力量对农用地流转后的用途加以规范和引导，防止“非粮化”现象的恶性发展，保证食品安全。一方面，可以通过政策规定，对“非粮化”的规模做出限制。另一方面，可以通过政府补贴、引进现代农业技术、改善农村基础设施建设等方式降低粮食种植成本，提高粮食种植收益，解决粮食种植与其他经济作物和其他农业部门之间的“剪刀差”问题；三是完善土地流转后的利益分配机制。要对流转土地进行确权，同时明确流转过程中各主体的权利和义务，以及对土地流转后的收益分配比例。在平衡各方利益同时要尤其关注农民利益，不要让农民“失地又失利”。四是解决地方债务危机，降低地方负债水平。解决了地方财政的缺口，是安全平稳放开土地流转限制的前提。可以通过国有企业改革、放开垄断行业等方式完善市场经济，提高市场活力，为地方经济创收；土地流转要有完善的制度体系作为保障。土地作为一种特殊的生产要素，有其本身的特点和重要意义，关系着国家安全和社会稳定。因此，土地流转不能完全交给市场，而是要加以政策的约束和引导，在公平和效率之间寻求平衡点，在保证农民利益的前提下实现土地利用效率的最大化。只有解决好农民最根本的问题，才能使得我国经济更上一步，在国际市场发挥作用。
作者：高璇 单位：内蒙古大学经济管理学院
参考文献:
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