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摘要:转基因产品贸易制度作为国际公共产品，不仅关乎各国农产品的进出口情况以及全球贸易格局，还关系到全球环境保护以及食品安全等问题。然而目前世界上还没有一个组织针对转基因产品制定过有约束力的多边国际制度，反映了该领域国际公共产品供给的匮乏。原因在于行为体之间巨大的利益差异使得国际合作步履维艰，相互冲突重叠的国际制度正在阻碍统一的有约束力的多边制度的形成。区域性全球公共品能够填补全球公共品的空白，缓解一些全球公共品供给困难造成的影响。
1转基因产品贸易多边制度的供给现状
1.1有关转基因产品贸易的多边制度
随着全球化进程的不断加深以及科学技术的高速发展，国际社会的各个领域相互连结，人类生活的方方面面也都受到影响。在全球化的背景下，国内事务与国际事务的联系逐渐紧密，相互影响，二者没有完全彼此独立的真空地带，越来越多的国内议题都具有了国际公共性，如消除贫困、环境保护、疾病控制等。转基因产品的规制已经成为全球贸易的重要议题，不仅关乎各国的农产品进出口情况以及全球贸易格局，还关系到全球环境保护以及食品安全等问题。特别是环境保护以及食品安全等非经济因素并未受到多边贸易制度的足够重视，使全球化制度出现了失衡，给国际社会的持续发展带来了隐患。因此，需要国际社会成员通过国际合作来共同应对这一问题。国际制度是实现、促进国际合作的重要保障，是指集中体现某一国际关系领域中行为体的期望的一系列明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序［2］，有助于避免“囚徒困境”等集体行动问题。例如:在谈判环节中，国际制度能够提供官方例会的平台以及文秘、后勤、信息等支持，从而节约谈判成本;在执行环节中，国际制度能够监督其成员的遵守，报告其违反情况，提供请第三方争端解决机制等。基欧汉认为这些制度增加了政府权力而非限制，因为其使政府间达成互利的协定［3］。但目前，转基因产品国际贸易领域尚未形成具有普遍约束力的多边国际制度。有关国际法规则主要来自世界贸易组织(WTO)下调整与贸易有关事项的多边协定、联合国粮农组织(FAO)下的《国际植物保护公约》、国际食品法典委员会(CAC)制定的《国际食品法典》、联合国环境规划署(UNEP)主导制定的《卡塔赫纳生物安全议定书》以及部分区域性组织制定的相关协议。然而，以上国际法规则多属于国际软法规则，对于缔约方均缺乏强制执行力。考虑到WTO停摆的困境，在解决纠纷时，WTO规则同样面临缺乏执行力的问题。
1.2多边制度供给的困境
国际制度作为一种国际公共产品，是促进多边合作最重要因素。国际公共产品是“那些收益能够跨越边界、时代和人口组成的产品”［4］。依据美国经济学家保罗·萨缪尔森作出的界定，公共产品的特征有2个:非排他性，即公共产品自被生产出之时，会对所有人同时造成收益或损害;非竞争性，即一人消费公共产品不会减少公共产品对其他人的供给，其他人对产品的消费也不会增加任何成本［5］。根据国际公共产品的外部性的溢出范围，国际公共产品被学界划分为区域公共产品和全球公共产品。国际公共产品作为国际合作的产物，是国家实力在国际层面的存在形式，是国家之间权力和利益互动的重要媒介和载体。国际公共产品的所涉实力内核及其博弈和互动，正式通过国际制度“吸引”他者［7］。国际制度，特别是有形的国际组织，其建立和发展本身就是集体行动的结果。国际社会之上没有世界政府，因而此状态下策略的合理选择决定国际合作成败，例如:“以牙还牙”策略可作为实现合作的基础性条件，调整博弈收益矩阵可以降低背信的收益，减少合作行为体的数量可以降低监控难度，扩大不同领域及议题合作的联系可以增加合作的动机并降低背信的诱惑，重复博弈能够增加国家的合作倾向［8］。一般来说，多边制度有助于国家合作时降低谈判成本、提升决策效率、促进信息交换、监督协定的执行提供争端解决的平台。然而，欧美双边对于转基因产品贸易规制存在巨大的分歧，导致双边层面上难以达成有效的合作安排。美国主张适用更加自由的标准，开放的市场，而欧洲则对转基因产品态度更加谨慎，主张更严格保守的标准。行为体间的异质性会影响合作的达成，美欧作为享有全球重要话语权的行为体，二者相互冲突的利益和相互对立的主张给转基因产品贸易规制多边制度的达成带来了巨大鸿沟。
2多边机制供给困境的成因分析
2.1分配冲突
“囚徒困境”理论认为，国家间达成合作是能够实现共同利益的，但国家担心另一方违反彼此之间的协定是达成合作的阻碍。就国际关系而言，这些问题一般能够通过创设国家行为监督机制以及违反协定惩罚机制来解决。但是，囚徒困境忽视了一个阻碍国际合作的重要因素，即各国主要关注的是自身的“绝对收益”，而不是权力平衡的“相对收益”，各国就合作成本收益的分配有着不同利益，由此造成的冲突最终会影响合作的达成。因此，“囚徒困境”理论不适用于合作参与方存在分配冲突的情形。在国际政治背景下，当国家进行合作时，并非仅是在“合作”或“背叛”之间做出选择，而是选择了确定的合作条件。“囚徒困境”下的合作只有一个途径，但现实世界却有很多途径［9］。就博弈条件而言，可能存在着多重均衡，即博弈双方对协定的选择可能存在着多种可能性，而国家则要面对选择其中一个可能性的挑战。不同的合作方式对国家经济、政治上成本收益的考量带来的影响也不同。例如:在国际贸易协定中，一方倾向大幅降低工业产品关税，另一方却希望降低农产品关税。在这情况下，国家不仅面临着监督和执行贸易协定的挑战，还要确定合作的条件，即协定中降低工业产品和农产品关税的幅度。但“囚徒困境”模式的这种合作或背叛的二元选择不能囊括国际合作中的这些因素。事实上就农业生物技术来说，美欧双方关于转基因食品、饲料规制国际标准的谈判，基本展现了世界两大重要经济体之间分配冲突的全部特征。美欧都竭力使其国内的标准输出到国际层面，并将由此带来经济、政治上的调整代价转移给对方。在美国看来，政府、农民以及生物科技公司担心欧盟的“保护主义”标准已经损害到美国的经济利益，其担心这样的标准会传播到更多的国家，进一步打压转基因食品、作物的潜在市场。因此，美国政府一直试图将自己更加自由、“科学导向”的标准，推行给各个国际制度，同时试图通过外交和向WTO提起诉讼的方式削弱欧盟标准的适用。欧盟适用的转基因食品、作物规制制度是高度限制性的。欧盟担心适用美式全球标准会造成欧盟农民以及生物科技公司出于相对劣势的地位，使欧盟遭受潜在的环境和食品安全风。转变欧盟对转基因产品的管制还会引起反对转基因产品的强烈公共舆论，使政府和官员面临巨大的政治损失。因此，欧盟代表一贯坚持在全球层面推行限制原则，同时保护欧盟的规制制度免受来自WTO的法律挑战。事实上从更广阔的视角来看，欧盟推行其标准是欧盟委员会公布战略的一部分。该战略指出“通过国际组织和双边安排的方式在国际上促进欧盟标准的发展”［10］。在转基因产品市场规制(包括环境、健康规制等非关税壁垒)上，尽管欧盟和美国就避免展开全球贸易战具有的共同利益，然而对于问题的解决，二者倾向的条件却大不相同。美国倾向“科学导向”的原则，从而使转基因食品、种子贸易自由化，而欧盟倾向“限制原则”。双方认为对方标准的适用都将使自身遭受巨大的政治、经济损失。
2.2制度的碎片化
制度的扩增并不能实现问题的解决，反而会造成制度间的紧张、冲突和不一致。各个制度独立发展，带来了规则间的相互冲突，使人们对潜在的混乱与不确定性感到担忧［11］。有观点认为，区域性制度注定不可能取代多边体制，因为其是国家追求自身利益的产物，具有歧视性，这一特点是其挥之不去的天然短板。此外，区域性体制通常具有大国权力性导向，这同样是其难以克服的致命缺陷。可以说，歧视性决定了区域性体制难以肩负国际贸易法治之重任，构建国际贸易制度存在较大的局限性，而大国权力导向性决定了区域性体制只能作为绝大多数国家的权宜之计。制度的产生是为了解决现实中的问题，但是现实问题层出不穷，并不会完全符合之前设计的制度，可能会涉及多个制度，这就造成了制度冲突。在面对制度冲突的情况下，决策具有一些不同的特征。任何制度的谈判都不是从零开始的，通常是由“路径依赖”的，考虑相关国际制度的发展。各国为应对国内政治环境、寻求自身利益，往往会“选择制度”，选择特定制度以便达成所需要的结果。具体来说，国家会基于以下特征选择制度，如成员身份(限制性的或普遍性的)，投票规则(一国一票制相与加权表决，表决一致与多数表决)，制度特征(争端解决程序中出席或缺席)，实质问题(贸易、环境或食品安全)，主要功能(贸易、环境或农业部)等，这些特征都或多或少地以可预见的方式影响实质性的结果。在冲突的制度中，组织的数量庞大会导致组织间法律不一致。国家在应对这些不一致性时，会依据自身的利益需求，通过划分不同制度之间的界限或者强调一个制度较之于另一制度的优越性或层级关系的方式来应对不一致性。国家还会利用“战略性不一致”，通过一个制度在另一个制度中创造冲突或不一致性，力图向特定方向转变另一个制度中对规则的理解或实际适用。强大的国家在这一“选择制度”过程中更能体现出适应性［12］。政治学对制度重叠的分析越来越多地得到国际法“多元化”以及“碎片化”等法学理论的补充完善。例如:在2000年，国际法委员会将“国际法碎片化引发的风险”议题列入其工作计划，并于2002年创设工作组为该议题提供建议，重命名为“国际法碎片化”，国际法多样化和扩展引起的困难”。碎片化的后果是法律的不确定性以及国际法律制度间的潜在冲突。正如国际法委员会2006年报告所指出曾经属于“一般国际法”的领域已经成为专门制度而运行，如“贸易法”、“人权法”、“环境法”、“海洋法”、“欧洲法”等，每个制度都有自己的原则和机构。问题在于这样专业化的法律制定及组织构建行为通常不顾及相邻领域的立法、实践行为，也忽视了一般国际法原则和实践。后果就是规则或规则制度之间产生了冲突，偏离了制度性实践，对法律的全盘把握造成了损失［13］。就某一特定问题而言，当现行制度对实质性结果具有特殊意义时，分配的冲突会刺激国家在各个可行的制度之间进行选择，试图利用最有可能保证其青睐结果的制度进行谈判或诉讼。这些分配的冲突使国家产生了加强现行符合国家自身利益的制度，削弱不符合自身利益的制度。如果现行制度不符合一国利益，该国就会创设新的制衡制度支持自身地位，从而改变现状。特别对强国而言，利用这些策略是十分便利的。美国和欧盟就有关转基因产品的国际规制的分配冲突，促使各方在冲突的制度中进行选择，美国选择了WTO和OECD，欧盟贯彻了设立新的制衡制度策略，在《卡塔赫纳生物安全议定书》的设计中发挥了开拓作用。
3实现多边制度供给的思路
3.1供给方式的选择
国际公共产品的供给有3种模式:霸权供给模式，全球主义集体的供给模式，地区主义合作的供给模式［14］。其中，“区域性公共产品”是指在共存的区域中多个国家具有共同利益和需求，即便不与全球利益和需求相悖，却是有个性的。然而，由于国际社会从单极转变成了多极，霸权稳定供给不再适用，美国和欧盟就转基因产品贸易规制的分歧就是体现。由于行为体差异性和多元性，全球集体供给增长缓慢，表现为多边制度的发展停滞。可见，在多边公共产品供应不足或不能实现部分国家个性化需求的背景下，区域合作供给公共产品的模式得到了极大发展，在一定程度上弥补了公共产品的供应不足。区域性公共产品作为区域合作的产物，有效补充了全球公共产品的空白，在一定程度上缓解了多边公共产品供给困境带来的问题，就实现各个国家的利益诉求而言颇有裨益。区域内的国家或国家集团因共同利益和需求联合起来，共同设计出一套安排、机制或制度，并为之分摊成本。
3.2制度冲突问题与国际公共产品供给的平衡
国际公共产品供给与区域性制度存在一对矛盾，就是国际公共产品的供给需要区域性制度的补充，而区域性制度的增多又会使其碎片化问题侵蚀多边制度，影响国际公共产品的供给。碎片化问题难以调和，主要是各制度之间存在较大差异，偏离了多边制度的基本原则和初衷。广泛的参与度有助于缩小各个行为体之间的差异。在全球化的进程中，国家不再是唯一的行为体，跨国公司、非政府间国际组织等行为体能量积聚，对国际事务产生了巨大影响，不断为国际法的遵守设立了标准和动机［15］。从积极方面来说，这些非国家行为体有利于促进国际社会中各方的利益发展，因为国际法并不限于国家间制度，而且具有全球化进程中国家和非国家行为体参与的多样性。
作者:刘禹 单位:北京工商大学