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［摘要］
行政事业单位在财务预算管理方面存在“重分配、轻管理”的现象，同时预算管理的质量不高，在财务管理制度建设及监督评审机制等方面相对落后。内部控制的概念早在20世纪90年代就已存在，我国行政事业单位在内部控制方面的建设处于会计控制阶段，即依据国家法规进行实际操作，缺少自身建设。文章从COSO报告提出的内部控制即控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督5个基本要素着手，提出行政事业单位预算管理改进方案、建议。
［关键词］
行政事业单位;财务预算管理;内部控制;自身建设;现状;改进建议
财务预算是本单位根据自身发展规划、部门职能及事业发展需要，编制一个会计年度的财务收入和支出计划，并依据此进行管理的财务活动。不同于其他经济组织，行政事业单位在财务预算管理方面有其特殊性，如在预算编制上实行“二上二下”，资金使用属于政府管理、实行收支两条线原则等等。然而长期以来，行政事业单位存在很多预算管理方面的历史遗留问题，因为这些问题使其不能与市场很好融合在一起，故需要不断改革、克服弊端，不断完善，以适应今天经济快速发展的需要。
一、行政事业单位预算管理存在的主要问题
(一)预算缺乏前瞻性和整体性
长期以来，很多人，包括单位领导在内，觉得预算是财务部门一个部门的事情，不需要参与其中。实际上，预算涉及预算编制、预算执行、预算调整、决算及考核等方面，是一个庞大而复杂的系统工程，需要各单位负责人及员工的共同参与才能完成。由于行政事业单位人员从上到下的淡薄观念，导致预算编制缺乏计划性，这是因为预算的编制在每年的7月份左右，而年度工作计划则要在年底才进行规划，二者不匹配，所以导致预算编制计划与实际计划脱节;除此之外，预算执行与实际执行脱轨、决算缺乏整体性，更无可借鉴意义。预算缺乏前瞻性，管理质量不高。
(二)预算执行不合理，预算技术性调整随意性大
预算执行不合理和预算调整的随意性，主要体现在预算编制的粗线条与实际执行脱轨、定额系数分配不合理及预算的技术性调整三方面。预算编制方面，行政事业单位编制和申报笼统、非细化到具体的科目，如很多项目预算分级只列了一级科目，没有明细到二级科目，有的虽然设立了二级科目，但没有细化到支出功能分类的项级科目，没有立项依据、支出内容和绩效目标，不具有可操作性。这给预算执行环节留下了很多隐患。在定额系数分配方面存在很多不合理之处，具体表现在设立基本支出定员定额标准时，缺乏具体的规则体系，以至于实际定额支出比预算大。预算的调整分为政策性调整和技术性调整，后者在调整时不需要向政府主管部门汇报，只需在年度决算时予以说明。很多行政事业单位由于预算编制脱离实际，导致在执行中随意调整，出现“拆东墙补西墙”的现象。
(三)预算绩效考评脱离实际，预算信息不透明
在预算管理中，预算的考核工作是最核心的一部分，是确保预算工作执行有力、到位及形成良性循环的保障。然而，很多行政事业单位将考评机制只用在了表面工作上，没有落实到具体实践中，这对预算的编制、执行和调整及决算工作没有起到监督、测评的效用，使预算管理陷入非良性循环管理的轨道。此外，因预算信息包含很多经济因素，是行政事业单位管理的一个重要方面，更是国家财产安全的重要体现，是资源合理分配、资金合理利用的说明，应呈现出透明性。
二、内部控制的国内外现状及内涵
内部控制的概念最早起源于1994年的美国，20世纪90年布的COSO报告①，系统全面地给出了内部控制的概念及包含的5大要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通、内部监督，这是迄今为止全世界最权威的内部控制报告。2001年，随着安然事件的爆发，企业的内部控制引起了美国领导层面的关注，并于2002年将其上升至法律层面，制订了《萨班斯》法案。随着时代的进步，美国在内部控制方面逐步完善，2004年将其包含的5大要素扩充为8大要素，将企业风险管理列为重点。除美国之外，其他国家也在内部控制方面有所成就，如:加拿大的“COCO指南”和“Dey报告”;英国的卡德伯利报告、哈姆佩尔报告及特恩布尔报告。我国在内部控制管理方面处于初级阶段即会计控制阶段。虽然近些年国家了一系列法律法规，但都是关于内部控制的具体业务控制，距离成熟完善的境界还有很大的空间。目前国内企业尤其是上市公司在内部控制方面发展相对成熟，但行政事业单位的内部控制却较落后。内部控制是依据目前国家出台的相关法律法规，缺少自身变革、实事求是的建设。对于内部控制的概念，目前学术界没有统一规定。行政事业单位内部控制是指由单位领导负责，全体人员共同实施的，为实现单位控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程［2］。本文根据CO-SO内部控制框架描述暨内部控制的5大基本要素着手研究行政事业单位的财务预算管理的改进，即从内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督方面如何进行改进。
三、内部控制视角下的财务预算管理改进建议
(一)从上至下全员重视，改善内部控制环境
行政事业单位的领导应率先带头重视预算管理工作，摒弃预算管理是财务部门的事情等陈旧观念，改变“重分配、轻管理”的现象，从上到下提高对预算管理的认识，为预算管理营造一个善于合作、积极主动、平等互利的内控氛围。除此之外，完善内部控制制度机制，从目标制定、风险控制、领导签字及内部审计等方面制定适合本单位的详尽、合理、简易的流程机制，为预算管理提供一个有效的制度环境。
(二)以绩效评估为导向，强化监督问责，加强预算执行管理，定期进行风险评估
预算管理工作中，绩效考评是最后一环，通过对绩效考评中的数据和执行情况进行统计分析，查找对组织工作影响重大的关键点并将其作为风险点，定期进行评估，将风险隐患控制在最小，确保恶性事件的不发生，保证国家财产安全。要将绩效考评工作落到实处，必须根据部门职责和事业发展要求设定其应该达到的预期产出和预期效果，并定期对绩效目标的完成情况进行审核及调整。应对绩效指标进行细化和量化描述，应当尽量进行定量表述，如从数量、质量、成本、时效以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面着手进行细化。绩效考评时应引起关注的几点是:首先要设立科学、合理、规范的绩效考评指标，在设立关键控制点(风险点)时考虑内部风险点和外部风险点，如将集体决策或专家决策作为项目决策的关键点等;其次要对预算执行情况定期进行考核，严格控制预算调整的随意性。对于因实际需要须对相关预算进行技术性调整的情况，应由集体或专家讨论后予以决定，并以公告的形式书面记录在案，严控个人擅自改动。对于实际执行与预算中偏差较大者应予以调查，并与相关人员进行座谈，进行公告，及时发现并纠正不正常现象，同时将该偏差作为年终绩效考评的一部分，对相应地责任人进行奖惩。
(三)积极推进信息化技术手段，细化项目级别，提高预算管理效率
信息化技术可以“将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵的因素，保护信息安全”。目前，行政事业单位的信息化应用相对落后，很多工作需要大量的手工工作，如复印原始资料、人工填单等。这样一方面导致大量重复性工作，浪费人力和物力;另一方面也给徇私舞弊现象的发生制造了机会。很多行政事业单位虽然拥有了信息化系统，但项目级别设置非常笼统，常常发生一个项目在申报时不知道应该填到哪个项目里，最后导致乱填错填的现象。因此，在系统开发时应细化项目级别，每个一级科目应包含若干二级科目。具体做法是:(1)在设立一级科目时，明细到支出功能分类的款级科目，明确名称、实施内容、支出范围和总体绩效目标，同时严格控制数量、按照部门的主要职责设立。(2)与对应的一级科目相匹配设立二级科目。二级科目应细化到支出功能分类层次的科目，项目实施负责单位为立项单位，同时说明立项依据、支出内容和绩效目标，这样可执行性才更强。
(四)强化内部审计，引进外部审计，形成有效评审机制
目前，我国行政事业单位的审计监督人员的素质和专业性不强，且实行事后审计，即出现了问题再去找原因，提出解决方案，没有在事前预防风险，事中及时发现问题并予以纠正，因此不能有效防范风险。事实上，国家出台了一系列法律法规，如《审计法》《教育系统内部审计工作规定》等，要求审计人员参与预算管理，但是事实上审计人员实际参与的执行力不强。为此，应改变现在的固有模式，在事前、事中和事后引进审计监督。例如:在预算编制“二上”工作中，审计人员应参与其中，并给予建议和评价，签字确认，达到事前掌握的目的;在预算执行和预算调整环节中，任何调整变化须有包括审计人员在内的专家组或领导集体讨论同意后落实，达到事中监督的目的;预算绩效考核环节中，应由审计人员签字确认考核的真实性及时效性，审计人员对其签字负责。目前，我国行政事业单位的考评工作大多是上级主管部门对行政事业单位的资金运行组织检查，而且是事后检查，单位自身主动检查缺失，事前的预防风险和事中的发现问题的检查环节没有真正建立起来，所以对风险的防范和控制工作不能真正有效确立。行政事业单位的外部审计，一般是上级主管部门的专门审计机构进行审计，但审计的时间和评审范围不确定，评审程序不规范。行政事业单位应聘请外部审计人员、机构或专家定期审计，摒弃以往事后审计的惯例，形成全过程审计的机制，切实提高审计能力和质量。
作者：高影 杨博 单位：山西工程技术学院继续教育部
［参考文献］
［1］刘永泽．关于行政事业单位内部控制的几个问题［J］．会计研究，2013(1):57－96．
［2］郑洪涛，张颖．企业内部控制暨全面风险管理设计操作指南［M］．北京:中国财政经济出版社，2008:32－61