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棚户区是指城市中结构简陋，抗灾性差（抗震、防火、防洪性差）、居住拥挤、功能差、居住环境差的房屋集中的地方。棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象，它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题，但是现在棚户区的大量存在已成为城市健康发展的瓶颈，严重损坏了城市形象，甚至会引发一些社会问题。棚户区改造的主要特点有：第一，项目所需资金量大。棚户区有大有小，小的被拆迁户有七八百，大的则涉及七八千被拆迁户，改造投资包括拆迁补偿、土地熟化、安置房建设等。项目总投资规模较大，小的需投入一两亿，大的则要十几个亿。第二，改造周期较长。棚户区改造从改造计划编制、拆迁摸底一直到建成出售或回迁安置需要很长的时间，一般需要三至五年，有时大的棚户区拆迁工作就需要一至两年的时间。第三，改造难度大。棚户区改造工程复杂，涉及主体多，投资大。原来棚户区改造是希望多一下市场参与，但现在明显政府力度加大。如果开发商负责的话，居民可能对开发商不信任，拆迁将是个大问题。没有市场的参与，完全依靠政府效率不高。
二、棚户区改造中的主要融资模式分析
（一）政府出资
这种模式手续简单，可迅速解决问题，政府行为容易得到广大拆迁户的认可。但政府操作容易忽视经济效益，容易造成改造工作的低效率和高成本。政府出资的方式主要适宜于改造用途为绿地、公共建筑用地等改造后没有固定经济收益的棚户区项目。这些项目开发商没兴趣，银行也不太愿意贷款。
（二）银行借贷与土地出让收入
目前大部分的棚户区改造都是运用这两种方式的组合。政府授权从事旧城改造的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息，土地出让收入作为归还信贷的主要来源。此融资模式之所以成为各地主要的融资模式，是因为操作方便。从银行或金融机构的角度来看，政府性贷款风险较小且收益稳定，因此银行有贷款的积极性。因此政府只需将成立的政府性投资公司作为借款主体，向银行申请项目贷款或流动资金贷款，在贷款过程中，地方政府的担保公司作为担保主体，再用地方财政作出兜底承诺即可。总体来讲，这种融资方式形式直接、程序简单且利息较低，不失为解决资金瓶颈的有力途径，但其也存在以下弊端：（1）总量受到担保、抵押、质押等限制。财政兜底贷款直接需要财政收入作担保，金融机构要参考政府的地方财政收入总量和负责水平来衡量贷款的规模。（2）贷款期限相对较短。财政兜底贷款一般为解决当前资金瓶颈而进行的，其贷款期限相对较短，与改造周期长相矛盾。（3）增大了资金成本和管理成本。商业银行的贷款由于其期限要求和效益原则与棚户区项目的低经济效益不相匹配，因而贷款的成本较高，且资金的使用往往受到严格的条件约束；并且财政兜底贷款只是解决了政府建设投资的资金问题，而项目的设计、建设和营运还需要投入大量的人力和精力，资金的管理成本较高。（4）增加政府风险。银行贷款一般要求到期一次性还本付息，因此在短期内会令政府的债务风险激增，而且政府还必须独自承担项目在设计、建设和运营中的各种风险，这都使政府风险大大增加。所以面对庞大的棚户区改造工程，地方政府应拓宽融资渠道，寻求融资量更大、更高效、项目管理更为精细、项目风险更小的新型融资方式。
（三）信托融资
信托融资是融资方根据其项目融资要求，委托信托公司发行以项目财产或现金流为基础的信托受益凭证筹措资金的方式。信托融资的主要特点有：（1）信托以信任为基础提供各种服务。信托是以信任为基础的，财产所有者必须对充当受托人的个人或组织予以信任。受托人应该具有良好的信誉，这是顺利实现委托人信托目的的关键。（2）信托财产具有独立性。信托依法成立后，信托财产即从委托人、受托人乃至受益人的自有财产中分离出来，成为独立运作的财产。信托财产可以不受委托人或受益人财务状况的恶化甚至破产的影响，委托人、受托人或受益人的债权人一般也无法对信托财产主张权利。（3）信托具有融通资金的功能。信托，尤其是资金信托，具有明显的融通资金的特点，在市场经济的信用环境下，信托资金可以以信用方式提供资金融通，在实践上，信托提供资金融通大多是中长期的资金融通，信托提供的信用形式主要是一种融通中长期资金的信用形式。（4）信托方式灵活，适应性强。信托业务运作时，既可以采用贷款、投资等间接融资或者直接融资方式，又可以采用信托或者方式，使信托业务活动具有灵活性，以适应社会各方的需要。（5）收益分配的实绩性，受托人不承担无过失的损失风险。受托人按委托人的意愿和要求，对信托财产进行管理和处理，如果有亏损由受益人或委托人负担，受托人在无过失情况下不承担损失风险；如果有盈利，也归受益人或委托人享有。受托人根据信托合同的规定收取处理该项信托业务的费用和报酬。
（四）ABS模式
ABS（AssetBackedSecuritization），即资产证券化，20世纪70年代产生于美国，最早起源于住房抵押贷款证券化。作为项目融资模式，其是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。它既可以把沉淀的资产变为可流动的资产，实现套现，又为投资者提供了一种新的投资工具。ABS融资方式的观念及其运作方式的推广与运用，将有助于商业银行不良债券的化解、国企存量资产的盘活、基础设施建设资金的筹集及其他各种应收款的套现。由于ABS是在资本市场发行债券筹集资金的，按照规范化的证券市场运作方式，在证券市场发行证券，必须对发债主体进行信用评级，以揭示债券的投资风险和信用水平。债券的筹集成本和信用等级密切相关，信用等级越高，表明债券的安全性越高，债券的利率越低，从而使通过发行债券筹集资金的成本越低。因此，利用证券市场筹集资金，一般都希望进入高等级投资证券市场。但是，对于不能获得权威性资信评估机构较高级别信用等级的企业或其他机构，都无法进入高等级投资证券市场。ABS运作的独到之处就在于，通过信用增级计划，使得没有获得信用等级或信用等级较低的机构，照样可以进入高等级投资证券市场通过资产的证券化来筹集资金。
三、棚户区改造融资的保障措施
（一）统一规划
城市棚户区犹如城市肌体上的“肿瘤”，散置于城市的各个角落，多是楼群中的“夹心层”或“城中村”。要变城市污点为亮点，实施全面改造，就必须以现代化城市建设和发展的眼光谋划回迁住宅区的建设工作，综合考虑城市建设、土地利用和环境优化等诸因素，科学规划、统筹安排。在符合统一要求的前提下使小区配套设施齐全，除户型外与普通商品住宅没有标准上的差异，也使回迁楼在有限的空间内大到房间的功能、小到灯具的采用，都趋于经济合理、美观实用。
（二）协调指挥
在有限的时间里进行大面积的城市棚户区改造，要有详尽的住户调查、深人的动员、大面积的拆迁，要有高标准的回迁房建设和适时的居民回迁。涉及到建设、规划、国土、民政、地税等数十个部门。这项工作恰如一台戏，要演好这场大戏，政府是导演，各相关部门是演员，导演精心谋划，演员才能步调一致，在这里主要领导愈是靠前指挥、及时指导，效果就愈好。
（三）透明操作
实施城市棚户区改造，绝大多数群众都是欢迎和支持的，下助口果遇到不公正，群众就不支持。因此，公正是居民的最基本要求。公正何来?只有公开才知公平，只有公平方显公正，公开、透明操作是实现公正的关键所在。在整个项目实施过程中，政府将每个过程都公开化、透明化，拆迁安置在阳光下操作，建筑工程在阳光下施工，回迁安置在阳光下人住，回迁居民在阳光下受益，加之办事透明、决策公正，就一定会民情和悦、民心和顺。
（四）严格监管
城市棚户区改造是解困工程、惠民工程，政府倾注了大量的精力和财力，社会各界予以最大的关注和支持，要不负众望，真正为人民造福就必须建造出精品工程。为此要实施严格监管，从项目源头抓起，对招投标、规划、设计、拆迁、施工、监理、质量、安全等，一环扣一环地实施有效监管，使棚户区改造的新建小区与新型住宅成为全市最佳园区和最宜人的居室。
四、公共经济学视野下的棚户区改造容易意义
（一）社会分配的再调整
在市场经济条件下，资源的配置要以市场为主，因此应该满足先富的人追求好的居住环境和居住条件的愿望，但也不能忽视普通百姓的住房问题。这就是说在住房结构上应该是多元化的。具体来说，应建立“四层次”住房体制，即：高收入者购买商品房，中等收入者购买经济适用房，政府为低收入者提供廉租房，对最困难的一部分人由财政出钱进行棚户区改造或减免房租，以此实现人人有房住的目的。在这个消费结构中，政府应积极地站在低收入者和困难的群众一边，从公平的角度对社会成员进行社会财富的再分配。棚户区改造就是政府用行政手段，在分配中兼顾公平与效益的一种合适的做法。
（二）有效需求和供给的均衡
英国经济学家马歇尔在研究商品需求和供给的关系时指出，均衡就是需求和供给达到一致时的价格。棚户区改造之所以能够凭市场化运作筹集到大量的资金，并广受百姓的欢迎，这里的关键问题是这些年以商品住房为代表的房地产业已经成为我国国民经济的支柱产业，开发商和建筑商有开发和建设的积极性，对于百姓来说即使在住房供应方式市场化以后，住房仍然同时具有消费和投资的双重属性，同时政府的积极参与、作为，就使商家和百姓双方的有效需求和供给平衡了起来。
（三）促进经济社会和谐发展
棚户区改造是一项系统工程，是对政府协调经济和社会管理能力的一次大的检验。通过政府主导，落实责任、市场运作、政策优惠、多方集资、公平公正、阳光操作等政策和措施的实施，棚户区改造在最短的时间里完成了规划、拆迁、施工、补偿、安置、回迁等各个环节的任务，让百姓住进新房，实属不易。经济学讲效率的来源时，有一个理论认为是来自于政府运用政策工具对现实问题解决带来的，这种现象称“相机抉择”。棚户区改造应是政府最负责任、效率最高的“相机抉择”典型案例，今后面对发展的新形势，我们有理由更加相信政府会具有“相机抉择”的能力，会更好解决经济和社会管理中的棘手问题。
五、结语
总之，棚户区改造是实现党的十七大提出“住有所居”目标的重要举措，是一举多得的重大民生工程。实施棚户区改造，有利于加快解决中低收入群众的住房困难，有利于促进经济社会协调发展，有利于改善城市环境，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点。棚户区改造融资是一个复杂而又关键的问题，因此，城市规划工作者应该结合实际情况，对棚户区改造融资进行详细的分析和研究，提出合理的改造方法和措施，以此促进棚户区改造的顺利进行，进而促进社会主义和谐社会的构建。