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摘要：
本文尝试从改革意味的三个含义入手：解释事业单位的定义，为什么要进行事业单位改革及要如何进行改革。用“权力”与“责任”来分析事业单位改革。
关键词：
事业单位；改革；政治学
政治，是大家生活当中非常熟悉的词语，但是政治是什么呢？西方政治学家有自己的定义：“政治是人们制定、维系和修正生活一般规则的活动。它主要是一种社会活动，一方面，它与多样性和冲突的存在紧密联系，另一方面又与合作和集体行为的意愿颇有关联。并非所有冲突都得到了或者能够得到解决，因此，最好将政治视为寻求冲突解决的过程，而不是解决的目标。”而在中国，政治活动家似乎对“政治”有着不同的理解。“孙中山先生认为，政者，事也；治者，理也。管理众人之事就是政治。”相对于西方政治学研究，中国政治学研究更加强调治理问题，立足于中国治理现状，创新发展中国治理模式，进而指挥中国治理实践。现在中国政治的一个关键词便是“改革”。改革，意味着三个方面的含义：
一、改革的对象是什么。要了解事业单位改革，我们要先了解事业单位的范围
事业单位是国际学术界研究较少的内容，似乎“事业单位”是一个带有浓郁的中国特色及特定时期的历史产物。英文里没有直接与“事业单位”对应的词，它一般只能被翻译为INSTITUTION或者INSTITUTIONUNIT，英文原意与国内的事业单位范围不太一致。事业单位与国际上普遍的行政单位及国内的行政单位有着截然不同的定义却又有着千丝万缕的联系；它大多数不是以盈利为目的，不能划入企业；它接受着财政的拨款，不像国外独立的第三组织。我们只能大致将事业单位概括为政府出于公益目的，由政府独立举办或与其他组织合办的从事科教文卫等方面活动的社会服务组织。
二、改革，意味着第二个含义：我们要清楚为什么要改革
改革，是一次全面的反思，是出于现状的不满，并且对缺陷予以改正。改革不仅要冲破思想的障碍，还要突破固化的利益藩篱。改革的道路必然会曲折且艰辛，但我们不能因为惧怕而拒绝改革。“改革要比革命更可取。这无疑是一种开明的传统主义，它认识到，即使维持现状是可取的，但对变革冥顽不化地抗拒也只能导致自我毁灭。这就好似随风摇曳的垂柳，它总要比冒连根拔起的风险的孤傲橡树来得更明智。”解放思想的思潮在整个社会和思想领域，导致一种改革意识的确立，赋予了改革一种正当性。改革开放特别是党的十六大以来，经济得到稳定持续的发展，事业单位提供的服务总量逐步扩大，服务水平不断提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。然而细究起来，事业单位存在着纷繁复杂的情况。第一是类别繁杂，“我国事业单位多，类别繁杂。全国130万个事业单位，2900多万从业人员分布在教、科、文、卫、体、农、林、牧服务，……100多个类别的机构中。而且这些事业单位各具特色……即使同属文化系统，图书馆和文化稽查队也有很大的差别。”第二是职能复杂：事业单位承担的职能有行政的、有公共事业发展的；有中介沟通的；有经营盈利的。第三是界限不明：一是与其它法人社会组织界线不明；二是与民办非企业单位划分不清；三是难以与国外相关组织接轨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，很多机制体制的诟病留存于事业组织的发展、管理过程当中。事业单位存在功能定位不清的问题，事业单位与行政单位、企业的区别不明显，时常有越俎代庖的现象发生；社会公益服务供给总需求量在增加，而事业单位提供的总量不足，服务思路比较传统，供给方式较为陈旧，资源配置方式还带有计划配置色彩，出现资源闲置或者浪费的情况，服务的水平和效率不高；事业单位相关的政策还不够完善，监管环节薄弱等情况时有发生。在有些方面甚至出现其供给难以满足社会需求的情况，并且不合理的资源配置导致效率和质量的低下等。这些问题严重影响事业组织持续健康发展：事业单位改革势在必行。
三、改革，意味着第三个含义：我们要如何进行改革
政治学一个很重要的观点就是权力。“权力(POWER)指参与决策过程：G如果参与到影响H在价值K相关政策中的决策中过程时，G就对H拥有关于价值K的权力。权力也许是政治科学中最基本的概念：政治过程是权力(从更广泛的意义来讲，是所有的服从价值，或者是一般意义上的影响力)的形成、分配与运用。”政治学研究很强调的是谁有权力来治理。在《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，改革的基本思想就决定了事业单位改革要在党的指导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以“服务意识”取代“统治意识”。“为人民服务”或“全心全意为人民服务”，是履行职业职责的精神动力和衡量职业行为是非善恶的最高标准。事业单位改革必须坚定此指导思想进行改革。除此之外，政治学研究还强调是如何治理。事业单位改革应该是有责任的改革。作为政治学核心概念的责任，其实质是什么呢？据英国政治学家安德鲁•海伍德的研究认为，责任可以用三种互相参照的方式来理解。第一，从为某物或某人负责的角度上讲，责任意味着有控制或权威。因此，个人责任意味着为自己或自己的经济和社会状况负责，而社会责任意味着为他人负责。第二，从对某人负责的意义上讲，责任表示的是回应或搭理。这表明在个人或机构之上存在着一个更高的权威，个人或者机构是它的下属并受到它的控制。如果政府行为要公开接受有权收回政府权力的议会或者议院的监督和批评的话，那么在这个意义上，其是负责的。这里还有一个重要的道德纬度：它意味着政府愿意接受责备和承受适当的惩罚。第三，责任就是以明智、合理或在道德上正确的方式来行为，而不如此往往会面临压力。因此，当政府抵制选举压力并冒着不得人心的风险来推行致力于满足长期公共利益需要的政策时，它就可以自称是负责任的政府。因此看来，事业单位改革作为有责任的改革，应该不仅为国家和政府负责，也要为事业单位和相关人员负责。改革是一种自上而下的革命，是对现有制度和体制的一种重组和重构，是对现有利益的一次再划分。改革必然会打破现有的社会格局，损害既得利益者的利益。然而，正如前文提及，改革最重要的制定者与执行者——行政体系，与改革对象——事业单位，有着分不清、割不断的联系。改革过程中，各级行政及其官员很有可能是利益受损方，这极大地增加了改革的难度，使得推进改革将面临错综复杂的局面。我们应该要有全局观念，明白改革的阵痛是难免的。同时我们也要明白，改革虽然是大势所趋，但是改革却不是一蹴而就的，我们应当在实施改革前完善相关改革意见，明确相应改革方向，加强改革措施落实情况的监督与管理，强化服务群众、奉献社会的宗旨，促进事业单位高效运行。第一完善分类改革，明确财政形式。配合大体已经完成的分类管理，针对事业单位存在的职能交叉、政事不分等问题，整合资源，减少事业单位的总体数量，有序推进改革。有些确实很难准确界定类别，需要顶层设计统一出台细化的分类改革实施方案，自上而下对事业单位分类改革进行再动员、再安排、再部署。切实做好事业单位去行政化，强化阳光化、法制化、专业化管理。事业单位服务群众应该由粗放化服务转向精细化服务，精准界定各个事业单位的社会功能，强化他们的公益属性。面对日益突出的“市场失灵”等问题，强化事业单位在教育、科技、养老、医疗、环境保护等方面的职能，提高公共服务水平和效率，满足人民日益增长的服务需求。探索发展事业单位法人制度。着眼激发活力，建立起与新的人事制度相适应的财政拨款方式。根据事业单位公益的不同类型，真正形成与事业单位精确职能适应的经费投入机制：有公益服务性质的事业单位，可根据分类实行财政全额拨款、定额补助或者定项补助等不同形式。对从事经营性活动的单位，可考虑逐步退出事业单位序列，进行转为企业的安排。第二完善考核办法，明确绩效标准。现在大部分事业单位所运用绩效考核的方式方法都过于简单，仅从年终的考核表来评定优劣。甚至有的单位为了“和谐”，平均分配绩效奖金，使得本应该促进效应的奖励变成普发性的福利。因此，事业单位要改进完善所运用的考核办法，明确绩效考核标准。一是要针对单位自身实际情况和员工工作岗位的性质合理科学地丰富充实考核内容，要将被考核者所做的实际工作内容详尽罗列出来，被考核员工的思想品德、团队意识、工作能力、执行态度等都要体现在绩效考核的内容中；二是要明确绩效考核标准，根据实际工作情况针对客观情况进行评价，避免情绪化与随意化，不得掺入主观因素等。第三完善配套措施，明确进出机制。一是全面落实聘用制度。事业单位新进人员一律实行凡进必考、择优录用。形成人员流动灵活，保障措施运转协调。将打破“铁饭碗”落到实处，出台相关聘用、解聘的配套规定。对分流、解聘的人员，不能简单地将他们推向市场，要有一个过渡期和缓冲区，妥善解决好流动人员。二是明确岗位管理制度。建立因事设岗、以岗定薪、薪随岗变的管理机制，加强人员流动，畅通进出渠道，增强多向流动。三是完善人才评价标准。科学建立人才评价体系并持续落实，侧重提高公共产品和公共服务的供给能力。事业单位应该对人员的身份、职数等方面予以突破。评价过程应建立并完善公示、淘汰、失误补救等流程，增强程序透明度，增加结果的公信力。第四完善社会保障，明确划分责任。研究有关社会保障政策，建立事业单位养老保险制度。政府应该按“低标准、广覆盖、可实施、能持续”的标准提供给事业单位人员带强制性的基本生活保障和基本医疗补助，承担有限的责任，同时充分发挥市场机制的作用来实现高层次的保障。针对目前政府提供的社会保障仍占主导地位的现状，节约财政经费，通过采取“老人老办法、中人来过渡、新人新办法”的方式，划定“老人”“中人”和“新人”的入职界限，新入编人员一律强制交纳养老保险；对原先未办理养老保险的“中人”，各级政府可适当加大财政投入，补齐养老保险，后期由个人与单位继续缴纳；对于“老人”按照“老办法”进行养老保险的方法，使得改革平稳过渡。完善社会保障制度，并积极提供相应的优惠政策，允许市场介入，发挥市场的激励作用，逐步让事业单位和事业单位人员通过参加补充保险、商业保险、企业年金等多种形式承担更多的责任，从而减轻政府的社会保障责任。
作者：贺泉芬 单位：福建省民族与宗教事务厅宗教服务中心
参考文献：
[1]安德鲁•海伍德.政治学的思维方式[M].北京:中国人民大学出版社,2014,28.
[2]路杰.转型社会的权威认同[M].北京:国家行政学院出版社,2015,2.
[3]安德鲁•海伍德.政治的常识[M].北京:中国人民大学出版社,2014,334.