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一
上个世纪80年代初，在对高等教育恢复和重建基础上，中国政府开始了以“分权”为主要内容的高等教育改革，希望通过分权改革，来赋予高等教育机构充分的自主权，减轻政府的负担，同时也释放高等教育机构的内在活力，为改革开放和现代化建设事业服务。1985年，我国颁布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》、《中共中央关于教育体制改革的决定》，这两个决定的颁布，意味着中国政府开始对大学放松政治控制，是简政放权改革的重要环节。《关于教育体制改革的决定》指出，“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”分权改革使得我国大学获得了充分的自主权，我国大学“有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学‘科研’生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流。”更为重要的是，我国政府尝试开始逐步取消对大学生统一分配的制度。1985年前后，国家统一分配制度开始变动，部分学生可自由找工作，大学教师也可在大学之间自由流动。从政治控制的角度上说，分权改革的实质是弱化了国家对大学的控制，标志着中国政府在意识形态上、组织上、人事上给大学放权。这种放权有利于给大学发展提供空间，也为大学提升自身的竞争力提供了资源，使大学能履行好学术研究、人才培养和社会服务的责任。从实践层面看，任何改革所带来的收益并不是一劳永逸的，任何改革在带来一定社会收益的同时，可能也会产生一定社会风险。这种对大学的“分权”改革，随着时间的流失，也蕴含着某种危机。“分权”改革在提升大学自主性的同时，也弱化了政府对大学的控制力，这种弱化对于转型中国而言具有破坏意义。随着大学自主性的增强，大学有更多资源发出对政府更多批评声音，传播不同于主流意识形态的政治社会思潮，培养一批倡导思想自由的人才，导致国家治理的危机，出现八九政治风波挑战国家权力。
二
90年代以来，中国政府开始反思80年代初以来的大学政策，反思这些政策与国家治理危机出现之间的关系，中国政府的大学政策由“分权”转向强化“控制”，呈现“集权”趋势。加强思想领导成为上个世纪90年代以来我国高校发展的一条线索。通过对政治风波的反思，我国政府意识到，必须加强高校思想政治工作，学校要把加强和改进思想政治工作放在重要位置，坚持社会主义的办学方向和德智体全面发展的人才培养标准。具体说来，“要发挥高校社会科学教学、科研方面的优势，积极推进马克思主义理论课和思想政治教育课的教学改革，改进马克思主义、思想的教育内容和方法，结合当代中国的实际，组织学习邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论。加强对青年学生的爱国主义、国情、近现代史教育，弘扬优秀的民族传统文化，培养高尚的道德情操，促进学生逐步树立科学的世界观和为人民服务的人生观，培养新时期的创业精神，坚定社会主义信念。”与此同时，要遵循教育“面向现代化、面向世界、面向未来”的要求，转变教育思想，更新教育观念，调整和优化课程设置和教学内容，建设一批在全国有较大影响、水平较高的优秀教材和课程。加强政治领导成为上个世纪90年代以来我国高校发展的一条轴线。党的领导职能，是指党对阶级、群众、军队、国家机关、社会团体、各种经济文化组织等实施领导的职责和功能。党的领导首先是政治上的领导。政治领导就是党的路线、方针、政策的领导，即党的政治原则、政治方向、重大决策的领导，是在政治上、大政方针上指导国家生活。上个世纪90年代以来，党对高校的政治领导得到加强。具体说来，在高校发展中，要坚持党管方向、管全局、管干部、管人才以及党要管党的原则，要充分发挥党在高等教育发展中的规划作用和指导作用，领导相关部门制定高校发展的中长期规划，提升党的领导力。加强组织领导成为上个世纪90年代以来我国高校发展的一个重要主题。组织建设是思想建设能得到顺利推进的保证。具体来说，高校要充分发挥党组织的领导核心作用、政治核心作用、团结核心作用、战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，紧密围绕贯彻党的教育方针，推进学校改革与发展、教学与科研等业务工作的实际来加强党的建设和思想政治工作。要保持稳定的政治局面，创造一个积极的思想舆论环境，加强领导班子建设，首先是学校党委要真正成为学校坚强的领导核心、政治核心和团结核心。除少数学校经批准继续进行校长负责制试点外，多数学校要继续执行和进一步完善党委领导下的校长负责制，要加强后备干部的选拔培养工作，逐步形成年龄上的梯次结构，党委要重视并切实抓好领导班子成员的思想作风建设，党政领导成员特别是书记、校长要坚持带头学习马克思主义基本理论和思想，着重学习邓小平同志关于建设有中国特色的社会主义理论，使领导改革与建设的整体水平不断提高。
三
整体而言，上个世纪80年代，是中国政府对大学政治控制弱化的过程，大学在实现自治的同时，也在一定程度上带来了国家治理的危机。为了应对这种危机，中国政府在上个世纪90年代初期加强了对大学的政治控制，以维护政治稳定。政府向大学“分权”的改革，有着其内在逻辑。具体说来，政府向大学“分权”，是政府减轻自身负担的内在要求。对于任何政府而言，其拥有的公共资源都是有限的，其面临的施政任务却是十分复杂的。政府向大学分权，减少对大学的直接控制，遵循的是减轻自身负担的“经济逻辑”。政府向大学分权的过程，实质也是政府减轻自身财政负担的过程。改革开放后我国高校所进行的分权改革，其实是我国政府简政放权改革的一个重要组成部分。政府向大学“分权”，遵循的也是“政治逻辑”，分权的改革更有利于政府施政目标的实现。改革开放以来，绩效合法性成为政府合法性的重要支点。改革逻辑一再证明，政府绩效合法性的提升，离不开高校作用的充分发挥。这不仅体现在高校为政府改革提供智力支持，为社会经济发展培养高素质人才，而且也体现在高校的改革对其它领域的改革起着示范和辐射作用。如果政府对高校管得过严，统得过死，那么，高校发展必然缺乏活力。因而，改革开放以来我国政府启动的分权改革，服务于我国政府的施政目标。政府向大学分权，还遵循一定“文化逻辑”，政府向高校分权，是我国文化繁荣的重要前提。因为分权改革赋予了高校自主性，而自主性赋予高校发展的动力和活力。大学是学术研究和知识文化创新的场所，学术研究和知识文化创新需要学术自由，而政府分权改革对于改善大学学术研究环境具有重要意义。实践表明，“分权”改革是有收益的，同时也是有代价的，因而“分权”改革必须有底线。“分权”改革的首要代价是它在赋予高校自主权的同时，也提升了大学挑战国家权力的可能性。在现代国家，高校是文化权力的一个重要中心，在一定程度上掌握着社会的话语权。分权改革的一个后果是它给赋予高校自主性的同时，也在一定程度上削弱了党在思想文化领域的领导权。“分权”改革的另一代价是它在赋予高校发展动力的同时，也在一定程度上造成了高校之间的恶性竞争，这种恶性竞争对社会公共资源造成浪费。当然，“分权”改革所带来的第三个代价是它在一定程度上造成了我国高校之间发展的不平衡性，高校的发展水平更受制于地方经济水平和地方政府的实力。因而，对我国政府与高校关系演变的历史分析表明，我国政府对高校政策的调整是理性的，“分权”改革因存在代价，因而是不可持续的。我国政府始终在“集权”和“分权”之间摇摆。在可预见的未来，这种摇摆性仍将存在。正是在这一意义上说，政治乃一种平衡的艺术。
作者：曾水英 单位：长春工业大学人文学院
