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摘要：发展普惠性民办幼儿园旨在解决“入园难”和“入园贵”问题，推进教育公平。普惠性民办幼儿园发展中面临三个困境，即公益性和逐利性矛盾、赋权尺度与监管力度失衡、保教质量和师资缺乏之间的矛盾。我们可以从立法角度，采取措施平衡公益性和逐利性之间的矛盾、构建完整的检测和保障体系、集多方力量平衡师资匮乏与保教需求之间矛盾，化解普惠性民办幼儿园发展的困境，以推进普惠性幼儿园的发展。
关键词：学前教育；普惠性；民办幼儿园
一、普惠性民办幼儿园概念明晰与基本特征
《说文解字》中‘普’本意为“日無色也”，后引申广、博之意，‘慧’则“仁也”。“普惠”一词最早源于经济学“普惠制”即“普遍优惠制，具有普遍、非歧视和非互惠三个基本特征”［1］，是教育公平性和公益性的延续。把普惠这一概念运用于学前教育领域，使教育普遍的恩惠与每一位儿童有助于改变幼儿教育事业发展水平。［2］在我国《中华人民共和国民办教育促进法》（简称民办教育促进法）第十九条：民办学校的举办者可自主选择是否设立营利性学校，但普惠园是公共资金举办，面向社会大众的公共学前教育服务机构。［3］普惠性民办幼儿园（简称普惠民办园）应是国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费面向社会举办的“非营利性民办教育机构”。［4］从园所看基本特征应是，办园主体为资质合格的公益性组织且收费合理面向社会服务，也可获政府优惠政策或资金扶持；［5］对于幼儿家庭具有“便利性、有质量、低价位、多样性、公平性”等特点。［6］其中教育质量是衡量高低普惠园的标准，即幼儿园教育活动（广义）是否满足幼儿身心健康发展需要及满足程度的高低都直接影响着幼儿身心发展的水平。［7］园所教育教学活动符合幼儿程度越高，则说明教育质量越高，反之则亦然。
二、普惠性民办幼儿园发展困境
为解决学前儿童“入园难入园贵”问题，我国2010年颁布《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出：坚持公益性和普惠性为主积极扶持民办幼儿园；保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。在保障入园率同时如何保证“幼儿入好园，入物美价廉的园”［8］成为当前普惠民办园的发展难题。
（一）公益性与逐利性之间的矛盾
《中华人民共和国教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。针对这一法律条文的不同理解使某些民办机构钻了“法律的文字空”。例如：规定“不得以营利为目的”与实质上“不能营利”的区别。在现实民办学前教育开展中未曾有一家教育机构承认自己有任何盈利目的，但通过开设特色课、兴趣班等变向收取高昂课程费用来牟取额外收益。幼儿园的办园主体包含企业或公民个体，“这种以公民个体或股份制办园为主，具有一定的营利性”，［9］随着社会对高质量的学前教育呼声增高，幼儿园与家长之间存在着价值关系，即客体园所特征与主体家长需要之间满足与被满足的关系。［10］某些园所通过开设具有高昂课时费的特色课吸引家长从而获得更多生源，数学、英语、汉字和书写的学习内容过多，而社会认知的内容过少，［11］忽视教育的公益性忽视幼儿身心发展规律。为了在激烈的民办教育机构中生存，高水平普惠园通过高薪聘师、精装园所符合社会及家长对幼儿园的基本要求，在幼儿园办学成本中包括经常性成本和基础建设成本，即幼儿园维持日常运行的成本和基础建设成本。［12］园所通过降低保育员工资、幼儿玩教具费、教师培训公务费和业务费、园所修缮费、幼儿园场地的租金等手段牟取办学结余。
（二）政府放权力度与监管制度的失衡
在我国2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（简称“国十条”）中明确提出：“积极扶持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠民办园发展。新增教育经费要向学前教育倾斜。保证合理用地、减免税费、派驻公办教师等方式，支持社会力量办园。”而且幼儿园的定价标准由幼儿园根据办学成本确定收费标准，报主管部门备案，具有自主性，［13］充分表现民办幼儿园具有高度办学自主权以及接受国家政策支持的权利。但长期以来我国对此种“自由权”采取的“监管制度”是：地方负责、分级管理、有关部门分工合作，监管权力直接下放到各级地方政府。并且，国家未出台纲领性引导文件，普惠性幼儿园教师准入资格、教育教学质量监管与评估、园所建设标准、财政支持力度等全靠当地政府衡量，导致权力过度监管不全。例如在幼儿园所拥有的自主权中，接受财政支持的普惠性幼儿园是否可以开设“特色课”（写字、学英语），课程完全依据幼儿身心发展规律但得不到家长青睐导致生源不好的幼儿园是否应继续放权，普惠性幼儿园是否可以开分校以及其分校是否应继续纳入普惠性幼儿园标准并进行财政补助。
（三）优质保教服务与师资匮乏之间的矛盾
教师的资历、教学本领、专业知识［14］以及提供优质保育和教育服务需要的相对充裕的资金、专业的保教人员等［15］是满足“国十条”提出的科学保教的前提。但现实情况表明普惠民办园由于办学质量不高、待遇低导致教师数量不足。［16］接受高等教育的学前毕业生对比普通或非师范专业的毕业生在进行择业时，更少选择继续留任学前教育行业。高水平的保教服务只能为少数家庭服务，如二三线城市中每月拥有较高收入（1－2万）的家庭，这些家长追求高质量幼儿园、高学历幼儿教师、高标准的办园环境。为满足这部分需求，某国际私立幼儿教育机构通过高薪、优厚的福利待遇霸占高层次教师，为其创造源源不断的生源，获得的办学结余一部分进入个人腰包另一部分通过开办分园牟取更大的利益。相反受政府财政支持的普惠性幼儿园，面向大众，收费较低，满足中低收入家庭或外来务工人员的子女，因没有高昂的教职工资无法吸引年轻高学历教师。即使获得政府支持面向社会招聘，但入职后的大批年轻教师，由于个人经济或个人成家等问题都未能长期任教，导致普惠民办园不得不降低准入门槛，面向社会各年龄、教育阶层广泛招募，无论是否具备专业的教师资格证书、专业的学前教育理论，只要能照看幼儿保证基本的健康就可以。
三、加快学前教育立法是破解普惠性民办幼儿园发展困境的主要对策
近年来，世界各国为了保障本国学前教育事业的快速发展，纷纷采取“学前教育立法、颁布相关法令条款、以及出台相关政策”［17］等形式，明确学前教育的性质特点、机构设置、价值取向、政府职责等，为学前教育的开展提供刚性依据和切实保障。现针对我国普惠性民办幼儿教育机构发展现状，提出以下对策。
（一）平衡公益性与逐利性之间矛盾
首先普惠民办园具有公益性，是面向社会招生的非营利性民办机构，且收费标准在大部分群众可承受的范围内，学校办学结余全部用于教学建设。从办园主体看，低水平普惠民办的师资力量薄弱、教学资源短缺、教学环境较差，为了维持园所正常运转不得不通过开设特色课吸引家长保证园所正常运营。鉴于此政府应承认举办者的营利需求，增加企业或个体办园动机。还要建立幼儿园财政监管第三方评估体系，控制其营利在微利水平，盈利以供维持园所基本运转为标准，而不是使举办者牟取“暴利”。［18］采取收费公示制度，确保普惠民办园的财政收入在满足园所日常开销、教师开支后的剩余盈利用在幼儿园环境创设或课程研发当中。其次，促进低普惠性幼儿园向高普惠阶段发展。使教育质量成为低普惠民办园的生存方式，而不是通过降低价格、节省教师开销。最后借鉴与我国具有相似学前教育性质：准公共产品性质与普遍缴费模式—日本的政策：保育所方面，国家、都道府县和市町村各自按照一定比例分担保育所的经费，由市町村设立和管理的保育所，国家负担80％，都道府县和市町村各负担10％。［19］作为发展中的大国，想要实现中国梦就需要教育为各行业不断输送人才，应加大国家财政投资力度。通过赫克曼的研究证明，幼儿期投入的一美元所产生的收益比日后任何时期投入同等金额所获得的回报大得多，也有学者提出，投资幼儿保育和教育比投资任何其他阶段的教育都拥有更大的回报，［20］20也可以吸引社会关注，呼吁社会各界人士捐款建园，将全民的热情投入到引导学前教育事业中。
（二）确定政府职责———构建完整监测与保障体系
幼儿期是人生发展的关键期，是一个不可复制的过程，投资幼儿教育拥有更大的回报，但同样没有质量的数量增长，学前教育的“公益性”和“普惠性”也将无法实现。［21］为此，政府应采取何种有效的监管制度才不会制约普惠民办园的发展？可借鉴的评估工具有哪些？1．确定普惠性幼儿园认定工作认定条件从人民利益出发，符合人民需要的教育就是好教育，［22］其次明确民办幼儿园的非营利性质，明确普惠性幼儿园基本特征，筛选符合普惠性标准的民办幼儿园。包括农村乡镇中心幼儿园及其直接指导和辐射的村园或班；城市平价幼儿园，主要服务对象为城镇中包括外来务工家庭的低收入家庭幼儿。［23］借鉴我国各地区已采取的认定办法，例如2015年10月8日，四川省印发的《关于普惠民办园认定工作的指导意见》，2016年石家庄市普惠民办园认定及财政扶持管理实施办法（试行）等，具体包含：确定认定主体由谁来做认定工作的责任主体；具体认定条件符合当地教育规划、招生范围、收费标准、教育目标等；认定程序公开透明；享受财政支持与其他扶持政策；公开管理部门与监督部门增加群众参与性；2．普惠性民办幼儿园质量评估与监管普惠民办园要确保每一个学前儿童特别是弱势儿童都能够接受高质量的具有发展适宜性的学前教育项目，［24］政府首先应对幼儿园进行质量监控，其中备受大家关注的五大质量要素包含环境设备质量、课程达标程度、教学观念、师幼互动以及社区参与程度。［25］我国刘占兰学者提出：“绝大部分地区缺少有针对性的、具有可操作性的幼儿园教育质量评价工具，是目前对幼儿园进行业务评估的主要困难。［26］为此，近几年我国学者在借鉴国外经验的基础上结合我国教学实际，开发的《幼儿园教育环境质量评价量表》具有较强的实践性和可操作性，能够有效区分幼儿园教育环境质量的高低，为幼儿园教育质量评价提供切实有效的工具。［27］评测幼儿园教育活动是否满足促进幼儿身心健康发展，可采用学前儿童环境评估量表、学前教育质量评估；针对幼儿园教育教学过程中师幼互动质量的评估，可以采取“课堂互动评估系统。
（三）集多方力量平衡师资匮乏与保教需求之间矛盾
随着社会发展，社会对人才的需要与家长对高质量教育的要求逐渐提升，但“幼儿保育和教育政策仍处于国家和部门发展战略的次要地位”。［29］幼儿教师的地位与自我职业认同感都处于较低水平。为了使幼儿教师成为人人都羡慕的职业，平衡师资匮乏与保教需求的矛盾国家应加快学前教育立法进度，规定各地政府职责；其次转变幼儿家长将教育的责任全盘托付于教师的教育理念，降低幼儿教师压力。一方面国家要加快学前教育立法进程，借鉴地级市已实行的较为健全的条例，制定严格地可行制度。另一方面各地区政府，要严格控制幼儿园教师准入制度，认识到专业的教师队伍是提升质量的基础，结合当地对幼儿保教的需求，制定符合当地情况的办园标准，指派督查小组定期排查幼儿园教师资格，利用互联网等手段对幼儿园实行跟踪式监管。采取公办对民办的“帮扶制”，提高普惠民办园教育质量，促进低水平普惠向高水平普惠过渡，派骨干教师轮流到民办园工作提高民办园整体水平带动教师发展，或将民办幼儿教师工资待遇向公办园教师看齐。也可借鉴各省份采取的政策例如：浙江省、四川省采取增加幼儿教师编制、加强培训等措施来稳定幼儿教师队伍；宁夏回族自治区建立幼儿教师互动交流机制。［30］高校层面，加强幼儿教师师德建设。在师范生培养计划中加强社会主义核心价值观培养以及终身为教育事业服务的思想，发挥高校教师对学生的示范作用增强敬业奉献精神、重视高校课堂的隐形作用［31］；家长层面，转变家长教育理念，使家长更深刻的认识到幼儿的教育是终身的教育，而且教育不是教师的特权，父母和家庭对幼儿的教育一样重要。园所的显性课程要与家庭的隐性教育共同发挥作用。通过育儿教育经验交流会、微信公众号或园所举办的家长会等手段，深刻的理解幼儿成长规律，配合园所教育课程共同促进幼儿成长。幼儿是发展中的人，具有主动性难以用成人的方式控制其行为，家长作为幼儿教育的受益者要理解、宽容教育的付出者———幼儿教师。最后，呼吁各界人士不要夸大学前教师错误，警戒媒体舆论压力，由于幼儿年龄的特殊性教师不会面面俱到的黏到幼儿身上，多给予学前教师一些体谅。
作者:邵媛 李朝辉 单位:吉林师范大学教育科学学院
