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［摘要］教育公平的关键在于教育的均衡化发展。长期以来，我国学前教育城乡之间发展不均衡，尤其在幼儿教师资源的配置方面存在差异，主要是由于学前教育经费投入不足，幼儿教师体制不完善，幼儿教师队伍建设不足，幼儿教师社会地位偏低及幼儿教师职后培训与交流欠缺。政府应从加大投入学前教育经费，完善幼儿教师的体制，加强幼儿教师队伍建设，提高幼儿教师的社会地位及加强乡村幼儿教师职后培训与交流等方面，促进城乡之间学前教育的均衡发展。
［关键词］学前教育;教育均衡;教育公平;幼儿教师
近些年，虽然学前教育越来越受到重视，但是我国城乡之间学前教育发展仍处于不平衡状态，两者在教学质量、硬件设置和师资配置等方面存在较大的差异，尤其是幼儿教师资源配置方面，两者的发展不平衡。
一、世界各国学前教育均衡发展的保障措施
为了保障儿童享有公平的受教育的权利，联合国大会在1948年颁布的《世界人权宣言》第26条中提出，“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质”，这也是世界上第一个确认受教育权的国际人权文件。1989年颁布的《儿童权利公约》确立了儿童权利保护的四项普遍性原则:不歧视，儿童的最大利益，生命权、生存与发展，尊重儿童的意见。对此，各国也有相关法律文件及措施来保障公民的受教育权，国外已有国家将学前教育立法，并颁布相关法律条规保障学前教育的均衡发展。在我国，虽然学前教育尚未立法，但依然可以从以《教育法》为主的教育法律体系中找到学前教育均衡发展的保障。
1．国外学前教育均衡发展的保障措施
美国为了对家庭经济收入处于贫困线以下的幼儿提供早期补偿教育，实现全美的教育公平，于1964年开始实施“提前开端”计划并在1981年颁布《提前开始法》，美国的学前教育具有了专门的法律规范。2002年，小布什签署的《不让一个孩子落伍》明确提出联邦政府应加大学前教育的财政拨款，加强全美的学前教育，以缩小弱势群体幼儿与同龄人之间的教育差距。2014年，美国联邦政府为了充分调动各州参与学前教育事业的发展改革，开展了“学前教育发展拨款计划登顶竞赛”，设立专项资金，对各州当地学前教育资金投入情况以及所采取的改革措施进行奖励，用于提升学前教育的质量［1］。2015年奥巴马总统签署的《让每个学生成功法》，再次强调要加大对学前教育的财政投入，提高幼儿教师的教学质量，保障每个幼儿尤其是弱势群体幼儿能接受高质量的学前教育［2］。英国1997年实施的“确保开端”计划，面向所有幼儿及家庭通过扩大社区合作、保教一体化、咨询等方式，不仅提高了英国学前教育的普及率和质量，还推动了英国学前教育的均衡发展［3］。2004年的《儿童法案》和2006年的《儿童保育法案》明确要求政府和地方合作，为幼儿提供整合式(即保教一体化思路)的学前教育服务，并在2008年9月的《早期教育阶段法定框架》中初步建立起英国的早期保教一体化。近些年来，英国不断制定并完善相关政策法规来保障保教一体化的早期教育体系，并对学前教育的财政投入进行单列预算，建立以教育部门为主，其他相关部门为辅的多部门合作管理机制，并建立全国性的早期教育督导机制，提高学前教育的质量［4］。法国早在1881年颁布的《费里法案》中正式将学前教育纳入初等教育阶段，对适龄儿童实行免费入学，1887年颁布的《戈伯莱法》对学前教育的管理和师资等方面做了规定。法国政府是学前教育办学的主体，目前法国已颁布了40多部与学前教育相关的法规，建立了较为完善的学前教育管理体系，并在相关法规中对学前教育的各个部门和地方政府的职责做出了明确规定，加大投入学前教育经费，还体现在对学前教育教职工方面的开支和对学前教育设施、设备的投入上［5］。除此之外，瑞典颁布了《学前学校法》，葡萄牙颁布了《学前教育法》，等等，这些国家都采取立法的方式来保障、促进本国学前教育的均衡发展。
2．我国学前教育均衡发展的保障措施
在我国，《中华人民共和国宪法》第四十六条第一款规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《中华人民共和国教育法》第九条第二款规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”，第三十七条第一款规定“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”。这些法律条规都表明人人应享有平等的受教育权。2010年，国务院的《关于当前发展学前教育的若干意见》，是我国学前教育事业发展的基础性政策文件，明确要求以县为单位编制实施“学前教育三年行动计划”，如今已进行到第三期。2011年财政部、教育部的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》中，明确提出要建立政府主导、社会参与的资金投入机制，多渠道加大学前教育资金的投入，并指出作为投入主体的地方政府更要加大力度，除此之外，中央还会根据各个地方学前教育工作的开展情况，以奖补方式为主，支持地方学前教育的发展。2011年国务院颁布的《中国儿童发展纲要2011—2020年》中指出“儿童时期是人生发展的关键时期”，指出“城乡区域间儿童发展不平衡”，“学前教育公共资源不足，普及率偏低”的问题，提出“促进基本公共教育服务均等化，保障儿童享有更高质量的教育”的目标［6］。《中华人民共和国教育法》第十八条第一款规定“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系”。我国已将《学前教育法》列入全国人大的立法进程，目前教育部正在研究起草文件，建立督导问责机制等。综上可知，各国在针对适龄儿童的受教育权上，都出台了相应的政策法规，推动学前教育的均衡发展。
二、城乡幼儿教师资源配置失衡的主要表现
当前，我国城乡幼儿教师的资源配置整体上处于失衡状态，无论是数量、质量还是队伍建设等方面都存在着较大的差异。
1．乡村幼儿教师数量不足
为确保幼儿可以接受基本的、有质量的学前教育，幼儿教师的配备是关键因素，幼儿教师数量的充足，不仅可以使幼儿在成长中得到充分的关注，也可以使教师减少工作压力和疲惫感。教育部2013年印发的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定:我国全日制幼儿园每班要配备2名专任教师和1名保育员，或每班配备3名专任教师，且全园平均每班30名幼儿。如此看来，幼儿园的师幼比应是1∶15到1∶10之间。我国幼儿园专任教师数量基本情况。由表1可知，2017年全国幼儿园的师幼比平均为1∶18．90，城区幼儿园的师幼比为1∶14．84，镇区幼儿园的师幼比为1∶20．04，乡村地区幼儿园的师幼比是1∶28．09。由此可以看出，目前我国幼儿教师的数量依然不足，全国幼儿园的师幼比低于国家标准，只有城区幼儿园的师幼比达到国家标准。在幼儿教师数量的配置上，城乡之间的差距非常明显，城镇地区幼儿园的师幼比远远高于乡村地区，乡村地区幼儿教师严重不足。
2．乡村幼儿教师学历偏低
《中华人民共和国教师法》第十一条规定:“取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历。”由此可见，幼儿教师至少应具备专科学历，我国幼儿园教师学历层次占比情况。2017年我国幼儿教师的学历以专科及以上为主，学历未达标即高中及以下学历的教师占20．02%，占总人数的1/5。城区、镇区和乡村幼儿园中，专科及以上学历的教师分别占各自地区的86．02%、77．86%和68．26%;本科及以上学历的教师分别占各自地区的27．44%、20．49%和14．52%;学历未达标的教师分别占各自地区的13．98%、22．14%和31．74%。由此可以看出，乡村地区幼儿园专科及以上学历的教师占比低于城镇幼儿园教师，而且乡村地区幼儿园除了学历未达标的教师占比高于城镇地区，其他各层级学历的教师占比均低于城镇地区。乡村地区幼儿园教师的学历层次偏低，且城乡幼儿教师的学历层次差距明显，甚至乡村地区存在很多不符合师资标准的幼儿教师。
3．乡村幼儿教师职称晋升难
教师的职称高低评定反映教师的教龄、业务能力及研究能力［7］219，也关乎幼儿教师的自身发展和福利待遇的提升。2017年我国有74．03%的幼儿教师未评定职称，城区、镇区和乡村地区幼儿园中未评定职称的教师占比分别占各自地区的73．38%、73．46%和76．88%，小学高级及以上职称的教师分别占各自地区的8．83%、8．90%和7．21%。由此看来，只有乡村幼儿园教师中未定职称的比例超过了全国的平均水平，且在城、镇、乡中占比最高，城镇幼儿园教师小学一级及以上职称的比例也均高于乡村地区幼儿园教师，而且在乡村幼儿园教师中高级职称占比也明显低于城镇地区。可见，城乡之间在教师的职称方面存在一定的差距，高级职称差距明显，我国乡村幼儿教师职称晋升难。
三、城乡幼儿教师资源配置失衡的原因分析
造成城乡之间幼儿教师资源配置的失衡有多方面的原因，归纳起来主要有以下五点:学前教育经费投入不足，幼儿教师体制不完善，幼儿教师队伍建设不足，幼儿教师社会地位偏低及幼儿教师职后培训与交流欠缺。
1．学前教育经费投入不足
尽管国家日益重视学前教育，我国学前教育经费投入也在逐年增加，但依然不足，特别是乡村地区学前教育的经费投入严重不足。这是因为当前我国学前教育的管理是由国家和省级、地市级政府负责统筹，由县级政府落实学前教育发展规划，所以地方财政的强弱将直接影响学前教育的发展［8］。长期以来，我国受城乡二元结构体制的影响，城乡之间的经济发展存在较大的差距，乡村政府的财政能力相比城市政府薄弱很多，因此，乡村地区对学前教育的投入明显低于城镇地区且存在严重不足。我国目前学前教育经费的投入占教育经费总投入的比例偏低，投入机制也不规范，还缺乏法制保障和有效监督［9］32－37。在这样的现实情况下，学前教育经费投入不足，城乡之间学前教育资源的配置存在较大的差距，使得乡村幼儿享受不到与城镇幼儿均等的学前教育，也使乡村幼儿教师得不到应有的甚至更好的福利待遇。
2．幼儿教师体制不完善
目前，我国幼儿教师的体制仍不完善。第一，政府对幼儿教师入职的审查力度和后期的检查力度不够，导致某些幼儿园特别是乡村幼儿园由于缺少师资而聘用不合格的幼儿教师，影响当地学前教育的质量。第二，我国没有独立的幼儿园教师编制制度，长期都是参照中小学教师的编制配置标准，但由于存在城市取向，加上有的部门对学前教育的认识不足，使得中小学教师挤占幼儿园教师编制名额，造成乡村幼儿园教师编制的严重不足［10］。第三，我国没有专设幼儿教师职称评定标准，一直使用的是小学教师的职称系列，这样不仅体现不出幼儿教师的职业特点，还影响幼儿教师工作的积极性，有的幼儿教师因评不上职称而怀疑自己职业发展前景，从而造成幼儿教师的流失，这种情况在乡村越发明显。
3．幼儿教师队伍建设不足
虽然从事学前教育职业的人越来越多，但是仍难以满足需求，尤其是乡村地区，幼儿教师的需求量更大。目前幼儿教师主要来源是各级各类中专以上师范院校培养的师范生，各级各类师范院校对学前教育专业师范生的培训，普遍采取专业知识学习和教学实践相结合的方式，大学及以上院校偏重学生理论知识的学习，大专及以下院校注重学生教学技能的学习，这样“重理论轻实践”或“重实践轻理论”的情况就容易培养出实践和理论两方面不能均衡发展的幼儿教师。幼儿教师队伍建设，无论是数量还是质量，目前都还不能满足学前教育发展的需求。
4．幼儿教师社会地位偏低
评价教师的职业待遇，不仅要考虑工资、福利待遇等方面的经济因素，也要考虑到社会声望和威信等方面的非经济因素［11］。长期以来，由于对学前教育缺乏正确的认识，幼儿教师这一职业在社会上的声望并不高，随着近几年国家对学前教育的发展和重视，幼儿教师的社会地位才逐步提高，但依然低于其他阶段的教师。虽然城镇地区的大部分家长对幼儿教师这个职业有了新的认识，也开始看重幼儿教师对幼儿成长的影响，但很多乡村地区的幼儿家长仍轻视幼儿教师这个职业。有调查发现，超过一半的学前教育本科毕业生不愿意去幼儿园工作，也有超过一半的幼儿教师提到如果再次择业坚决不选这个职业［12］。正是因为幼儿教师的社会地位和声望普遍低于其他教师，才导致许多人不愿当幼儿教师。
5．幼儿教师职后培训与交流欠缺
幼儿教师可以通过职后培训与交流来提升专业能力和教学水平，有利于提高学前教育的教学质量，促进学前教育的发展。当前，幼儿教师的职后培训普遍采取集中培训或网络教学的方式，但这样的培训模式较为单一且不能全覆盖，尤其是乡村地区和偏远山区幼儿教师难以有机会参加职后培训。乡村幼儿教师职后培训与交流的欠缺，使乡村幼儿教师的专业知识技能得不到提升，影响乡村学前教育的发展。
四、促进城乡幼儿教师资源均衡配置的策略
1．合理分配城乡学前教育经费
应继续加大学前教育财政的投入，制定相应的政策法规，并建立城乡一体化的学前教育财政投入预算制度，改变现有的城市倾向问题，确保学前教育经费在各方面投入的稳定性与资金分配的合理性［13］。还应根据城乡之间的经济发展水平，有针对性地增加乡村地区学前教育经费的投入，只有提升乡村地区幼儿教师的工资待遇，改善他们的工作环境，为幼儿园的创设和教师的发展创造良好的经济发展环境，才能避免乡村幼儿教师流失，提高乡村幼儿教师自身的职业认同感，确保幼儿教师队伍的稳定。
2．完善幼儿教师的体制制度
首先，政府应完善幼儿园教师入职审查机制。无论是城镇还是乡村，要不定期检查教师是否满足“专业对口”“学历符合”且都“持证上岗”的标准，特别是乡村地区，积极吸引高学历幼教人才投身到乡村的学前教育事业中。其次，政府应制定幼儿园教师的编制制度和职称评定制度。在制定相关政策法规时，还应考虑城乡之间幼儿教师资源配置存在的差异，尽量解决乡村地区幼儿教师的编制问题和职称评定问题，并根据实际情况适当向乡村幼儿园增加正式编制，保障乡村幼儿教师的师资水平，切实稳定乡村地区幼儿园师资队伍。最后，政府应完善城乡之间幼儿教师的流动机制，重新规划现有的幼儿教师资源，切实完善幼儿教师交流帮扶机制和流动补偿机制，有效引导城乡之间幼儿教师的合理有序流动，落实相关的补贴政策和精神奖励［14］。特别是应为流动幼儿教师建立补偿制度，积极鼓励教学质量和发展水平较高的幼儿教师向乡村地区流动，以进一步促进城乡之间幼儿教师的合理配置［15］。
3．扩大幼儿教师队伍建设
一是政府应加大学前教育专业的建设力度，办好各级各类师范院校，积极推进学前教育专业的发展，扩大学前教育专业师范生的招生，为幼儿教师队伍输送更多的专业人才。二是政府应加强对幼儿教师的培养力度，通过多种方式培训职前职后的幼儿教师，提升幼儿教师队伍质量。三是鼓励学前教育专业优秀人才往乡村地区发展，政府给予一定的政策优惠，多渠道解决乡村师资短缺问题，积极探索不同方式的幼儿教师培养模式，为幼儿教师队伍源源不断地输送人才［16］。
4．提高幼儿教师的社会地位
首先，应当确定幼儿教师的法律身份，这不仅可以保障幼儿教师的社会地位和声望，也是为幼儿教师相关政策的制定提供基础［10］。其次，明确幼儿教师的职权，优化幼儿教师的各阶层结构，使幼儿教师享受到与其他层次教师同样的社会权益［12］。最后，由于乡村地区的学前教育发展比较滞后，更应在乡村加大宣传幼儿教师这个职业的力度，切实提高乡村幼儿教师的社会地位。
5．加强乡村幼儿教师的职后培训与交流
一是为乡村幼儿教师提供更多的外出培训机会和专项培训计划，加强城乡之间幼儿教师的交流与沟通，提高乡村幼儿教师的专业水平。二是可以充分利用高校资源，努力打造幼儿教师培训基地，发挥高校基地对乡村地区幼儿教师专业成长的培训作用。三是提供不同方式的职后培训，如网络进修、园内培训、经验交流会等［15］。加强幼儿教师的职后培训与交流，不断提升乡村幼儿教师的发展水平，进而缩小城乡之间学前教育质量的差距。
作者:李璐 徐东 单位:西华师范大学初等教育学院