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摘要
为缓解学前教育供需矛盾，更好地为人民群众提供公益性和普惠性学前教育服务，各地不断创新学前教育服务供给方式，积极开展政府购买学前教育服务的实践探索。但作为一种新的政策工作，政府购买学前教育服务还面临不少实践困难，只有深入分析政策实施的风险与困难，从法律保障、制度设计、责任主体等多维度提出改革路径，才能真正提高政府购买学前教育服务供给的质量与效益，促进学前教育事业健康和可持续发展。
关键词
政府购买；学前教育服务；动因；改革路径
学前教育是社会公益事业的重要内容。在当前民办幼儿园是学前教育服务重要供给主体的现实情况下，通过政府购买服务使民办幼儿园也能提供普惠性学前教育服务，是政府构建学前教育公共服务体系，保障学前教育公益性和普惠性的有效途径。作为一种政策工具，政府购买学前教育服务的类型，不仅取决于当地学前教育发展现状，而且与当地经济社会发展水平及政府管理模式密切相关，因此在购买学前教育服务的路径上有不同的改革探索。
一、政府购买学前教育服务的内涵
政府购买服务源自于西方国家对政府提供公共服务方式的变革，是指政府为节约行政成本，提高社会公共服务，将原先由政府直接供给的公共社会服务，改为采用公开招投标或直接提供拨款等方式，向社会有资质的组织或机构购买对应质量和数量的社会公共服务。［1］目前，政府购买服务的方式呈现多样化趋势，配套监督服务质量和效益的法律法规也日益完善。政府购买学前教育服务指政府为扩大学前教育服务供给，通过约定一定的服务质量和资质，以契约合同的形式向民办幼儿园购买学前教育服务，并依据服务质量评估结果，用政府资金支付相应费用。一般来说，学前教育政府购买服务领域包含购买主体、购买客体和服务内容三个方面。其中，购买主体即各级政府；购买客体指能够提供达到政府特定要求的各种民办幼儿园；服务内容指政府根据社会实际需求，要求民办幼儿园提供一定标准的各类幼儿教育保育服务。与传统的政府直接出资建设幼儿园的方式对比，政府购买学前教育服务，尤其是以竞价、竞质等方式扩大学前教育供给，可以积极引导和鼓励民办幼儿园向普惠性学前教育方向发展，这不仅具有降低行政成本、促进政府职能转变、保障教育公平等多方面社会效益，而且有利于满足公众多元的教育需求，实现公共服务优质化。在实践中，政府购买学前教育服务可分为狭义和广义两个层面，且两个层面相互融合、交互使用。狭义的政府购买学前教育服务指通过合同化管理或公开招投标的模式购买服务；广义上则涵盖所有以政府资金方式支持民办幼儿园的管理活动，如项目补助、租金补贴、管理补贴、以奖代补等。不管是从实际效果还是最初动机来看，我国政府目前在购买学前教育服务的政策实践中，尽管形式繁多，但都可以认为是对民办幼儿园的直接或间接的资金扶持。因此，本文所指的“政府购买学前教育服务”为广义的购买服务，涵盖政府为扩大学前教育供给，对民办幼儿园所有的管理资金扶持。
二、政府购买学前教育服务的主要动因
学前教育是教育体系的重要构成部分，提供普惠性学前教育服务是政府的基本职能。政府购买学前教育服务旨在加快转变政府职能，创新公共服务提供方式，引导社会力量积极参与公益的普惠性学前教育服务，有效缓解“入园难”“入园贵”等问题，促进学前教育事业健康和可持续发展。
（一）破解学前教育服务供需矛盾的需要
21世纪以来，特别是2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》出台后，各级政府大力发展学前教育，着力解决“入园难”的问题，学前教育普及程度大幅提高。2015年，全国在园儿童4264．83万人，其中民办在园儿童2302．44万人，占比达53．7％，学前教育毛入园率达75．0％。［2］但随着学前教育越来越受到人们的重视，以及二孩政策的放开，我国学前教育规模将不断扩大，实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出的“基本普及学前教育”目标任务面临巨大挑战。如不采取措施，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，形成公办幼儿园与民办幼儿园共同发展的格局，越来越多的幼儿将无缘公平优质的学前教育服务，“入园难”矛盾将更加突出。当前，民办幼儿园为普及学前教育贡献着重要力量，政府购买服务的方式可以有效整合现有公办、民办幼儿园教育资源，扩大学前教育资源的基本覆盖面，对解决当前普惠性优质学前教育短缺的矛盾有重要意义。
（二）保障学前教育服务公益性和普惠性的需要
教育是一项公益性质的事业，政府发展学前教育只有坚持公益性和普惠性原则，才能促进学前教育沿着正确的方向发展，提高学前教育水平以满足人们的需求。但民办幼儿园大多有赢利性需求，公益性和普惠性不能依靠民办学前教育服务市场来实现，市场规律遵循的是私人利益驱动下平等交换的机制，即“按质论价、优质优价”。现实中，有些民办幼儿园投资较大，办学质量高，但其收费很高，出现“入园贵”现象；还有部分民办幼儿园没有达到办园标准，缺乏相应的办学资质，特别是一些小规模家庭式民办幼儿园缺乏一些基本的教学设施；办学质量较好、收费合理的普惠性幼儿园因其高成本低回报的特点无法吸引资金投入，从而使符合公益性和普惠性原则的民办幼儿园数量明显不足。由于缺乏政府的支持和投入，民办幼儿园很难提供普惠性学前教育服务。因此，政府通过向民办园购买服务的方式，引导和支持民办园提供面向大众、收费合理、环境完备、师资可靠的普惠性服务，是维护学前教育的公益性和普惠性的有效途径。如对自愿接受政府物价部门制定的“最高收费指导价标准”，并与辖区教育部门签订协议、接受办园质量评估的民办幼儿园，以现金或代币券的方式购买服务，给予民办幼儿园一定比例的生均公用经费，或采用减免租金、提升教师待遇、拨付社保经费、派驻公办教师等方式购买，引导和支持民办园在办园质量和收费水平上都向公办园靠拢，从而保障学前教育的公益性和普惠性。
（三）创新学前教育服务提供方式的需要
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“加大政府购买公共服务力度”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“创新公共服务提供方式。推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”在这种背景和要求下，政府提供公共服务的方式便由政府直接提供转变为政府间接提供。从理论上讲，作为准公共产品的学前教育服务，可由政府、市场或二者合作提供，但在不同提供主体间形成互补机制是公共产品供给的重要趋势。由于人口在数量、结构、分布等方面快速变化，由此产生的各类学前教育需求也不断变化。近些年出现学前教育资源供给不足、投入短缺等问题，主要原因在于过去政府对学前教育的科学性和重要性认识不足，以及财政性教育经费投入不足。在以市场为导向的改革背景下，购买服务作为一种新型的政府公共服务供给方式，具有特定的优势，既能解决当前学前教育资源不足、“入园难”“入园贵”等问题，又能使政府根据学前教育需求变化状况进行调整，促进公办幼儿园与民办幼儿园之间的良性竞争，形成多样化的学前教育服务供给形式，为社会提供更多优质的学前教育服务。
三、政府购买学前教育服务的探索实践
（一）直接购买
购买学位。在当地公办幼儿园资源供给严重不足的情况下，由政府向民办幼儿园直接购买学位是一种常见的购买服务方式。购买学位政策通常遵循一定的行政程序，即政府对参与购买服务的民办幼儿园的办学资质、质量标准提出明确规定，再对提出申请的民办幼儿园进行评估与审核，择优选择参与购买服务的民办幼儿园，并签订购买学位合同。如四川省乐山市的市中区投入资金250万元用于购买幼儿学位1000个，经过竞标和专家评审，由城区18所民办幼儿园承接这1000个学位，保教费收费按中心城区同类同期公办幼儿园的标准执行，并接受教育部门评估。［3］在这种竞争性购买模式下，符合政府购买服务要求的民办幼儿园并不都能获得合同，从而提高财政资金效益，更好地实现增加学前教育资源供给，提升学前教育质量等政策目的。分类补助。政府根据一定的政策标准对民办幼儿园进行补助是一种广义层面的购买服务。通常来说，政府资助的是往公益性和普惠性方向发展的民办幼儿园，并按照这一发展目标，分类提出补助的标准和要求。此后，政府在民办幼儿园提出申请的基础上，审核批办其获得政府补助的资格。如厦门市对民办幼儿园进行等级评估，对执行政府最高限价规定的民办幼儿园按每生每月100元、150元、250元和350元标准补助，并规定民办幼儿园每提升一个评估等级标准的，给予财政补助10万元。［4］还有些地市按规定标准兴建幼儿园，建成后委托具有办园资质的民办学前教育机构举办公益性和普惠性幼儿园，并每年给予生均补贴。与竞争性购买服务不同，民办幼儿园获得补助资格主要取决于自身条件能否达到政府规定的标准要求。
（二）间接购买
相比由政府直接向民办幼儿园购买服务，间接购买主要指政府向符合条件的儿童家庭发放学前教育券，家长根据自身情况选择幼儿园，政府凭教育券支付经费。如南京市对包括流动人口子女在内的适龄幼儿童，按照每人每年2000元标准发放学前教育券。［5］通过发放学前教育券的间接购买方式，能够增强受教育者自主选择和监督的权利，促使民办幼儿园不断提升办学质量，提供更多的优质低价的学前教育服务。但学前教育券在实施过程中能否实现优质低价的目标，还受到教育券面额标准、家长选择能力水平，以及学前教育发展情况等多种因素限制。
四、政府购买学前教育的改革路径
从目前各级政府购买学前教育服务的探索实践看，购买学前教育服务制度的构建还处于初始阶段，政策制定与实施存在不少困难。在政府层面上，财政投入不足，购买学前教育服务的相关法律法规制度等不完善；在民办幼儿园层面，能够承接购买学前教育的民办幼儿园总体实力不强，“质”和“量”有待提高。为使政府购买学前教育服务更加规范化、制度化，提升政策效益，需从法律保障、体制建设、监督机制和责任主体等方面提出改革路径。
（一）健全政府购买学前教育服务的法律法规
政府购买学前教育服务是一项创新性政策，制定法律法规是进一步规范和推进政府购买学前服务政策制定与实施的根本保障，［6］要从学前教育和政府购买服务两方面完善法律体系，强化法律保障。从教育系统看，义务教育、职业教育、高等教育等相关法律都已颁布实施，而学前教育至今没有全国性的法律，需加快立法进程，就学前教育的性质、政府职责、投入体制、管理体制、办园模式等做出法律层面的规定，特别是要明确学前教育的公益性，明确经费保障，将学前教育纳入我国基本公共服务体系，以适用于政府购买公共服务领域。另外，我国2002年颁布的《政府采购法》是目前涉及政府购买服务的最高法律，但并没有细化到“教育服务”范畴，政府购买学前教育服务涉及的购买主体、购买对象、经费来源、评估机制等方面均无法可依，需进一步完善相关法律法规，推进政府购买学前教育服务规范化和法制化。
（二）强化政府购买学前教育服务制度建设
公平、公正、公开是保障政府购买学前教育服务科学规范的制度基础。为避免购买学前教育服务政策实施的随意性和不稳定性，政府部门要强化制度建设，为民办幼儿园承接教育服务提供制度保障。首先，要遵循商品价值规律，建立科学合理的成本核算制度，提供学前教育服务的成本开支要充分体现在政府向民办幼儿园购买服务的价格上，增强购买服务的吸引力。其次，要科学设计购买工作程序，明确政府购买学前教育服务的购买方式、项目内容、评估指标、责任分工、承接主体资质、招投标程序等，标准化管理整个购买服务的流程，提高购买服务的执行力。最后，要主动加强信息公开，畅通信息沟通渠道，主动回应公众关切的购买服务内容，提升增强政府的公信力。
（三）建立双重的绩效考核和监督机制
绩效考核和监督是确保政府公共政策有效实施的重要手段。政府购买学前教育服务涉及教育、财政、审计等多个政府部门，以及家长（儿童）和民办幼儿园的权益，要从政府和民办幼儿园两个层面建立绩效考核和监督机制。首先，政府部门要对购买学前教育服务政策实施进行绩效考核和监督，依据职能分工，建立激励和问责机制，考核评价政策实施效度、财政资金使用效益、服务受众满意度等。其次，要对承接政府购买服务的民办幼儿园进行考核评价，制定政府购买学前服务的监管办法，通过相关职能部门或第三方评估机制对民办幼儿园提供的学前教育服务质量进行考核，做到“事前资格审核、事中过程监督、事后总体考核”，确保民办幼儿园提供学前教育服务的质量。最后，要发挥社会公众对政府购买学前教育服务政策的监督作用，积极吸纳公众的意见建议，更好地满足公众接受学前教育服务的需求。
（四）培育民办幼儿园的公共责任意识
长期以来，我国对民办幼儿园采取的是市场化管理原则，民办幼儿园普遍缺乏承担公共责任的意识。在政府购买学前教育服务的过程中，政府和民办幼儿园通过契约建立合作关系，成为学前教育服务的购买方和提供方，使民办幼儿园的社会性质发生改变，成为社会基本公共服务的提供主体。新的社会身份要求民办幼儿园增强公共责任意识，从以市场为导向办园转为发展公益性和普惠性的学前教育，以承担公共责任的主体地位参与公共服务中。但这种市场化的公益行为与取得合理回报的矛盾需要政府进一步引导与规范，在尊重民办幼儿园取得合理回报的基础上，科学核定购买服务的价格，明确民办幼儿园获取“回报”标准和要求，不断引导民办幼儿园提高公共责任意识。
作者：陈建超 单位：福建省教育科学研究所
参考文献：
［1］周翠平．政府购买教育服务的内涵、类型与展望［J］．全球教育展望，2010（8）：72－73．
［2］中华人民共和国教育部．2015年全国教育事业发展统计公报［R］．2016－07－06．
［3］陈君．政府掏腰包250万元购买民办幼儿园学位1000个［N］．四川日报，2015－06－16（08）．
［4］厦门市教育局．厦门市民办幼儿园评估管理办法（厦教综〔2014〕7号）［A］．2014－06－09．
［5］南京市政府办公厅．关于发放幼儿助学券的工作意见（试行）（宁政办发〔2011〕45号）［A］．2011－11－15．
［6］庞丽娟，韩小雨．中国学前教育立法：思考与进程［J］．北京师范大学学报（社会科学版），2010（5）：14－17．