前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的对学前教育的财政分析，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
1、从公共产品的角度研究财政投入的必要性
根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性是公共产品的重要特征。市场经济主体都想不付或少付成本享受公共产品，市场竞争的结果是这种成本最好由政府承担。学前教育如果属于公共产品的范畴，政府自然要通过财政投入来解决学前教育成本的承担问题。许多学者也正是从公共产品的角度分析学前教育的准公共产品性质，认为“学前教育是一种集合了公共产品和私人产品两种属性的准公共产品”。基于学前教育的准公共产品性质，“以国家公共财政投入保障学前教育的核心价值在于，可以提高一个国家学前教育的公益性水平，形成良好、稳定的学前教育环境，最大程度保障和支持本国儿童的发展”。
2、从收益结构原则的角度研究财政投入的必要性
收益结构原则是最基本的经济学规则，因此学界还从收益结构原则的角度研究学前教育财政投入的必要性。在此方面，学界的研究多借鉴外国既有的研究成果来进行论证。佩里的研究方案表明，学前教育的财政投入是一种最省钱的、回报率最大的公共投入，待这些儿童长大到27岁时，财政投入回报率为1∶7．16;到40岁时，投入的回报率则高达1∶17．07。“从学前教育中收益最大的就是国家和社会，其次是家庭和个人。从收益结构原则来看，应当是国家和社会承担更多的学前教育成本，家庭承担一小部分。”应当说，政府加大对学前教育的财政投入，其必要性是不成问题的。理论研究自然应当反映民意，但是民众的呼声经常缺乏理性，民众多是站在个人利益的角度盲目地而不是理性地发表意见，单纯以民意研究必要性缺乏理性思维。从公共产品和收益结构原则的角度研究学前教育财政投入的必要性，具有理论高度，但是这种理论研究不能仅仅局限于简单地套用经济学理论。就笔者所掌握的资料看，大多数成果只是简单借用经济学的研究成果，鲜有系统地从公共产品角度和收益结构原则角度研究学前教育政府投入必要性的。
二、学前教育财政投入现状研究
对于学前教育财政投入现状，官方公布的数据具有模糊性，缺乏针对不同类型幼儿园、具体投入项目的详细数据。针对这样的数据，学者提出了质疑:“两组数据都没有告诉我们政府在学前教育经费中的分担比例如何。我们姑且把这叫做学前教育财政中的‘60%之谜’。”正因如此，学界将更多精力放在了对学前教育财政投入现状的实证研究上。
1、不同类型幼儿园财政投入现状研究我国的幼儿园有教育部门办幼儿园、其他部门办幼儿园、集体办幼儿园、民办幼儿园等不同类型，基本上可以划分为公办园与民办园两个类型。公办园与民办园获得的财政投入是不一样的。2008年，中央教科所学前教育发展战略研究组通过对我国东、中、西部13个省(市)30个区(县)不同类型幼儿园教育经费的来源与构成进行调查，发现国家财政性学前教育经费的投入去向主要集中在教育部门办、各级政府机关办、事业单位办、部队办以及国有企业办5种类型的公办园，对其他类型的民办园基本没有投入。北京大学中国教育财政科学研究所的宋映泉利用北京大学中国教育财政科学研究所2010年4—6月在河北、安徽、浙江三省25县抽样获得的591所幼儿园的微观数据，分析了在不同类型幼儿园机构之间政府财政投入的差异:县直幼儿园、示范性幼儿园、党政机关和事业单位幼儿园获得显著多的财政投入。在591所幼儿园中，有255所(即43．1%)获得了财政拨款支持。绝大多数民办园没有获得政府财政支持，在218所民办园中，只有8所(仅占3．7%)获得了政府财政拨款。
2、城乡幼儿园财政投入现状研究由于历史的原因和经济发展的原因，城镇的学前教育相对发达，获得的财政投入也较多;农村的学前教育明显滞后，获得的财政支持较少。蔡迎旗博士认为，城乡幼儿教育财政投入、幼儿教育资源分布和幼儿入学机会等方面的巨大差异，是我国幼儿教育不公平的一个重要侧面。城市主要表现在教办园和非教办园之间的巨大不公平，农村主要是县城教办园和乡镇中心园之间严重不公平，县乡两级财政投入差别较大。130
3、学前教育财政投入主体及作用研究有学者经过分析认为，中国学前教育办学和管理体制与其他基础教育一样，实行地方负责、分级管理的体制。在城市，区政府教育部门举办的学前教育机构，财政拨款主要来自区级政府，也有部分街道办事处举办和补助学前教育机构。在农村地区，县政府教育部门举办的学前教育机构，财政拨款主要来自县级政府，还有少数乡镇政府举办和补助学前教育机构。随着中央财政转移支付加大对学前教育投入的力度，中央财政和省级财政开始作为投入主体发挥作用。理论上，中央财政投入和省级财政投入应当发挥引导性作用，但是在操作实践中，“中央财政从引导性投入变成主体性投入”，并没有发挥引导性作用。总体来看，学界对学前教育财政投入现状的实证研究，取得了丰硕的成果，在一定程度上为政府正确决策提供了理论和事实依据。但是我们对现有的实证研究应该正确看待。其一，调研样本范围问题。到目前为止，限于人力、财力，我国还没有全国规模的学前教育财政投入现状调研。现有的实证调研在样本的选择方面缺乏科学性。样本选择是一个科学的过程，应当保证其他做类似实证调研的人也可以获得类似的结果，即应当具有可验证性，但学界不同的人通过调研获得不同的结果，说明了现行实证调研结果的不可重复性，在一定程度上佐证了调研样本选择的不科学。其二，问卷调查的误差问题。学者目前的问卷调查大多不是依托专业的调查机构，多是利用课题组成员或组织学生调研。基于调研者或者被调研幼儿园的原因，问卷调查的数据和选项存在误差的可能(在某些调查问卷中，这种误差可能会达到让人难以接受的地步)。对于这种误差，学者在分析时是否进行了修正，是否剔除不真实的问卷，笔者不得而知(起码在研究成果中没有见到类似的表述)。其三，地方财政对学前教育投入数据的稳定性问题。中央财政转移支付制度出台后，许多地方政府为了获得财政转移支付，盲目出台一些政策。如，中西部地区许多地方政府为了获得中央的财政转移支付资金，纷纷出台地方政策，免除学前一年幼儿(学前班、幼儿园大班)保教费，对在公办幼儿园就读的学前一年幼儿免收保教费，对在民办幼儿园就读的学前一年幼儿按照同级同类公办幼儿园保教费标准予以减免。这就会导致地方政府对学前教育的财政投入在短时期内出现虚高，不能反映地方财政对学前教育投入的真实情况。
三、学前教育财政投入模式研究
1、对国际学前教育财政投入模式的研究其他国家和地区学前教育同样也存在入园难的问题，其他国家和地区及时根据学前教育的发展状况对投入政策做了调整，获得了有益的经验，因此对其他国家和地区学前教育财政投入模式进行研究，为我国学前教育财政投入模式的改革提供借鉴也是学界研究的重点。关于学前教育经费投入主体的研究。作为国家层面的行动计划，不同国家和地区表现出多元化的资金来源模式，政府的专项资金注入只是其中的一部分。根据筹资主体，可以分为联邦(中央)政府筹资型、地方政府筹资型和国际组织筹资型。采用联邦(中央)政府筹资型的是美国的开端计划、英国的确保开端计划和墨西哥的普及学前教育计划，采用地方政府筹资型的是巴西学前教育计划，采用国际组织筹资型的是印度。也有人从学前教育成本分担的角度研究政府财政投入模式，认为学前教育成本分担主要呈现四种模式:政府主导、多元主体、私立为主、三方共担。政府主导模式以法国为典型，多元主体模式以美国、英国、澳大利亚为典型，私立为主模式以日本为典型，以公立项目为主这种由三方共同提供学前教育的模式最典型的是印度。关于学前教育财政投入导向的研究。从国际范围看，学前教育公共经费投入主要包括供给方导向的投入方式和需求方导向的投入方式。供给方导向的投入方式，政府(中央或地方)把公共经费的投入直接导向学前教育服务的供给者———学前教育机构，即“投机构”。需求方导向的投入方式，政府(中央或地方)把公共经费直接或间接地投向学前教育服务的需求方———家庭，即“投家庭”。关于学前教育财政投入形式的研究。根据李召存等的研究，供给方导向的投入方式有现金投入、税收优惠、实物资助等，需求方导向的投入方式有家庭津贴、学费减免、税收优惠、幼儿教育券和带薪育儿假等。霍力岩等研究了美、英的学前教育财政投入形式，认为美、英两国学前教育财政投入有三种共同的方式，即政府对学前教育机构进行财政投入，政府对大型学前教育项目直接进行财政投入，政府通过“教育券”和税费抵扣等方式补助学前儿童的家庭。
2、对国内学前教育财政投入模式的研究在借鉴国外学前教育财政投入模式的基础上，许多学者对国内学前教育财政投入模式也进行了研究，试图通过对国内学前教育财政投入模式的研究发现存在的问题，提出解决问题的方案。宋映泉的研究发现，无论是在贫困县还是在非贫困县，当地的县直机关园获得地方财政投入显著高于其他幼儿园。他把这一现象称为“县直机关园现象”。人员经费是地方政府学前教育财政投入的最主要方式。在获得政府财政投入的247所公办幼儿园中，有175所(占获得政府投入幼儿园总数的71%)人员经费是政府财政投入的唯一方式。随着国家对学前教育重视力度的加大，专项资金逐渐成为中央对学前教育财政投入的重要方式，这也成为学者研究的重点。如，2010年8月，国家决定启动实施中西部农村学前教育推进工程试点项目，安排试点项目专项资金5亿元。国家发改委安排2011年专项资金15亿元，在全国25个省区推进工程试点。学界在学术研究中经常涉及专项资金问题。
3、学前教育财政投入模式建议在借鉴外国有益经验、分析我国财政投入模式的基础上，许多学者提出了改革我国学前教育财政投入模式的建议。如，李辉从我国幼教财政投入体制改革的方向、目标、策略、方案诸方面提出了具体的建议。实事求是，量力而行。
根据学前教育资源客观现实，坚持科学发展观科学制订分步走的国家行动计划目标，对于政策、法律执行的可行性进行科学评估，避免制订“虚胖”国家行动目标。在农村、贫困地区可以运用中央政府直接拨款为主、地方政府管理的资金筹集管理模式，在城市、发达地区可以运用地方政府筹款为主、地方政府管理的资金筹集管理模式。刘焱等以浙江省安吉县目前的幼儿园办园成本和政府分担比例为参照标准，通过测算三种不同的学前教育发展模式所需的财政投入规模，认为:将学前三年教育纳入义务教育要求的财政投入规模最大;逐步增加政府财政成本分担比例构建“三为主”模式，政府投入增量最低;将学前一年教育纳入义务教育对政府财政投入的要求略高于“三为主”模式，因此建议要完成2020年基本普及学前教育的目标，应当选择从构建“三为主”学前教育体系入手，逐步实施把学前一年纳入义务教育到最后实施学前三年义务教育的发展路径。政府主导，社会参与。首先，要避免扶强抑弱、锦上添花。学前教育专家庞丽娟教授指出:“从作用的性质来说，政府应起主导的作用;而从政府作用的内涵来说，政府的主导作用是包括多方面的，现在一些政府部门和一些搞教育的人认为，所谓政府主导就是政府投钱，这是一个误区。”因此，财政投入要优先向薄弱的普惠性幼儿园倾斜，着重从完善薄弱普惠性幼儿园的基本硬件建设，优化教师队伍结构与提升教师队伍质量等多个层面给予支持与帮助，以重点保障和促进薄弱普惠性幼儿园的发展与办园质量。其次，社会各界合理负担学前教育成本。
学前教育成本分担中社会力量的缺失会导致地方政府和幼儿家庭在学前教育成本分担中的负担过重，且我国目前尚未出台相关政策以鼓励和引导社会力量对学前教育成本进行分担，如何把社会力量引导到学前教育中成为学前教育成本分担中的一个重要问题。学前教育投入模式是学界研究的重点，取得的成果也最多，但是这些研究也存在如下问题。
其一，对国际学前教育财政投入模式的研究止步于泛泛的介绍。比较教育重在通过比较为我国教育决策提供借鉴。国外学前教育财政投入模式也存在变革，那么这种变革的轨迹以及变革的原因，政府采用不同投入模式考虑的因素、民众对政府投入模式的反应等都是影响我们借鉴国际有益经验的重要因素。但是在诸多的研究成果中，大部分研究成果只是介绍外国的做法，并没有分析投入模式背后的问题。对国外模式的移植必须考虑我国的国情。国外这样做，难道我们也必须这样做吗?答案自然是否定的。
其二，对国内财政投入模式的研究，许多学者抓住了问题的实质，但是忽略了一个重要的问题，即公办园的发展方向问题。公办园属于事业单位，只要其存在，财政投入就必不可少(原因在于，这种财政投入投的主要是人头费)。公办园解决入园难问题，只有扩大规模，或者联合办园。在这种情况下，政府只有继续加大财政投入。那么，公办幼儿园到底该怎么改革?如果不将公办园放在事业单位法人改革的大背景下考虑，学者提出的资金投入不公平的问题就无法得到解决，“县直机关园现象”就不可能彻底得到遏制。
其三，学术研究明显滞后于政策的变化。在国家采取专项资金投入学前教育以后，学前教育政府投入模式实际上已经发生了变化，但是既有的学术成果多是将专项资金投入形式作为“论据”使用，而很少有人对专项资金问题进行深入分析。专项资金和国外的专项计划有点类似，但又不能完全等同。我国专项资金的使用在现实中出现了许多的问题，“跑部钱进”、缺乏监管……问题的根源在什么地方?如何进行规范?这些都需要进一步的研究。
其四，学术研究理想成分浓郁。中国的许多问题实际上不是学术问题，而是实践操作问题。因此，学前教育财政投入模式的研究应当立足于调研实践进行。现有的学术研究成果多是站在学术的高度架构理想的财政投入模式，远离现实，缺乏现实的根基，付诸实践有可能会碰得头破血流。
四、对目前学前教育财政投入问题研究的反思
目前，我国学界对学前教育财政投入问题的研究是深入的，取得的成果是丰硕的，但如上所述，存在的问题也是很多的。笔者认为，民办学前教育问题应当是所有问题的核心，不解决民办园的问题，任何投入模式的改革建议都恐怕会是空中楼阁。
(一)民办园问题涉及教育公平问题入园难，客观地说，主要是入公办园难。每年报名，在幼儿园门前排队报名的大都是公办园(入园难的民办园，主要是与公办园联办的幼儿园，同时也导致入园贵的问题)。就我国学前教育的既有格局来说，民办园是学前教育的主体。截至2011年底，我国有幼儿园166750所，其中民办园115404所，占到总数的69．2%;在园幼儿12835047人，其中民办园在园幼儿6405575人，占在园幼儿总数的49．9%。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出:“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”因此，对民办园的财政投入问题涉及教育公平问题。
(二)对民办园的财政投入问题涉及教育的公益性问题有专家认为，政策导向应该更多聚焦于优先发展公益性和普惠性幼儿园，财政投入也应该主要向这样的幼儿园投，而不论它们是姓“公”还是姓“私”。但问题的关键在于，学前教育财政投入的基本准则是保证投入事业的公益性。我国民办园政策一直在公益性与营利性之间摇摆。《民办教育促进法》在制定伊始，学界就围绕民办教育的公益性问题争论不休，后来采取了模糊处理的方法。《民办教育促进法》第五十一条将民办学校区分为取得合理回报和不要求取得合理回报两个类型，并明确规定“取得合理回报的具体办法由国务院规定”。之后的《民办教育促进法实施条例》仅在第三十七条粗线条地规定了取得合理回报的规定。时至今日，尚无具体的操作方案出台。这就导致现实操作中，营利性与非营利性的民办园不能区分，大多数办园者实际上已经获取了营利。因此，如果不能正视这种现实，在分类监管的方案出台前，盲目地加大对学前教育的财政投入，有可能会导致国有资产的流失，也会严重影响教育的公益性。
(三)我国民办园的营利与非营利区分不清是导致财政投入难以抉择的关键基于上文的分析，我国地方政府在加大对民办教育的财政投入时会面临两难的抉择。不加区分地加大财政投入，不但不能发挥财政经费的导向作用，“通过财政经费的投入将不同类型学前教育机构纳入公共事业监管之下”，反而可能会造成国有资产的流失。区分营利性和非营利性，由于中央政策的缺失，地方政府操作起来无所适从。对于此种问题，香港特别行政区的做法可资借鉴。香港特区政府将私立幼儿园分为牟(营)利和非牟(营)利两大类。牟利幼儿园每年可以赚取不超过10%的利润，办学者可以独享利润;而非牟利幼儿园每年利润不可以超过5%，且所获利润必须投入学校教育发展基金，办学者不能拿走私用。无论牟利与否，所有幼儿园学费标准必须经过政府教育主管部门的审核批准，其财务报告也必须由专业财务机构检核，以保证其牟利水平控制在应有的范围之内。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出:积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。因此，加大对学前教育财政投入的前提和关键是对民办学前教育的分类管理。综上，我国学界对学前教育财政投入的研究取得了丰硕的成果，但也存在着许多问题，核心在于没有正确对待民办学前教育的财政投入问题，而解决民办学前教育财政投入问题的关键是对民办学前教育的分类管理和依法管理。
作者：段茹宏 单位：河南教育学院
