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1人本价值与民生意义:特殊教育发展的转向及其依据
1．1党和国家对特殊教育政治决策的新认识
党和政府是特殊教育发展与改革的权威决策主体。特殊教育政策在很大程度上就是党和政府意志的一种表达。特殊教育发展离不开党和政府政治决策的认识定位。党的十七大和十八大作为指导新时期经济社会发展的重要政治纲领，是奠定特殊教育新认识的重要基础。十七大指出“教育公平是社会公平的重要基础”，教育“与人民幸福安康息息相关”，要求“关心特殊教育”，并把它作为以改善民生为重点、推进和谐社会建设的内容。十八大则进一步强调教育是人民“最关心最直接最现实的利益问题”，是“让人民过上更好生活”的民生之利，要求“支持特殊教育”，且以“人民满意”为标准，“努力办好人民满意的教育”。这表明，党和国家不再把特殊教育仅仅视为实现国家政治等利益的工具，而重视把特殊教育作为残疾人应享有的一项基本人权和民生福利，把残疾人的成长作为和谐社会建设和经济社会进步的重要基础，强调特殊教育在实现残疾人民生改善和自身成长发展中的人本目的价值。这种新的认识和定位，从根本上改变了过去单纯注重国家利益和政治意志的工具本位、国家本位的特殊教育发展观，而转向人本价值与民生意义取向的目的本位、民生本位的特殊教育发展观，反映了党和国家对特殊教育之于残疾人人权性质的充分肯定，反映了党和国家对特殊教育之于残疾人人本价值和民生意义的高度认同，体现了党和国家对新时期发展特殊教育的科学认识和合理定位。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》(下称“教育规划纲要”)再次强调了特殊教育在推动改善残疾人民生、促进社会公平正义中的重要作用，指出“特殊教育是促进残疾人全面发展、帮助残疾人更好地融入社会的基本途径”，并要求把特殊教育事业要纳入政府经济社会发展规划中。这既表明了特殊教育的民生性质，也表明了特殊教育不是一个机构的“局部性事情”而是整个经济社会“全局性事业”的组成部分。2014年国务院转发的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》(下称“特殊教育提升计划”)明确指出，“发展特殊教育是推进教育公平、实现教育现代化的重要内容，是坚持以人本为理念、弘扬人道主义精神的重要举措，是保障和改善民生、构建社会主义和谐社会的重要任务”，并提出“全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”的总体目标，表达了对残疾人人本价值和民生意义的教育关注。这些重大的政策表述，以权威的话语建构了特殊教育在和谐社会建设中的价值和意义，充分显示了特殊教育的人本价值与民生意义及其在经济社会发展中的重要地位。当前及今后相当长的时期内，“以人为本”、建设“人本特教”成为引领特殊教育发展、乃至构建和谐社会的重要价值使命，关注残疾人教育公平、残疾人民生、残疾人权利、残疾人成长及其教育保障等成为特殊教育改革发展不可绕过的重要命题。
1．2特殊教育发展的主要矛盾产生位移
特殊教育是社会实践活动，特殊教育发展变迁是社会需要和自身结构调整的结果。在改革开放初期及其以前相当长的时期内，基于经济社会的国情现实，特殊教育以解决“残疾人教育有无问题”和体现“社会主义人道主义精神”的意识形态问题，重视体现宏观的、国家主义至上的形式意义。当前我国社会转型时期，各种矛盾和利益相互交织，给特殊教育发展带来重大影响。其中，特殊教育发展不均衡、不公平，以及特殊教育质量不高问题十分突出，特别是农村残疾人教育不均衡、非义务教育发展不均衡、不同区域及不同残疾人群体间教育不公平等成为影响教育公平和教育整体发展的重要因素。以重度障碍残疾人教育为例，据资料表明，至2010年末我国共有2518万重度残疾人，占残疾人总数的29．6%;*但是他们的入学率极低。据中残联2010年度数据显示，仅肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾的未入学适龄障碍儿童就达101561人，占未入学适龄残疾儿童总数的70．1%。＊＊2014年国务院转发的《特殊教育提升计划》开宗明义指出，“我国特殊教育整体水平不高，发展不平衡。农村残疾儿童少年义务教育普及率不高，非义务教育阶段特殊教育发展水平偏低，特殊教育学校办学条件有待改善，特殊教育教师和康复专业人员数量不足、专业水平有待提高”。这表明，在新的历史条件下，特殊教育存在与发展的矛盾已由规模和数量扩张为特征的“普及－效率”矛盾转移到以公平和质量为特征的“普及—提高”并重的矛盾的新阶段，特别是残疾儿童学前教育、多重和重度障碍儿童教育、高质量的教师队伍建设、满足残疾儿童特殊需要的个别化教育、残疾儿童转衔教育、教育与康复结合、与社区合作，等等。特殊教育公平和质量为特征的“普及—提高”矛盾是关涉残疾人教育质量的成长问题，也是关涉残疾人教育公平的社会问题。其中，如何让改革发展成果更多更公平地惠及所有残疾人，解决好他们最关心最直接最现实的利益，是一个以教育公平为主要特征的民生问题;如何让教育促进残疾人成长发展，实现他们平等参与社会，有尊严、有价值、有意义的生活，是一个以教育质量为主要特征的人本意义问题。这揭示出特殊教育发展的新的阶段特征，也预示着对这些新的矛盾和问题的解决需要与之相适应的新的特殊教育认识。由此，直接带来特殊教育向人本价值与民生意义的转向和定位，体现了新的历史时期，基于新矛盾、新问题等社会现实需要对特殊教育改革发展自身定位的结构调整。
1．3特殊教育要素结构的变化
特殊教育改革本质上是自身结构要素的重组和优化，而特殊教育要素依赖于社会现实条件。当前，随着经济社会的全面变革，直接带来特殊教育要素结构的变化，从而奠定了特殊教育向人本价值与民生意义转向的内部要素基础。这主要体现在投入、师资和生源三个方面。第一，在投入变化方面。随着整个财政性教育经费支出占国内生产总值4%目标的实现，特殊教育在内的教育投入进入到“后4%投入”时代，特殊教育基本上获得较充足的财政投入保障。也就说，制约特殊教育发展的要素已发生了深刻变化，投入已不再是制约特殊教育发展的瓶颈，而投入怎么分配、如何提高效益、如何促进公平，以及投入之外的教育思想理念、技术方法等已成为“后4%投入”时代凸显的重要制约因素。以教育投入增长为特征的特殊教育发展将逐渐转轨为以公平分配为主要特征的体制建设和以教育理念更新、教育技术提高为特征的特殊教育内涵建设中来。其中，如何让残疾人获得公平优质的教育是一个核心问题。第二，在师资变化方面。随着我国特殊教育师资培养培训质量大面积提升和优化，已经为支持实施更精致、更专业、更微观的特殊教育奠定了一定师资基础;同时，特殊教育技术的进步、办学物质条件的改善，以及整个社会文明的进步，这些都直接推动特殊教育发展逐渐步入了以人为本的精致化阶段。特别是在全纳教育理念的影响下，特殊教育政策决策和教育教学的实践都受到全纳教育的深刻影响，关注残疾人的价值和意义、关注残疾人的尊严和权利、关注残疾人教育公平和质量，已经逐渐成为共识，为特殊教育向人本价值与民生意义转向奠定了重要基础。第三，生源变化方面。当前我国受教育人口正面临人口负增长率和低生育率，以及优生优育带来的人口素质提升，这些均给教育带来了深刻影响。2010年我国第六次人口普查数据表明我国人口生育率和人口增长率呈不断下降趋势。其中0～14岁人口(占总量16．6%)比2000年第五次人口普查下降了6．29个百分点;同时，2006年第二次残疾人抽样调查显示，0～14岁残疾儿童所占残疾人比率也仅为4．66%，比1987年第一次抽样调查的15．8%降低11．14个百分点，锐减430．35万人。这表明我国特殊教育生源总量和适龄儿童增长率将面临持续下降的趋势。其中，中重度残疾人越来越成为特殊教育受教育人口的主流人群。这种受教育人口数量结构的变化必将带来特殊教育需求结构和特殊教育发展方式的深刻变化。在我国GDP和教育投入增长的情况下，推进特殊教育向精致化、质量化、全面化、均等化、以人为本的特殊教育发展转变已成为必然。
2综合改革:特殊教育改革的逻辑选择
矛盾问题和任务目标是改革的逻辑起点。有什么样的矛盾问题和什么样的任务目标，就会有什么样的改革逻辑。特殊教育发展对人本价值与民生意义的定位，以及公平和质量为特征的“普及—提高”矛盾，需要与之相适应的新的改革逻辑来支撑，这种改革逻辑就是综合改革。
2．1综合改革及其必要性
关于综合改革，最权威的设计源自于十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革、推进教育领域综合改革的思路设计。这对特殊教育而言既是一个改革逻辑被动的政策植入，也是一个适应特殊教育新定位的主动逻辑跟进。因为，一方面，特殊教育作为教育的一部分，其改革自然属于教育综合改革的整体设计之中。另一方面，这也是与特殊教育新定位以及新的问题矛盾相适应的逻辑必然。一是从特殊教育发展的任务目标看，特殊教育发展向人本价值与民生意义的转向，揭示了特殊教育改革重心必然要以公平和质量为价值核心，既要面向增量改革，为改善残疾人教育提供充分的量的增长保障;又要面向存量改革，为解决既有矛盾、特别是体制束缚和制度缺陷提供合理路径。从特殊教育内外部关系看，特殊教育改革重心就是既面向特殊教育系统内部要素改革，促进特殊教育系统自身的制度优化、完善创新;又面向多学科知识及其工作者，以及政府、社会、学校的关系改革创新，促进特殊教育多部门、多主体的多元合作、多主体治理，形成良性互动和有效配合的机制，特别是与残疾人成长密切相关的卫生医疗、民政、社区和社团组织等部门的良性互动和有效配合。这表明了特殊教育改革所要面对的是一个错综交杂的制度问题，特别是部门间利益分配、权力交割和制度建制等问题是一个硬核。它与不同区域、部门或组织、个人在政治、经济、文化及教育内部要素结构上盘根交错相互嵌入，形成了一个既有利益和权力格局的“铜墙铁壁”。由于改革总是基于特定制度结构束缚之下的改革，特别是对稳定的价值追求往往会使改革回避“硬核”风险，这样仅凭某些局部改革也就难以破除改革的壁垒。譬如，不同部门对发展特殊教育的政绩考核、人事和财力配置、掌控权力的分配、组织协调和政策统整安排等的交织和束缚，使得对一些特殊教育问题的解决，往往停留于表面的、暂时性的矛盾缓解状态。因此，特别需要一种超越于任何局部改革或零散改革而追求全面逐步深入的综合改革思维，即要坚持一种综合改革的逻辑。二是从特殊教育改革发展的问题矛盾性质看，特殊教育改革发展面对的“普及－提高”矛盾，实质上是一个以公平和质量为核心，以资源分配为重点，以发展方式转型为内涵的制度建设问题。这既涉及到残疾人成长的目的和意义，也涉及到资源分配的社会观念和特殊教育发展的自身价值定位。一方面，残疾人作为社会弱势群体，其获得有质量的、有意义的、公平的教育，实现改善民生和幸福，关涉到分配和再分配的问题，不可能依靠市场“经济人理性”或自发的道德良善来保障。特别是在上述指出的以公平和质量为特征的“普及－提高”矛盾的新阶段，教育公平、教育质量和教育普及相互交织，在问题解决的深层次内核上，构成了一个以体制机制为核心的制度建设问题。对这些问题的解决已不是单靠供给总量的增量改革所能解决。供给总量的增加适宜于效率的提高，但不能解决公平分配问题，更不能解决残疾人成长的意义问题。这充分表明了特殊教育改革是一个系统性问题。另一方面，特殊教育资源的分配作为差别原则为主的“补偿公平”，其正义性面临着许多人的质疑，如何在不同人群之间，特别是在我国经济尚未充分发达，资源紧张，其它社会建设各种矛盾还很突出的情况下，特殊教育切实解决“普及－提高”的矛盾还需面对一个矛盾交织和利益再平衡的系统制度建设问题，特别需要深层次的以制度建设为中心的存量改革来保障。特殊教育改革应作为社会改革的拼图之一，予以整体设计。
2．2整体性改革、系统性调整和协同性治理:特殊教育综合改革的方法论特征
根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化改革和推进教育领域综合改革的设计，综合改革是一种注重改革的系统性、整体性、协同性的方法论。本文所指特殊教育综合改革，就是立足特殊教育发展人本价值与民生意义的定位，以及公平和质量为特征的“普及－提高”矛盾，按照整体性改革、系统性调整和协同性治理的思路方法，进行制度建构、完善和创新。它以促进组织变革与制度创新完善为主要手段，追求特殊教育改革的整体推进和全面深化。它具有以下方法论特征:
1）特殊教育综合改革是一种整体性改革。
在现代社会，特殊教育存在都不是孤立的，而是彼此联系的宏结构系统。它一方面有机嵌入到社会结构中，是一个依赖于整个社会系统的开放结构;另一方面，其自身也有着一定的组织制度、活动方式和人群，以及较完善的学科知识体系，是一个相对完整、稳定的学科领域。同时，构成特殊教育宏结构整体的部分之间，特别是特殊教育投入、师资和学生等要素之间，及其与社会之间、卫生部门等其它组织，是相互联系、相互影响的整体动态平衡过程。特殊教育每个局部问题的解决都离不开对整体的分析，局部问题需要放置到特殊教育整体及其存在的社会系统之内来考察，明晰要素构成及其存在的联系和矛盾，并以特殊教育宏结构整体优化提升和相关社会制度结构调整来促进局部问题的根本解决。特殊教育综合改革逻辑就是基于对这一整体性状及其关系的体认，认为特殊教育部分的某些属性功能优化和问题解决，不仅仅是其本身的属性功能问题，而且来自于特殊教育整体结构和相关社会制度调整对部分属性功能的影响和制约，是整体结构之间相互作用、相互联系、相互影响的结果。譬如，优秀教师只有在适宜的、能激发其积极性的整体制度环境中才能“发光”，实现其“优”的价值;随班就读并不是在任何地区都是最好、最适用的教育安置策略，只有和本地区教育资源(特别是经济和教育基础、师资和技术条件等)相匹配，才能取得较好的效果。也就是说，特殊教育任何一个要素功能的充分发挥并不是无条件的，而是受到整个体系结构的制约。特殊教育综合改革坚持特殊教育整体性改革观，就是要从全局和整体出发来认识和分析问题，把特殊教育整体作为认识的出发点和归宿。一是要从特殊教育整体和相关社会制度设计出发，在充分理解和把握的基础上确定改革的整体目标，尤其是要重视特殊教育主要问题矛盾以及社会发展变革的总体方向和目标。譬如，全纳教育思潮的人本特教及其个别化教育就是一个主流方向。二是要从整体视角分析特殊教育存在的全局性矛盾和问题，分析每个部分之间的矛盾及其各种条件限制，找到满足和实现整体目标的条件，提出各种可供选择的方案，并选择最优方案，特别是要重视影响目标实现的结构性矛盾。譬如，《特殊教育提升计划》中提出的“每一个残疾孩子都能接受合适的教育”目标实现，涉及合理的特殊教育体系和工作格局，其中特殊教育服务保障机制是一个重要领域，特别是保障的体制机制创新，譬如“送教上门”和“孤独症学校”等普及教育的制度创新、经费保障的政策设计、师资保障的管理制度创新、课程标准建设为主的课程教学改革、学校基础能力建设等，就是直接影响全局目标实现的关键因素。三是要注意正确处理好短期目标与长远目标，以及改革、发展和稳定的关系，坚持增量改革和存量改革相结合、特殊教育系统内部要素改革与外部关系改革创新相结合，科学、系统地推动特殊教育整体、和谐、可持续发展。譬如，还是以《特殊教育提升计划》为例来看，“每一个残疾孩子都能接受合适的教育”目标实现，尽管设计了三年的任务措施的政策安排，但是缺少对“特殊学校办学质量标准”这一具有稳定和持续作用的长期目标政策思考，可能会使得上述目标实现面临“缩水”的困境。在这里，从整体到部分到再回整体是基本的逻辑过程，特殊教育整体结构优化是促进各要素及其相互关系优化的基础。
2）特殊教育综合改革是一种系统性调整。
特殊教育是一个完整的结构系统，其每个结构要素都与整体密不可分，同时每个结构要素的“短板”都可能导致整体的缺陷。根据“木桶原理”，特殊教育整体水平的提升来自于每个结构要素的限制。基于这个认识，特殊教育综合改革逻辑认为特殊教育整体发展是其每个结构要素的属性和功能按一定方式相互作用、相互联系来实现的。譬如，投入要素的结构调整优化会直接导致教育条件的改善，薪酬分配体制的结构优化会直接导致师资配置的优化，而这些又会直接导致教育水平和效益的提高。实现特殊教育成功改革就要立足对特殊教育每个结构要素的考察，特别是立足牵一发而动全身的关键结构要素“限制性”的分析和解决(如体制机制问题)，来实现整体水平的提高。在这里，构成特殊教育整体的不同要素结构属性的差异性，是整体得以存在的核心因素，也是促进整体发展的关键因素。其中，不同要素结构属性之间的彼此联系使得特殊教育整体成为可能，准确把握不同要素结构属性之间的彼此联系也就成为综合改革的一个基点。它超越了简单的线性思维，强调系统结构是与每个结构要素的功能及其关系紧密相连的，每个结构要素及其关系是系统整体功能的构成要素，有什么样的特殊教育结构要素及其关系就有什么样的特殊教育存在样态。特殊教育综合改革坚持系统性结构调整的思维，就是要立足特殊教育每个结构要素及其关系的优化调整，谋求特殊教育整体改革发展的最大效益。一是要把特殊教育结构要素及其关系作为特殊教育整体发展的基础，注重结构要素的合理配置与优化。特别是重视优化特殊教育领导体制、师资培养和配置体制、经费投入与使用体制、特殊学校内部管理制度、特殊学校教育质量评估制度等。二是要注重通过发挥不同要素结构的不同功能和作用，促进它们之间的紧密联系和关系优化，形成高效优质的整体结构。也就是说，并不是全优的要素结构才能产出全优的教育效益。譬如，教育条件和师资水平较一般的学校，通过制度创新，促进学校教育结构的整体优化，也可以产生较好的质量和效益。三是要重视对特殊教育中占据主要矛盾和基础地位要素的变革，注意抓住主要矛盾和关键环节。如，在坚持增量改革和存量改革相结合的同时，要注重以存量改革的制度建设为重点;在坚持特殊教育系统内部要素改革与外部关系改革创新相结合的同时，要注重以内部要素结构调整为重点，集中精力在主要矛盾和关键环节上攻坚克难，求得突破。在这里，除了一般的资源条件外，注重破解师资素质能力及其结构配置等方面的制约，发挥骨干教师以及师资队伍良好的整体结构等方面的效能;注重解决学校管理制度上的问题，发挥管理的激励效能，是十分重要的结构要素。
3）特殊教育综合改革是一种协同性治理。
特殊教育是一个开放的系统，是一个教育合作的结构存在。首先，它以教育学、医学、社会学等多学科知识及其工作者的多维合作为结构体系。其存在和发展离不开教育、医学等多知识技能的支持和参与。其次，特殊教育作为社会系统的构成，离不开来自政府、教育部门、卫生部门、社会组织等多元主体、多元方式的参与。也就是说，特殊教育是由若干个子系统构成的，各个不同系统之间是要协同配合的。特殊教育发展及其系统要素的调整组合必然遵循一种开放的合作的思维逻辑。基于此认识，特殊教育综合改革逻辑认为特殊教育整体发展是其每个系统之间协同合作的公共治理过程，特殊改革发展成效就取决于不同系统及其之间的结构优化程度，以及不同系统之间的协同合作效果。特殊教育综合改革坚持协同性治理思维，就是要通过多学科知识及其工作者的多元参与，以及不同社会角色和职能的主体多元参与，建立一个多主体、多途径、多方式参与的、民主的、开放的公共治理结构体系。一是坚持政府责任主体治理为主导、其它部门和社会组织等广泛参与协作治理的思路，促进形成公开公平开放的、富有效率和活力的组织结构;特别是注重吸纳社会组织、社区、医疗结构参与特殊教育合作，获得广泛的、多主体、多方式的资金与技术支持、监督管理、购买服务等支持。二是要重视政府公共服务职能转变下的特殊教育管理职能定位，特别是各级政府在把特殊教育纳入经济社会整体发展规划时，要注重根据不同区域实际，合理确定发展目标和方式，合理划分各级政府在发展特殊教育中的管理职能，引导特殊教育健康发展;其中，特别重视以财政投入和师资管理为主导的管理职能，以及政府组织领导的权力结构改革，加强特殊教育的科学设计。三是要坚持把特殊教育作为一个全社会的系统工程，一个关涉经济社会全局的事业，健全与完善社会参与特殊教育的制度安排，特别是重视特殊学校与医疗、康复机构、社团组织等部门组织的合作制度建设，重视通过共同合作、无偿支持、有偿服务等合作方式创新，吸引各方面力量持续有效地参与特殊教育。
3支持保障体系建设:特殊教育改革的重点领域
特殊教育发展向人本价值和民生意义的转向定位，以及综合改革逻辑的思维，启示特殊教育改革重心向以实现残疾人成长为目的价值的全局性、根本性、基础性的重大制度性问题转移。建立和完善特殊教育支持保障体系就是其中的一个重要领域。《教育规划纲要》和《特殊教育提升计划》都分别强调了建立和完善特殊教育支持保障体系的关注。它是切实解决特殊教育质量和公平为特征的“普及－提升”矛盾，真正实现残疾人以人为本成长的现实利益问题。
3．1特殊教育支持保障体系建设及其必要性
支持保障体系建设是一种以组织变革为主要特征的制度建构和体系建制。根据词源解释，体系是“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体”。根据特殊教育转向的新定位，特殊教育支持保障体系实质上就是对教育公平和教育质量价值承诺的一种制度建构和实现方式。它以促进特殊教育公平和提高特殊教育质量为价值目标，以对特殊教育的权力结构(主要是组织领导体制)、特殊教育发展要素(主要是经费、师资)、特殊教育决策体制、特殊教育与社会等外部关系(主要体现为政府、学校、社会的关系要素)等要素结构的制度化重组和优化为建设途径，以法制手段为支持保障体系建设的主要基础，以政府为主体和主导、社会参与、部门协同为支持保障体系的主要结构，以保障教育机会、权利和资源的再分配、补偿与救济、保证底线公平、提供持续稳定支持和进行系统统筹等为基本功能，以公开公正开放、正义优先、尊重差异和满足特殊需要、政府主导、通畅有效等为主要性质特点。特殊教育支持保障体系建设有着特殊教育发展自身和社会需要的必然。
1）特殊教育支持保障体系建设是适应特殊教育发展新转向的逻辑必然。
特殊教育发展向人本价值和民生意义的转向，表明了特殊教育改革发展重心向解决社会问题和残疾人利益问题的转移，特别是以教育公平和质量提高来解决残疾人最关心、最直接、最现实的利益;而这些问题涉及到社会、学校、残疾人家庭，具有社会性和公共性，这一性质决定了问题解决需要在注重政府治理的同时，更加注重社会协作治理以及残疾人家庭等公民的广泛参与。与过去注重国家主义的特殊教育定位和问题解决方式相比，特殊教育发展的新转向需要“政府－社会－学校－公民”的公共治理框架来保障人本价值和民生意义的真正实现，即需要建设与新转向相适应的特殊教育支持保障体系。
2）特殊教育支持保障体系建设是解决特殊教育发展矛盾的现实选择。
中外特殊教育发展的实践经验表明，特殊教育作为对残疾人弱势群体的教育，其发展离不开科学有效的支持保障体系的支撑。当前，我国正处于社会转型的关键时期，面临解决以公平和质量为特征的“普及－提高”矛盾，这不仅是单一的分配体制机制调整问题，而且是一个以教育公平和教育质量为核心的保障制度建设问题，特别需要完善以政府为主体和主导、社会广泛参与的支持保障体系建设。甚至说，特殊教育本身就是政府为主的支持保障的结果。我国《教育规划纲要》和《特殊教育提升计划》作为新时期教育发展的重要政策，分别对健全特殊教育保障机制做出了专门要求。《特殊教育提升计划》还明确指出，“建立财政为主、社会支持、全面覆盖、通畅便利的特殊教育服务保障机制，基本形成政府主导、部门协同、各方参与的特殊教育工作格局”，这进一步指出了特殊教育支持保障体系建设的基本要求。
3．2特殊教育支持保障体系建设的思路框架
特殊教育支持保障体系的建构必须与新时期整个经济社会改革的组织变革相适应。根据特殊教育转向和综合改革逻辑，特殊教育支持保障体系应坚持整体性改革、系统性调整和协同性治理，综合运用以法治为基础的原则、补偿公平的差别原则、政府治理与社会协作治理与特殊教育系统自主保障以及与市场机制结合原则，坚持政府“自上而下”与各地“自下而上”实践相结合的路径，在总结经验的基础上，建立完善的特殊教育支持保障体系。具体说来，它至少应包括“一个法治基础”、“三个保障体系”的逻辑架构。“一个法治基础”，即以保障残疾人实质的平等受教育权的法制建设为支持保障体系的法治基础;“三个保障体系”，即政府责任主体治理的保障体系、社会参与协作治理的保障体系、特殊教育系统内部自主保障体系。
1）完善支持保障体系建设的法治基础。
法治基础，即表明了应以法律为手段进行特殊教育保障体系的建设。残疾人平等的受教育权是宪法和法律意志的权威规定，是残疾人人权的基本内容，也是保障残疾人平等地充分参与社会生活、实现自身发展的重要保障。我国虽然在法律层次确立了残疾人的平等受教育权，但是并没有得到充分的实质体现。譬如，《教育法》虽然规定了受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利，但是重度残疾儿童的教育不足问题，边远地区和农村地区的残疾人教育失衡问题，残疾儿童学前教育匮缺问题等，表明了残疾人平等受教育权仍是一个重要问题。完善支持保障体系建设的法治基础，就意在把特殊教育支持保障体系以人权和“法”的尊严上升为国家意志，通过制定、修改和完善有关法律、法规，明确政府、社会、学校等在特殊教育保障中的职能，实现职能的法定化，依法治教，依法履则，依法保障，依法刚性推动保障体系的法治化建设。这不但能提供合法性基础，而且可以为支持保障体系的制度建设提供更有力、更坚实的制度基础。它主要包括两个方面。一是整合、深化与完善既有特殊教育相关法律法规，特别是注重把国内外成熟的支持保障制度上升为法律，为特殊教育支持保障体系奠定法律基础。二是为特殊教育支持体系建立相关实施配套细则，从实践上提供完善可行的法律体系和环境。
2）建立健全政府责任主体治理的保障体系、社会参与合作治理的保障体系、特殊教育系统内部自主保障体系。
这三个体系在结构关系上，是以政府责任主体治理的保障体系为主导、其它部门和社会组织等广泛参与协作治理为有力支撑，特殊教育系统内部自主保障为重点，确保保障体系公开公平开放、富有效率和活力。(1)政府责任主体治理的保障体系建构。教育是立国之本，政府无疑是教育的责任主体。政府在特殊教育办学投入和组织保障、制度建设和领导管理，以及政策决策、协调教育内外关系和促进公平中都负有不可替代的主体责任。政府责任主体治理的保障体系建构，主要以实现政府职能向创造良好的教育发展环境、提高优质高效的教育公共服务、维护教育公平正义的根本转变为中心，通过优化政府组织领导的权力结构，政府主导的财政投入、师资管理，政府的政策决策机制，以及政府对部门组织统筹协调的体制四大要素结构及其功能，创新特殊教育制度设计，完善特殊教育制度体系和机制，加强特殊教育顶层设计的科学性，提高政府保障的质量、效率和公平。(2)社会参与合作治理的保障体系建构。即把特殊教育作为一个社会合作的体系，一个社会建制的过程和社会意义与利益共享的系统，根据各社会组织等的功能和优势，健全与完善社会参与特殊教育的制度安排，合理设置并优化社会参与特殊教育的内容和机制，建立政府主导下社会参与特殊教育公共治理的结构。(3)特殊教育自主保障体系建构。主要在于通过健全和优化特殊教育管理体制，特别是在特殊学校建设、师资培养和配置、经费使用、特殊学校内部管理制度、特殊学校教育质量评估制度、特殊学校与其他部门组织的合作制度、随班就读制度、非义务教育均衡发展安排等方面，建立健全自我造血、自我完善、自我提升的体制机制。
作者：王培峰 丁勇 单位：南京特殊教育师范学院筹特殊教育研究所
