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【摘要】社区性与教育性的有机结合是社区教育的本质属性和独特价值。当前发展社区教育，应该从教育主体本位型向社区主体本位型转变，使社区教育成为社区治理创新的有机组成部分。通过对当前社区教育存在的主要问题进行比较分析，认为积极推进社区教育领域政府购买服务试点工作，完善制定社区教育联席会的议事规则，构建开放多元的专业师资团队、培育发展社区精英和自治组织是当前可以较快推动社区教育融入社区治理，获得新发展的有效途径。
【关键词】社区治理;社区教育;比较研究我
国社区教育历经30余年的发展，在国家颁布的一系列政策文件指导下，走过起步、探索、实验阶段，进入深入发展期。各地社区教育发展在结合地方经济、社会、文化发展基础上，探索了许多卓有成效的社区教育模式。但社区教育在蓬勃发展的同时，存在一些困扰广大社区教育工作者的教育实践问题和一些理论层面的问题。对这些问题的研究，如果能跳出教育主体本位，从社区治理创新框架中加以思考，将会给社区教育带来新的发展空间。
一、当前我国社区教育存在的主要问题
（一）社区教育行政管理体制及经费投入机制仍不明晰
1986年上海市真如中学联合附近工厂等成立“社会教育委员会”，开启我国社区教育。1988年上海市闸北区部分街道成立“社区教育发展促进委员会”，社区教育自治组织逐渐普及。1994年上海石化总厂职工大学和上海石油化工高等专科学校合并组建上海金山社区学院，标志社区学院主导社区教育的阶段开始。2013年后随着创新社会治理体制的提出，各级社区自治机构如居委会等开始主导联动社区教育。[1]社区教育在30余年的发展中，不同阶段主导力量的不同，折射出社区教育的行政管理体制在30余年历程中依然不明晰，存在管理部门职能交叉和主体责任不清的问题。当前，我国终身教育尚未立法，各级政府的教育、民政、人社、文化、体育等部门都可以开展社区教育活动并进行管理。受当前行政管理体制制约，社区教育的经费划拨在很多城市通过“城区统筹”和“街道统筹”两种方式实现：一是按“社区教育示范区（县、市）按常住人口每年人均不低于2元标准设立社区教育专项经费”[2]，二是按“国家和省级社区教育实验区按社区常住人口人均不少于1元的标准”设立社区教育专项经费[3]。姑且不谈全国还有50%以上没有评为示范区或试验区的区（县、市），只能根据财政情况参考最低1元标准设立社区教育专项经费[3]，即便是全国社区教育开展较早、较好的上海市闸北区等八城区的经验，人均30元左右的社区教育经费投入，离实际需求也还有很大距离[4]。在农村，社区教育实行“县乡统筹”和“乡镇统筹”。由于农村乡镇的社区教育资源与组织力量不足，如果县乡地方财政担负不起社区教育投入，社区教育就得不到基本保障。
（二）社区教育资源整合共享机制尚未完善
社区教育资源包括公共文化设施资源、教育科研机构资源、地域文化教育资源等，但因归属不同行政部门，互相不存在隶属关系，资源建设管理中相互沟通不畅、重复低效、互相推诿等现象普遍存在。2016年6月的《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》中，倡导形成“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制”[5]；并对其中七个部门在社区教育建设中的职责进行了划分说明。文件颁布已经两年多，社区教育协同治理推进情况并不理想，协同治理决策机构、联席会制度、理事会等制度建立进展缓慢。
（三）社区教育专业师资队伍建设依然薄弱
我国社区教育工作者多是中小学教师、群艺文化工作者等转岗而来，进入社区教育领域后对岗位不适应、不胜任与不投入的情况十分普遍，容易依赖原有教育形态的工作思路与主观意志推进社区教育，造成社区教育“学校化”“课程化”“大纲化”的局面。[6]与民政部门推行全国专业社会工作者队伍建设近十年来的长足发展和蔚然成风相比，教育部门还没有把社区教育专职人员的培养、选拔与准入机制的制订，放到人才队伍发展的战略设计中，更没有系统的扶持政策和中长期规划。
（四）社区教育课程开发建设思路相对狭窄
长期“以供代需”的课程开发模式，使得社区教育课程类型难以真正反映社区居民生活困难和社区发展困境的学习需求。公民素养、诚信教育、人文艺术、科学技术、职业技能、早期教育、运动健身、养生保健等课程开发较少，深度不够，职业技能类和项目体验类课程资源缺乏。能够提升社区服务人员、社区志愿者、社区社会组织人员服务居民能力的实践项目课程尤为缺乏。对各类社区重点服务人群开发的课程内容陈旧，专业性不强，与文明社区、和谐社区、健康社区的发展目标结合得还很不够。
二、社区教育问题的国际比较分析
社区教育在一些发达国家经过较长时间的发展已日渐成熟。对先进社区教育经验的分析研究，可为我国社区教育提供启发和借鉴。
（一）欧美发达国家树立起社区教育与社会发展共生长的理念
与我国长期把社区教育当做学校正规教育外的“补偿教育”，纳入继续教育类型的定位不同，欧美发达国家对社区教育的定位较高。北欧各国如丹麦政府在社区教育专家柯隆威等爱国者提出的“失之于外，须自强求补于内”的民众教育战略影响下，坚持人文教育为主导的价值取向，把提高民众、社区、社会的内在发展动力作为立国之本，创立了世界闻名的“斯堪地那维亚”社区教育模式，把丹麦带入了发达国家的行列。[7]美国、加拿大等国家从社区教育是“为了社区”的教育，社区教育是“属于社区”的教育，社区教育是“通过社区”的教育等三个方面理解社区教育。尤其是美国社区教育，它的大发展，促使大批少数民族子弟和贫困家庭子弟有机会进入社区学院学习，促进了就业训练和社区凝聚。
（二）日本重视社区教育资源特别是实体机构建设
在日本，社区教育称为社会教育。与我国社区教育资源的建设管理受行政隶属关系影响，不能有效整合的情况不同，日本的公民馆、图书馆、博物馆等三大主要社区教育设施的建设主要由文部省牵头。根据《社会教育法》成立的社会教育审议会的设施分会，对于社区教育设施的使用及职能具有倡议权。创立于1946年的“公民馆”，是日本特有的学校教育与社会教育的结合体，功能是使社区居民提高教育水准、陶冶情操、振兴社区经济。它由学校校长、社会团体代表、知名人士组成“营运审议会”，忠实体现社区民众的意志，到1987年已发展到17510所。[9]日本国民普遍把各类学校看成社区的公共财产和文化中心，强调学校应扎根社区，使学校教育成为全体社会成员共同参与的公共事业。
（三）日本、韩国实现社区教育人员培养的专业化、职业化
“成人教育师资队伍专业化水平是影响成人学习效果的核心要素”[10]。社区教育工作的复合性、教育对象的多样性、教育方式的灵活性、教育环境的复杂性等特点决定着社区教育工作者需具备较高的职业素养和能力。因此，日本、韩国社区教育领域的专职人员都经过大学培养。国家高等教育学科领域设置社区教育学专业，注重培养具有反思能力的学术实践者，强调培养领导能力，社会政策分析与执行能力，教育项目设计、分析、规划、开发、管理和评估能力等。[11]另外，从事社区教育的专职人员还有专门的职业称谓。在日本，从事公民馆工作的称为“公民馆主事”，即主持此项工作的专门人士。韩国则统称“平生教育士”（平生教育即终身教育，“士”为一种专门行政职务）。
（四）美国推行社区教育课程开发的项目化、层次化
社区老年大学的课程在我国经常被设计成书法、绘画、摄影、烹饪、养生保健等，但是在美国却有很大的不同。如美国辛辛那提大学奥瑟终身学院在2018年春季的课表中，为一部分攻读高等学历的老人们设计了包括18个主题，共计159门的课程体系。18个主题包括“兴趣与体育”“运动与健康”“园艺与景观”“舞台与布景”“财务与退休计划”“自我提升”“科学、数学与心理学”“艺术与艺术史”等，覆盖诸多学科范畴。这些课程的开发既能够协助老人们在身心上完成从“社会参与主导角色”向社区“被回馈对象”的过渡，又充分考虑到了对老人社会地位变化的心理疏导，同时还兼具再社会化的适应性和超前性。[12]通过上述比较分析，我们不难发现我国社区教育目前存在问题的主要原因：一是社区教育在社会发展中的地位界定不清；二是教育资源的社区化实体建设不够，社区教育人员的专业培养规格不高，课程的社会性需求开发不足等。
三、明确社区教育在社区治理创新中的精准定位
促进社区教育与社区建设互动融合，推动社会治理创新，是当前和今后一个时期我国社区教育发展的方向和重点。[13]2016年的《关于推进社区教育工作的若干意见》文件明确指出“社区教育是我国教育事业的重要组成部分，是社区建设的重要内容”，把社区教育“纳入城乡社区服务体系建设规划”，要求“在村（社区）开展的社区教育活动应主动接受社区自治组织的指导”。这既是社区教育对于社会治理创新的积极回应，也是抓住了社区教育内涵发展的有利契机。从国际社区教育发展趋势来看，教育主体本位型向社区主体本位型的转变，是当代社区教育的“第二次飞跃”。[13]2013年党的十八届三中全会提出“社会治理”的命题，用于取代“社会管理”，成为党的治国理政理念。社会治理不同于社会管理，突出强调治理主体的多元化，注重发挥公众参与的作用，主张通过协商对话、相互合作等方式增强政府与社会团体、民间组织、企业、个人等其他主体的互动，协同管理社会公共事务。社会治理的重心在社区。这不仅与国家治理创新首先寻求在基层的突破有关，也与社区承载越来越多的需求，能够激发居民自下而上的参与有关。[14]社区治理创新中民政部门期望社区教育的协同作用主要体现在三个方面：一是协同满足群众终身教育需求，提高服务重点人群的能力；二是协同建立各种协商对话、沟通平台和途径，鼓励居民参与社区自治共治；三是协同培育社区认同感与归属感，构筑社会安全稳定，增进公共福利。这三方面需求从社区教育的内涵来看，是完全可以承接的。社区性与教育性的有机结合是社区教育的本质属性和独特价值，所谓“社区为根，教育为本”。发展社区教育，不能就教育论教育，而应跳出教育看社区教育，在社区治理创新的框架中看待社区教育，立足社区，服务社区，使之成为社区治理创新的有机组成部分。
四、社区治理体制下社区教育发展的对策思考
通过何种制度与机制能够在当前行政体制下较快地推动社区教育融入社会治理，还需要客观揭示有效的路径、方法与技术。
（一）积极推进社区教育领域政府购买服务的试点工作
《关于进一步推进社区教育发展的意见》文件明确建议：“推动社区教育服务社会化，推进社区教育领域政府购买服务的试点工作，探索通过政府购买、项目外包、委托管理等形式，吸引行业性、专业性社会组织、社区社会组织和民办社会工作服务机构参与社区教育。”政府购买服务的试点工作，民政部于2012在全国广泛推广。六年多来的实施效果证明，政府购买社会工作服务，既有利于形成协调有力的政府购买社会工作服务管理体制，社会工作服务标准体系更加完善，社会工作服务质量得到提高；还培养出了一支高素质的社会工作专业人才队伍，发展壮大了一批治理科学、服务专业、作用明显的社会工作服务机构，使社会工作服务的范围、数量、规模和质量都更加适应和满足人民群众个性化、多样化、专业化的服务需求。社区教育领域政府购买服务的试点工作可以尝试两种方式推进：对于社会经济发展条件比较好、社区教育基础比较成熟的城市，社区教育主管部门可以把市、区、街道的社区教育专项经费和配套经费进行合并管理，鼓励自然人、法人或其他组织捐助社区教育，根据社区治理中比较突出、比较迫切的群众教育需求，分解设立若干教育项目，向社会公开招标。通过购买社区教育服务，评估服务绩效，提升社区群众满意度，扩大社区教育的社会影响力。对于经济条件比较薄弱的县乡（镇），社区教育服务中心或社区教育学校可以通过注册非营利社会组织，成为民政部门等政府购买服务的竞标方，主动承接社区治理服务中有关公民素质提升、社区文化生活建设、自治组织培育培训的项目等，“借船出海”，成长为社区治理多元主体中的一体。
（二）完善制定社区教育联席会的议事规则，推动社区教育资源整合
现行社区教育联席会大多沿用行政办公会议的方式，不利于调动社区教育的利益相关方参与决策的科学规范性和实施积极性。建议借鉴城乡社区治理中制定社区居民“议事会规则”和乡村“村规民约”的做法[15]，充分考虑协商议事的合法性、公平与效率、平台设计和多阶层参与，从社区总体发展规划中合理使用社区教育各种资源。我国台湾地区开展“社区营造”，非常注重多方协作的参与模式。“新社区六星计划”共28项施政计划，“教育部”“文建会”“经济部”“内政部”“环保署”“农委会”“原民会”“客委会”“卫生署”9个部会协同达成“人、文、地、产、景”和“健康照顾”六方面目标。在该计划中，社区教育学习体系的建立成为社区发展的核心，当做社区营造的“发动机”。[16]
（三）联动社区服务多元主体，组建开放的社区教育师资团队
社区服务的主体既有政府、社区、社会团体，又有企业、学校、社会媒体、学术研究单位、非盈利组织、社区居民等。这些多元主体提供的服务形式和内容丰富多彩，针对的目标人群也各有差别，其中需要涉及的知识能力范围远远超出社区学校（学院）教师的专业领域和经验视野。作为社区教育的利益相关方，这些主体中不乏热心社区教育人士。建议吸纳选聘一部分理论和实践兼备的行业资深人员加入社区教师团队，成立名师工作室或组建项目工作室、团队工作室等，合作开展才艺展示、鉴赏评析、参观游学、读书沙龙等多种社区教育活动，推广团队学习、体验学习、远程交互学习等模式，让更多“平凡”的人，通过社区教育的平台也能出彩，激发社区学习动力，营造“人人皆学、处处能学、时时可学”学习型社会的开放格局。
（四）关注社区服务重点人群，培育发展社区精英和自治组织
社区服务的重点人群集中在弱势群体，如老人、儿童、青少年、妇女、残疾人及进城务工人员等。社区教育应该通过教育的赋权增能，改变他们参与社区治理的弱势地位，提升社区认同感与归属感，让他们能切实感受社会发展和社会治理成果给个人及家庭带来的美好变化。但弱势人群普遍文化程度低，对陌生人不易建立信任感，建议社区教育实施单位从社区居民中选拔威信较高的“群众领袖”，到社区学校（学院）定期进行社区治理和社区教育能力的专题培训和实操训练，直至培养成具有社区教育和宣讲示范能力的“社区精英”后，给予一定薪酬津贴，让其回到所在社区协助建立居民学习小组或学习圈，及时反馈重点服务人群的学习满意度和社区参与度变化，参与设计个别化学习项目内容。等到社区重点服务人群学习信心养成，居民学习圈条件成熟，社区学校（学院）就可以帮助这些社区精英申办社区教育服务站，培育服务站点成为社区居民终身教育学习的自治组织。至此，社区教育才算完成教育全过程的闭环管理，成为社区治理的核心。
【参考文献】
[1]徐宝良.我国社区教育发展的历程、问题与展望[J].成人教育,2018(9):55-59.
[2]中华人民共和国教育部办公厅.社区教育示范区评估标准（试行）[Z].2010-08-10.
[3]中华人民共和国教育部.关于推进社区教育工作的若干意见[Z].2004-12-01.
作者:陈社育 蔡平 单位:南京广播电视大学
