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摘要：农村留守儿童是在经济快速发展中催生出的一个群体，他们艰难的生活现状受到了社会广泛的关注。重点介绍发展型社会政策的基本理念以及农村留守儿童的问题和成因，并从发展型社会政策的角度对农村留守儿童问题的解决路径做出深入探讨，提出从建立中长期介入策略、完善学校教育政策、协调经济发展以及支持家庭等方法上解决问题，为农村留守儿童问题解决提供了一个崭新的思路。
关键词：发展型社会政策；农村；留守儿童
留守儿童一直都是社会各界广泛关注的群体，特别是农村地区的留守儿童更是儿童群体的弱势，不同领域的专家和学者就此问题均发表过解决建议与措施，但是农村留守儿童的问题依然严峻。鉴于此，笔者从创新解决方法与理论上入手，尝试以发展型社会政策为切入点对农村留守儿童问题进行思考与考量，以期为该问题的解决与缓解提供一个新颖的思路和方法。
一、发展型社会政策概述
环顾当今社会，经济发展正在快速进行中。然而，伴随经济发展的同时社会上也产生了一系列的社会问题，这些社会问题的存在从侧面反映出社会关系失调状态这种失调不仅影响面广、影响度大，且达到了社会公众普遍关注的程度。这种情况下社会问题的发展导致了政策干预行为的出现[1]。“补充发展缺陷”是政策制定与执行的目的所在，后来在长时间的社会演化中政策逐渐制度化和职业化。政府通过立法、转移支付、社会服务等措施解决社会问题，提升人民的生活水平，这些措施都可以称之为社会政策。早期的社会政策有两种分类形式，其中包括剩余型模式和制度型模式。发展型社会政策正是在此两种模式的基础上发展与衍变出来的，经过实践证明发展型社会政策能更好地处理社会问题并推动社会发展。
（一）产生背景与涵义
最早的社会政策定义源于1873年成立的德国社会政策学会，德国经济学家瓦格纳将社会政策定义为运用立法与行政的手段，调节生产所得与劳动所得之间分配不均的问题[2]。此后，伴随着工业化社会的加快发展以及人口老龄化、信息社会迅猛发展、社会结构等的变化，社会政策的内涵不断丰富，外延也不断扩大。现阶段，在我国学术界比较认同的观点是：将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接作用，总而言之，社会政策是对人力资本的一种投资。全球化的挑战越来越能影响到我们息息相关的生活，发展型社会政策以人力资本为核心来试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益与目标有机地结合起来，最后形成一种帮助个人和国家的政策机制。
（二）基本理念
传统的社会政策在解决社会问题时注重维持人的生存，在政策实施手段上主要会通过给付实物或者现金的方式来救济困难人群，在政策实施作用效果上往往是急救式的事后补偿。而发展型社会政策则为社会政策注入了“发展”的维度，它的实施目标为以人的发展为导向并增强人的自主发展能力，在政策的实施手段上注重培育人力资本、增强人的能动性，在政策作用效果上与预防为主重在创造有助于困难群体自我发展的条件。发展型社会政策对传统社会政策的目标和手段作出了新的解释：第一，更加关注社会政策对经济发展的贡献。发展型社会政策通过协调社会元素和经济元素使得社会政策在耗费较少社会成本的前提下去提高人们的福利水平与生活质量。第二，强调“上游干预”，重视中长期战略。发展型社会政策通过事先预防来减少问题的发生，达到缩减社会问题解决成本的目的。在解决社会问题时会对面临的问题进行排列解决次序，通过中长期发展目标的设定来解决相应的问题。第三，注重社会政策对社会的投资。发展型社会政策对于社会的投资行为主要关注的是对人力资本的投资与社会资本的累积，一方面通过投资儿童、家庭与提升就业和工作能力的方法来培育人力资本，另一方面通过构建社区支持网络和整合社会关系的方式来满足困难人群的需求。
二、发展型社会政策应用于农村留守儿童问题的可行性
新世纪以来，在经济的高速发展和发展不平衡的社会现实中催生了一个特殊的群体———农村留守儿童，他们大多与爷爷奶奶生活在一起。然而，在得不到父母关爱、生活物质水平相对较低与成长条件较差的情况下必然会对童年生活蒙上阴影从而使孩子们的身心发展受到影响。以发展型社会政策视角来看待农村留守儿童问题不仅是理论的广泛应用更是解决问题的创新之举。
（一）农村留守儿童的概念及问题
农村留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力，无法与父母正常共同生活的不满十六周岁农村户籍未成年人。2016年11月由民政部召开的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议显示，我国农村留守儿童为902万人[3]。由此可见，农村留守儿童数量竟如此之大，他们身上存在的问题更是值得关注。农村留守儿童身上存在的问题主要可以归结为以下几个方面：第一，学习问题。农村留守儿童在家庭教育不完善和功课辅导有难度的情况下学习状况堪忧，大部分的留守儿童成绩在班级的中下游。就农村地区的教育条件来说，师资力量非常有限，教学方式多是刻板的课本讲授，对儿童的发展推动作用很是有限。第二，品行养成问题。农村留守儿童在品行养成的重要时期，但是由于无人管束或者管束不力的原因无法给留守儿童构建完整的三观认识。这让大部分的留守儿童都存在出口脏话、自私与不懂分享的问题，学校在品行建设上也是力不从心，现有的教育资源距离留守儿童的需求还相差甚远。第三，安全问题。农村留守儿童尚在一个未发展成熟的时期，在面临危险时常常浑然不知，这让很多潜在的危险潜伏在儿童身边，时刻威胁着他们健康成长。家庭中祖辈对安全问题的忽视以及学校中对此问题的教育不充分致使留守儿童的自我保护能力弱，与一般孩子相比，留守儿童受伤害的几率较高。
（二）农村留守儿童问题产生的原因
儿童本是世界上最可爱的天使，但是由于改革开放的客观因素以及农民寻求自身发展的主观因素等催生了一类特殊的群体，他们就是农村留守儿童。在最该天真烂漫的年纪里，他们却无比艰难地活在不受关爱和保护的角落里，分析农村留守儿童的产生原因有以下几种：
1.缺少父母的关心和爱护
因为原生家庭的贫困，农村地区的部分青壮年需要进城务工来维持基本生活，而他们的孩子由于城乡户籍制度的限制只能被迫留在农村与祖辈生活在一起。长期与父母双亲的疏离状态致使留守儿童缺乏来自于父母的关心和爱护，这就导致了孩子从心理和精神状态上产生孤独无助的情绪，在生活与为人处世方面显得呆板木讷从而引发一系列的问题。
2.学校教育的不全面
农村地区的教育设施亟待完善，开设课程也相对片面刻板，对儿童的教育多是为应试准备很少从全面素质综合培养上来考量，过分注重成绩分数只能让儿童失去对学习的兴趣。对于大部分留守儿童来讲，学习意识很低而且缺乏学习的主动性与创造性、自控能力不足加之没有父母的管束与教育，他们很容易产生厌学或者发生退学情况。
3.留守家庭低收入的生活压力
农村地区的主要家庭收入来自于农业种植，但是很多地区农业基础薄弱可供开垦种植的农业用地非常有限。另一方面，农产品处于加工链的最底端，在其中可以获得的利润微乎其微，农民大都面临着增收困难，收入薄弱的难题。迫于生计压力，青壮年父母只能选择走出农村去往就业机会更多的大城市里去谋生。
4.政府较低的政策关注度
2016年国务院了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，这是中国中央政府第一次全面关爱农村留守儿童问题的政策。农村留守儿童的问题早已存在，然而政府真正的从政策层面来关注却是在去年。由此可见，政府对该群体的保护和关爱还远远不够。该政策的定能对推进中国儿童保护事业尤其是农村留守儿童的保护发挥重要作用，但是农村地区的儿童需要更多类似的法律政策来关注。
（三）发展型社会政策对农村留守儿童问题解决的作用
发展型社会政策在农村留守儿童问题的应用是一次伟大的尝试，最重要的是针对留守儿童建立一个有效的社会政策框架，有效的问题解决方案必须具有预防和保护的作用。从发展型社会政策出发，它对农村留守儿童问题的解决具有如下作用：第一，理论指导作用。过去在解决农村留守儿童问题时主要依赖人们的经验与社会工作的理论研究，而把注重于经济发展的发展型社会政策应用于社会问题解决方面不仅是理论的创新更是研究视角的独到。发展型社会政策视角为农村留守儿童问题的解决提供了理论指导，奠定了理论基础。第二，为农村留守儿童问题解决提供新的思路。就现有文献资料来看，农村留守儿童问题解决路径多停留在家庭、学校、社会等与儿童息息相关的方面；而发展型社会政策把解决方法聚焦到社会经济的发展以及留守家庭的经济发展情况上，认为从根本引发因素经济方面来入手能最有效地解决父母双亲离家谋生而使孩子与祖辈相依为命的状况。除从经济方面解决外发展型社会政策还注重制定中长期发展战略，农村留守儿童问题的解决是一个需要长期坚持才能达成的愿景，具体的解决方案要制定出阶段性目标与长期性目标，在实践中把解决任务精细化与可操作化，这样可以快速高效地完成对留守儿童问题的解决。第三，向农村留守儿童赋权。赋权是社会工作中的概念，主要是指赋予个人或者群体一种权力以此来激发与挖掘案主的潜能来达到让他们自己走出困境的目的。发展型社会政策的内涵有培育人力资本的期望，一方面可以赋予农村留守儿童的发展能力另一方面是赋予留守家庭发展的能力。改变家长认识的误区，使他们认识到在关心孩子衣食住行的基础上，更要对孩子的身心成长、道德品行给予关心[4]。发展型社会政策还强调为农村留守儿童构建社区支持网络来为他们的发展提供支持与保护，切实让他们从被动的服务接受者变为主动的有能力的改变者。
三、发展型社会政策视角下农村留守儿童问题解决的基本路径
从现有文献和日常媒体中可以了解到，很多专家和民政部门已经关注和解决了部分农村留守儿童的问题。比如，在教育问题上，政府为他们建造学校并聘请老师加强学校内部硬件设施的建设，社会民间组织会捐赠图书来提供学习书籍；在生活问题上，社会爱心人士建造的爱心托管班对农村留守儿童进行照顾；在心理发展方面，高校心理专业学生会进行心理辅导与教育。这些都在一定程度上改善了留守儿童的处境，但是从长远和可持续来看，对留守儿童的关注与解决必须有一套长效机制。从发展型社会政策的角度来考虑农村留守儿童问题的意义在于，它提出的观点是从中长期战略的眼光来对留守问题的积极干预与解决，主张的解决路径有几下几个方面：
（一）要从中长期战略角度入手解决
对于全国来说，留守儿童是一个数量庞大的群体。2016年3月底，民政部、教育部、公安部在全国范围内联合开展农村留守儿童摸底排查工作。截至2016年11月份，不满十六周岁的农村留守儿童数量为902万人[5]。农村留守儿童问题的解决效果将直接关乎到农村地区一代人的发展，个体的社会化过程是一个长期的过程，这也意味着对留守问题的关注应该是长期目标，政策制定和活动介入一定要树立中长期目标，综合考虑留守儿童一生的发展与长远利益。因此，我国政策的制定要有长远战略规划，凸显可持续生计这一理念，是社会政策的执行达到好的效果[6]。
（二）学校教育政策的全面性建设
学校是儿童生活与学习的重要场所，由于体制化和制度化的教学安排，学校管理者很少考虑到留守儿童的生活状况、心理状态以及在成长中的不良变化[7]。农村留守儿童的学习问题、品性问题、安全问题在很大程度上都是在学校形成的，且学校的教育偏重在应试上，所以儿童综合素质提升的诉求并没有得到回应。素质的单一发展为留守儿童的学习埋下了隐患，学校环境的限制致使留守儿童视野受限，学习受阻从而失去对学习的热情。农村地区学校里师资力量的薄弱也在很大程度上局限了儿童的受教育内容，针对以上问题，学校需要从课程设置、师资配备、讲课内容上来做出改变，一切以农村留守儿童的利益和成长为出发点。
（三）政府加强经济协调发展
发展型社会政策中的政府角色并没有退出，始终位于主导型地位。政府通过发挥汲取资源、进行再分配、培育社会体系、实行监管的一系列作用，有效承担起了为社会大众提供充足和高质量社会服务的责任[8]。由于历史和人口众多的原因，中国的经济发展表现为区域不平衡的特点，一些农村偏远地区的青壮年需要依靠外出进城打工来维持生计。为从根本上解决农村留守儿童问题，政府需要均衡经济发展，加大对落后地区的治理和发展。只有农村地区的经济获得了可持续的长效发展，留守儿童的父母才能安心留在家乡谋发展以达到“亲在子旁”的效果。
（四）突出强调投资儿童、支持家庭的社会政策
社会化的理论主张家庭对幼儿的影响，人早期在家庭中生活和发展，初期的社会化对人一生都有重要意义。家庭是儿童社会化的第一场所，父母是孩子的首任老师，承担着重要的任务。然而，农村地区的大部分家长与子女是一种分离状态，留守儿童出现的根源问题可以说是亲情的缺失与匮乏。所以，在解决此问题时要完善农村地区的家庭功能，形成家庭与社区之间的一个支持网络，促进网络良性运行与发展。发展型社会政策，在坚持经济发展是社会进步的基本动力的同时，旨在改善公民生活水平和增进人类福祉[9]。发展型社会政策在实践中强调对儿童的福利支持，帮扶家庭就是帮助儿童，只有美满幸福的家庭才会给儿童一个和谐美好的成长环境，借此来解决农村地区的留守儿童问题。对家庭的投资契合了从社会政策利于经济发展的目的，国家对未来的长期投资也是对以人为本理念的良好践行。
参考文献：
[1]顾建光.公共政策分析概论[M].上海:上海人民出版社，2007.122-133.
[2]白秀雄.社会福利行政[M].台北：三民书局，1981.
[3]康怀飞.农村留守儿童存在的问题及对策[J].农村经济与科技，2017，28（19）：166-167.
[4]佟海霞.对城市留守儿童问题的思考[J].辽宁教育，2017，（10）：13-15.
[5]新华社.全国农村留守儿童精准摸排数量902万人，九成以上在中亚部省份[EB/OL].
[6]徐兴文，刘芳.发展型社会政策及其对我国政府政策制定的启示[J].社会工作理论新探，2011，（8）：22-24.
[7]蒋艳斌.留守儿童成长问题探究[J].关心下一代，2017，（11）：2-3.
[8]鲁晓宁.发展型社会政策在山区农村贫困治理中的应用研究[D].石家庄：河北师范大学，2013.
[9]颜小鹏.发展型社会政策及其价值研究[D].湘潭：湖南科技大学，2012.
作者:宋振玲 郝彦如 单位:沈阳化工大学人文与社会科学学院
